CCER林业碳汇项目的政策现状及路径建议

陈勇，黄先宁，董初球

（1.霍山县林业局，安徽 六安 237200；2.国家林草局华东调查规划设计院，浙江 杭州 310019；3.江西绿林低碳技术开发有限公司，江西 九江 332000）

气候变化问题不仅是当今社会最为关注的话题，也是人类社会共同面临的重大挑战，正在深度影响着人类生存和发展。其不仅是单纯的科学、环境问题，还涉及到政治、经济和外交等领域多学科，最终是归结于排放权、发展权、主导权的战略问题。2020年9月22日，习近平总书记在第75届联合国大会上提出：“中国力争于2030年前二氧化碳排放达到峰值，2060年前实现碳中和。”2021年9月22日，中共中央、国务院发布了《关于完整准确贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，随后，国务院制定了《关于2030年前碳达峰行动方案》。据估计，要实现“双碳”目标，扣除节能减排与新能源的减排途径后，我国仍然有巨量的碳排放要中和。在所有的碳中和方法中，林业碳汇不仅能够减缓气候变化、改善人类环境，还可以通过林业碳汇项目的开发和碳汇交易，将环境良好地区的生态资源转变为资产，用市场化方式获得一定收益，这是践行“两山”理论的具体生动实践。

1 CCER林业碳汇项目基本概念及相关政策

1.1 基本概念

碳汇是指将空气中的二氧化碳以一定形式固定下来，并去除的过程、活动、机制。林业碳汇是指通过人工造林、森林抚育、退化林修复、可持续草地管理等措施，增加森林草原面积、提高森林草原质量，再利用森林草原植物的光合作用将空气中的二氧化碳以生物量的形式固定下来，并按照一定方法学进行监测、计量与交易的过程、活动或机制。CCER（国家核证自愿减排量ChineseCertified Emission Reduction）是指对我国境内可再生能源如风电、太阳能等，以及林业碳汇、温室气体利用等项目的温室气体减排效果进行监测量化核证，并经主管部门备案后，在国家自愿减排交易登记簿进行登记的温室气体减排量。CCER林业碳汇是指按照主管部门规定的程序，经主管部门备案、签发的林业项目减排量，可用于抵消企业一定额度的碳排放量，也可在市场进行交易实现碳汇收益。

1.2 CCER林业碳汇项目相关政策

2007年，我国在《中国应对气候变化国家方案》中提出，将通过继续开展人工造林、资源保护等生态建设工程，实现林业碳汇数量比2005年增加约0.5亿t的温室气体控制目标。2008年，国家林业和草原局出台了《关于加强林业应对气候变化及碳汇管理工作的通知》，提出“鼓励和支持社会各界自愿捐资植树造林，增加森林增汇，参与碳补偿，消除碳足迹。”2011年11月，国家发改委对北京、上海、广东、深圳、天津、重庆、湖北7省（市）发出《关于开展碳排发权交易试点工作的通知》，同意在以上城市先行开展碳排放权交易试点。各地先后成立碳交易所等机构和交易平台，主要交易的内容为企业排放配额和中国核证自愿减排量（CCER)两类。

2012年，国家发改委出台了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，明确了CCER项目的审定、核证、备案、交易等管理办法；2014年，又颁布了“碳汇造林项目方法学”“森林经营碳汇项目方法学”“竹子造林碳汇项目方法学”“竹子经营碳汇项目方法学”等CCER林业碳汇项目方法学。同年，国家林业和草原局出台了《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》，要求各地完善CDM林业碳汇项目交易，推进林业碳汇自愿交易，积极开展碳排放权交易下的林业碳汇交易探索。

2016年，国务院颁发了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，明确要建立全国碳排放权交易制度，启动全国碳排放权交易市场。2017年，国家发改委召开了全国碳排放权交易市场建设启动工作电视电话会，颁布了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，要求建立全国统一的碳排放权交易市场，初期交易主体为发电行业重点排放企业，并逐渐扩大到其他行业。初期交易内容为碳排放权，条件成熟后增加CCER及其他内容。2018年，国家发改委、国家林业和草原局等九单位联合印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确要求将林业温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场，引导相关单位优先购买贫困地区林业碳汇项目产生的减排量。

2021年12月31日，我国第一个林业碳汇国家标准《林业碳汇项目审定和核证指南》由国家市场监督管理总局、国家标准化委员会正式发布实施，为林业碳汇的审批提供了依据和指南。该标准确定了审定和核证林业碳汇项目的基本原则，在林业碳汇项目审定和核证的术语、程序、内容和方法等方面给予了指导和建议。

2 前期CCER林业碳汇项目开发流程

2018年之前CCER项目主管部门是国家发改委。为配合全国碳市场全面启动，需要对《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》进行修订，2017年国家发改委暂停了CCER项目的备案。目前，CCER项目主管部门为生态环境部。根据有关要求，CCER林业碳汇项目开发流程，主要包括七个步骤，依次是：前期评估、项目设计、项目审定、项目备案、项目实施和监测、项目减排量核证、项目减排量签发。

2.1 前期评估

由项目开发企业聘请专业机构和技术人员，依据相关规定和方法学对项目进行评估，判断项目能否满足相关条件，能否被开发成CCER林业碳汇项目。

2.2 项目设计

通过项目前期评估后，由技术支持机构，按照规定的格式和内容开展基准线识别，进行项目设计，对项目减排量进行预估。

2.3 项目审定

项目设计完成后，要递交有资质的专业机构进行审查并进行网上公示。设计文件符合要求后，由国家发改委组织专家对相关内容进行评审。

目前，国内有资质的CCER项目审定和减排量核证机构共有12家，其中具有CCER林业碳汇项目审定和核证资质的机构有6家，分别是中国林科院林业信息研究所、中国农科院、中国质量认证中心、广州赛宝认证中心服务有限公司、中环联合（北京）认证中心有限公司、北京中创碳投科技有限公司。

2.4 项目备案

通过项目审定后，列入名单的央企可直接递交国家发改委申请备案，其余项目开发企业则要通过省级发改委初审后转报国家发改委，同时需要省级林业主管部门出具项目真实性证明。国家发改委委托专家进行评估，并依据评估意见对自愿减排项目备案申请进行审查，对符合条件的项目予以备案。

2.5 项目实施和监测

项目备案成功后，项目开发企业根据项目设计内容开展植树造林和森林经营等活动，对项目活动过程中各种数据进行监测和计量，准备核证所需的支持性文件，用于申请减排量核证和备案。

2.6 项目减排量核证

项目开发企业按设计文件预定的期限，聘请有资质的第三方机构进行核证，出具项目核证报告，明确项目产生的减排量。

2.7 项目减排量签发

拿到项目核证报告后，即可向国家发改委申请签发核证减排量。签发后先在国家自愿减排交易登记簿进行登记，才能在国家自愿减排交易信息平台内参与碳市场交易，交易后还要在登记簿进行注销。

3 CCER林业碳汇项目主要类型

截至目前，国家发改委批准备案的CCER林业碳汇项目使用的方法学只有四种类型。CCER林业碳汇项目要根据这些林业方法学进行开发，并且具备“额外性”，按国家有关政策和规定进行独立审定与核证，才有可能获得备案和林业碳汇CCER签发，实现碳汇交易。CCER林业碳汇项目主要类型包括森林经营碳汇项目、竹子造林碳汇项目、竹林经营碳汇项目、小规模非煤矿区生态修复项目和可持续草地管理温室气体减排计量与监测项目。

森林经营碳汇项目针对的是乔木林中的人工中、幼龄林，不包括经济林和灌木林。项目要求土壤必须符合要求，并对森林经营措施有严格的限制。竹子造林碳汇项目要求在造林过程中，不能清除地面上原有的散生林木，并对造林的竹子胸径和高度有一定的要求。竹林经营碳汇项目要求采伐竹材时，只收集竹竿、竹枝，不收集枯枝落叶，并且不能清除竹林内原有的散生林木。除上述以外，还有小规模非煤矿区生态修复项目和可持续草地管理温室气体减排计量与监测项目，目前应用较少。随着碳汇项目的逐步开发和经济效益的提升，将会有更多的方法学被开发出来，如天然次生林项目方法学、原始森林保护项目方法学、薪炭林持续经营方法学等等。

4 CCER林业碳汇项目的开发路径

4.1 CCER林业碳汇项目收益估算

以塞罕坝机械林场为例（依据是项目设计文件，项目最终产生的碳汇量与设计文件会有差异，但很小）。塞罕坝机械林场造林碳汇项目，于2016年4月11日经国家发改委备案，从2005年到2014年共计造林3 640 hm2，项目计入期为30年，预计可产生158.27万t二氧化碳当量的减排量，年平均总减排量5.27万t，单位面积年平均减排量为0.97 t/667m2。塞罕坝机械林场森林经营碳汇项目，于2015年8月3日经国家发改委备案，从2016年1月开始，针对塞罕坝机械林场现有的27 200 hm2森林开展森林抚育等森林经营活动，项目计入期20年内，预计可产生410.18万t二氧化碳当量的减排量，年平均总均减排量为20.51万t，单位面积年平均减排量为0.50 t/667m2。

CCER林业碳汇项目因项目类型不同，以及立地条件、树种等不同产生的碳汇量也不同。据测算，目前一般碳汇造林项目碳汇量每年约为1 t/667m2，森林经营碳汇项目碳汇量每年约为0.2 t/667m2[1]，竹林经营碳汇项目碳汇量每年约为0.4 t/667m2[2]。以霍山县为例（依据林业二调数据）。如全部进行CCER林业碳汇项目开发，现有中幼龄林林地面积约96 666.67 hm2，森林经营碳汇量年均为29万t左右，按50元/t计算，其碳汇收益年均约为1 450万元；符合条件的造林面积约6 000 hm2，造林碳汇量年均约为9万t，按50元/t计算，其碳汇收益年均约为450万元；竹林经营面积33 333.33 hm2，竹林经营碳汇量年均20万t，按50元/t计算，其碳汇收益年均约为1 000万元。林业碳汇项目总收益为年均2 900万元，计入期为20年的林业碳汇项目总收益为58 000万元左右（项目投入情况未考虑）。

据报道，在国际市场上碳配额价格远远高于国内，欧盟每吨大约在60欧元左右，而我国目前在人民币50元/t上下，价格还有很大上升空间[3]。据预测，碳价在2020年以后会逐渐达到人民币200～300元[4]（据国际环保署估算，碳排放社会平均减排成本为41美元/t，约人民币280元/t），届时才能真正达到减排目的，林业碳汇收益对当地经济发展的贡献才会真正体现出来。

4.2 开发CCER林业碳汇项目的路径

根据国家相关规定，林业碳汇项目申报主体只能是企业性质单位，包括政府下属的投资公司以及与林业相关的具有独立法人代表的企业性质单位。目前，国内CCER林业碳汇项目开发多数都是以下模式。

4.2.1 确定开发企业

地方政府一般可采用招商或招标的方式引进碳汇开发企业，由碳汇开发企业负责投资和技术支持，并承担开发风险。确定碳汇开发企业后，由开发公司负责编制项目设计文件、邀请第三方审核机构现场审定等，直至最终减排量签发以及挂牌交易。

4.2.2 搭建合作平台

由政府直接或指派一家国有平台公司与碳汇开发企业签订合作协议，并负责协助碳汇开发企业收集归拢林地的碳汇经营权。项目开发周期从申报开始，一般为12～15个月。碳汇交易后，由平台公司与碳汇开发企业根据协议分成。

4.2.3 构建共赢模式

合作期间当地林业部门要按国家政策和森林管护要求，对辖区森林资源履行日常防火、防病虫等管理责任，因项目需要对森林进行的干预管理投入由开发公司承担。开发公司还要负担项目的立项、材料编制、申报备案、实地核证、碳汇交易等过程中产生的一切费用。

5 存在问题

一是CCER林业碳汇项目是新生事物，很多政策存在变数，碳交易市场还不十分成熟，导致碳汇开发存在一定的风险。有关部门虽然出台了一些应对气候变化的文件，为林业碳汇开发和交易提供了支持，但文件的执行还缺乏力度，相关的法律保障还需完善。

二是2021年7月全国统一的碳交易市场正式启动后，只有2017年之前已经备案的CCER项目可以交易，2017年之后一直没有新的CCER项目备案成功，CCER项目备案和交易何时重启还是未知数。

6 建议

（1）为促进林业碳汇减排效果，相关部门尚需进一步出台政策，增加林业碳汇市场份额，提高CCER林业碳汇用于抵消的比例，积极开展将林业碳汇纳入生态补偿机制的必要性、可行性研究。

（2）CCER林业碳汇项目前期投入和用工量巨大，且对林业长期经营的考量和策略要求比较高。在我国南方林区，绝大部分林地为集体所有，由林农承包经营，林业碳汇收益应主要归于林农，既增加林农收入，又有利于促进乡村振兴。

（3）地方政府推动CCER林业碳汇项目，应约定开发时限（一般为2年，不能以一个项目计入期），如没有达到预期目标，则自动解除合约。这样可以规避因项目开发企业实力不够、项目破产的带来的不良影响。