广东省“机构化”引进国际创新资源机制研究

蔡利超 龙云凤

（1.广东省科学技术情报研究所，广东广州 510033；2.广东省科技创新监测研究中心，广东广州 510033）

充分整合全球科技资源、深度融入全球科技创新网络是建设创新型国家和世界科技强国的必由之路[1]。而引进国际创新资源可以弥补高端创新资源不足，是实施创新驱动发展战略、建设科技创新强省的重要手段之一。引进国际创新资源的路径可分为传统引进路径和“机构化”引进路径。随着新时代改革开放再出发，广东省急需一流创新机构、高端人才，“机构化”引进国际创新资源可以为广东省高端人才引进提供新的路径，是实现高水平人才对外开放的重要载体。本文将利用文献分析和调查研究等方法对广东省“机构化”引进国际创新资源机制进行研究，以期为广东省集聚国际创新资源提供参考借鉴。

1 引进国际创新资源的传统路径分析

目前，国内外引进创新资源的方式主要为传统引进方式，包括引进教育资源、引进国外创新平台与设立海外离岸创新中心、联合共建研究院、并购企业跨国与在海外自建研发机构等模式[2-3]。

1.1 引进教育资源

中外合作办学的目的是引进国际优质教育资源[4]，主要有引进合作教育项目、合作开办教育机构等模式。譬如，英国牛津大学在我国江苏省建立了牛津大学高等研究院，重点聚焦生物医学工程、环境技术和能源等。俄罗斯积极同国外重点大学建立教师互访关系，支持大学生互访以及到国外进修，吸引了国外大型企业利用他国人才资源开展各种形式的人才国际合作。

1.2 引进国外创新平台与设立海外离岸创新中心

在我国部分地区，引进一些集投资与创业孵化于一体的创新平台在国内落地，直接将在海外孵化的技术引入国内进行转化或产业化。如2012年，HAX加速孵化器从硅谷搬到了深圳华强北，帮助中国的创客团队实现了走向硅谷的目标，也为我国带来了不同国家的各类国际化创新资源，为深圳的创客创业提供了经验和示范[5]。海外离岸创新中心的设立有助于我国加快融入全球研发网络，寻求跨国战略合作伙伴，也是引进国际创新资源的重要路径。如北京中关村、上海张江等地均通过不同模式的海外离岸创新中心建设，充分利用国际、国内两个市场，集成全球优质创新资源，实现国际、国内的研发联动[6]。

1.3 联合共建研究院

在联合共建研究院方面，北京市、广东省、江苏省等已经开展了不少卓有成效的探索。如新加坡南洋理工大学与华南理工大学联合共建的“中新国际联合研究院”，定位为引进国际优质研发资源，联合培养高层次人才，为高校教授、研发人员和学生提供创意互动、合作研发的国际平台。中外联合共建研究院，既是一种“政产学研”合作的新模式，也是一种国际化的新型研发机构打造。

1.4 并购企业跨国与在海外自建研发机构

近年来，我国技术获取型企业跨国并购增多，国际创新资源逐步成为企业跨国并购的重要目标[7]。通过跨国并购，我国一些企业获取了国外研发平台和研发团队及部分核心技术，为构建全球研发网络奠定了基础，对提升企业创新能力、获取全球竞争优势发挥了重要作用。随着我国经济崛起，中国海外投资增速明显。研究表明[8]，企业实力越强，越倾向于自建研发机构。中国跨国并购及在海外自建研发机构模式已经从合作共建逐步衍生为更加倾向在海外自建研发机构。

以上是国际创新资源的传统引进方式，具有灵活、快速的特点，能够在一定程度上为我国国际化发展引进国际创新资源。但局限性较为明显：以人才引进、教育资源方式引进国际创新资源，能够为我国持续引进高端人才、培养高素质人才，但对促进我国引领性发展方面具有一定的局限性和滞后性，且对国际环境风险应对能力较低，如前些年美国加强对关键领域人才流动的限制，对传统的“人才引进”方式影响巨大；引进国外创新平台与在海外离岸设立创新中心、联合共建研究院、并购企业跨国与在海外自建研发机构等方式均属于“小范围”“个体化”引进，较难引进被引机构内部的管理、价值体系、配套资源等“隐形资源”，且所建机构或平台的两国政治环境、所在地政策环境等对跨境合作机构的发展形成一定制约。以中新国际联合研究院为例，经调研发现，由于两国间的政策环境不同，在机构运营方式、知识产权保护、跨境资金流动等方面，均遇到一些问题，在一定程度上影响了国际合作项目的开展。

总体来讲，传统引进国际创新资源方式在引进国际创新资源的广度和深度方面，均存在一定的制约性，急需探索新的引进方式集聚国际创新资源。

2 “机构化”引进国际创新资源的路径分析

2.1 “机构化”引进国际创新资源的定义

关于“机构化”的定义，本文将其分为狭义和广义两种。狭义上的“机构化”指的是将原有完整的独立法人单位（包括高校、科研机构、研发型企业、实验室、研发中心等）以创新资源转移的方式移动到一定区域，实现原有机构系统化、平台化新建。广义上的“机构化”不仅包括狭义上的原生机构整体转移，还包括原有机构的核心团队引进、原有机构核心人员及其他人员分散式引进、项目组整体引进等。“机构化”引进的国际创新资源主要是指在世界范围内科研影响能力较强的高校、研发机构、创新中心、高层次团队、实验室等。本文所说的“机构化”是指广义的“机构化”引进，即以“机构化”的方式推动国际创新资源到我国设立独立分校、分支机构或研发中心等，以此推动我国建设属地化的战略科技力量。

2.2 “机构化”引进国际创新资源的特征

“机构化”引进国际创新资源，有利于把创新资源及其体系“机构化”地引入，同时引入其人才、技术、设备、管理及成熟经验等，具有规模效应和连带效益。此外，海外人才从兼职、短期转变为全职、长期地在中国发展。被引机构以系统化、平台化方式重新组建，与母机构的关系为独立运营关系，被引进人员在我国就职，与原有机构脱离雇佣关系。

在具体工作实践中，“机构化”引进国际创新资源主要标准：一是被引机构与母机构的关系为独立运营关系，核心团队就职地需唯一，且保证能够长期稳定在中国发展；二是被引机构的核心科研团队需来自国际顶尖研发机构或高校，科研团队需满足成建制、系统化的特征；三是被引机构的创建方式，被引机构需采用与母机构同样的管理方式，其组织结构和运营机制与母机构相同。如被引机构满足以上3个特征，本文则认为该机构为“机构化”引进。

3 广东省“机构化”引进国际创新资源的必要性及紧迫性

3.1 必要性

3.1.1 传统引进路径无法满足当前发展需求

过去，广东省引进国际创新资源主要以人才引进、项目合作、技术引进、国际交流等传统引进路径为主。从广东省工作实践来看，近年来主要以高校设立分校、中国科学院设立分院、合作设立研发中心的方式引进创新资源，引进对象上以小规模的团队为主，无法实现和满足当前发展需求，导致出现国际高端创新资源不足，特别是一流创新机构欠缺等问题，亟待从区域和产业的全局出发，体系化统筹推进全省国际高端创新资源的引进和布局。此外，由于中美贸易的摩擦日趋常态化，广东省海外引才工作将面临巨大的机遇和挑战。在美国有针对性地遏制中国引才行动之后，以个人或团队形式引进国际高端人才工作，具有一定的法律、政治风险。因此，引进国际创新资源迫切需要探寻新路径。

3.1.2 “机构化”引进模式为引进国际创新资源提供新的路径

“机构化”引进国际一流科研机构，打破了以美国为代表的部分国家对某个人才或者某些团体的限制，能够面向海外广大英才，深入推进跨国跨境人才合作，打造持续集聚国际一流人才的“强磁场”“生态圈”。

“机构化”引进国际创新资源，突破了以往小规模引进的限制（个人或团体引进），成建制地引进机构人才编队、整套吸纳核心资源。成建制引进国际一流科研机构，就是要成建制地引进机构人才，既包括科研人才，也包括科研管理人才、项目经理、技术服务人才等，有利于形成完整的组织架构和合理的人才资源结构。

“机构化”引进国际创新资源，有利于系统全面地引进体制机制，推进人才引进制度的改革。“机构化”引进国际一流科研机构，不仅引进有形资源，同时将一流的先进理念、运行机制、管理模式、发展文化等一并引进，倒逼广东省深化人才和科技体制机制改革，加快建设具有全球竞争力的人才制度体系。

3.2 紧迫性

3.2.1 科技战迫使探索更多引进国际创新资源的途径

科技战期间，广东省海外引进人才策略以及在外建设创新中心均受到了一定的遏制。美国已经将“通过以施加人才限制的方式来限制中国产业进步和发展”写入其国家战略，特别是在2018年“中兴事件”“301调查”等事件后，对中国国际人才交流限制越来越严，特别是对各类交流平台的监控，包括中国海外科技交流站点，上海、北京、深圳和浙江等的机构。许善达[9]认为，我国目前面临的国际环境，与德国、韩国、日本的科技环境不同，我们要面对的科技创新不仅仅只是中美之间的科技战，更是面向欧洲等国家的科技战。在海外人才交流受限、海外平台受监控的环境下，迫使广东省探索更多的路径引进国际创新资源。

3.2.2 “机构化”引进国际创新资源有助于推动高质量发展

引进国际创新资源有助于提升广东省综合科技创新能力。赵昱等[3]研究了国际创新人才流动对区域自主创新的影响，提出我国引入的国际创新资源对我国自主创新产出有显著的正向作用，引进国际创新资源能够促进我国经济、科技实力的提高，有助于倒逼广东省形成良好的创新环境。陈建新等[10]提出，高层次人才在选择创新地时，更加看重社会保障、创新氛围、政府治理水平等软环境。张永伟[2]从利用国际创新资源到国内建立研发机构的方式角度，提出模式创新、制度创新是引进国际创新资源的关键。有助于推动区域创新。总的来说，“机构化”引进模式的优势不仅仅是引入人才、设备、技术，更多的还在于可以引进对应机构内部的管理、价值体系、配套资源等“隐形资源”，这是单项技术引进、项目引进、人才引进所不具备的优势。这些“隐形资源”对机构、行业，甚至区域的科技创新创造起着极大的推动作用。

3.2.3 “机构化”引进国际创新资源是建设粤港澳国际创新中心的必然要求

《粤港澳大湾区建设规划纲要》[11]明确指出，粤港澳大湾区要建设成为具有全球影响力的国际科技创新中心。国际经验表明，国际一流科研机构的持续集聚，是国际科技创新中心的重要特征。与其他国际一流湾区相比，缺少全球影响力、辐射力的国际一流科研机构，全球创新资源集聚和配置能力不足，是制约粤港澳大湾区建设成为国际科技创新中心的突出短板。因此，“机构化”引进国际高端创新资源，推动国际一流科研机构在粤港澳大湾区集群集聚，不仅有利于形成集聚国际高端人才的“强磁场”、建成产生重大原创性科学成果的重要基地，更有利于推动大湾区加快融入全球创新网络，增强其在全球科创体系中的影响力、辐射力。

4 广东省“机构化”引进国际创新资源的运行机制

4.1 运行模式

鉴于“机构化”引进国际创新资源处于探索阶段，尚无成熟的运作模式作为参考，本文研究提出“机构化”引进国际创新资源的基本原则、引进对象，以及“主动引进”和“常规认定”两种建设方式，以推进“机构化”引进国际创新资源的落地实施。

4.1.1 基本原则

（1）坚持渐进式、系统化推进。精准解决各类科研机构引进过程中存在的障碍和问题，对创新资源引进采取分阶段、分类型、平台化、系统化以及个性化的引进方式。

（2）坚持订制式、精准化扶持。针对科研机构所在国实际情况和发展需求，采取“一所/院一策”的方式，突出政策优势，不受限于已有的企业、事业单位、民办非科研组织等运营模式，强化扶持力度和适用性。

2.艺术范畴的毛笔书法作品。关于毛笔书法作品与艺术之间的关系是不用赘言的。古今名人字画皆是书画爱好者的赏析和收藏的宠儿，也是研究和发展东方艺术的不竭源泉。所谓艺术，即是人类在漫长的生产活动和社会活动中形成和创造的成果，是人们为了满足自身的需求，以一定的物质载体为中介，以丰富的情感来表现社会生活和审美情趣的审美形态。美术作品即是艺术的一种表现形式。而美术作品，是指绘画、书法、雕塑等以线条、色彩或者其他方式构成的平面或者立体的造型艺术作品。毛笔书法作为书法门类中一种独特的表现形式，当然属于美术作品。因此，从艺术范畴的角度来看，毛笔书法作品应该受到著作权法的保护是毋庸置疑的。

（3）坚持辐射性、纵深式发展。充分发挥一流创新机构引领带动作用，从发展区域、技术环节、产业支撑等角度，推动分支机构集团化发展。

4.1.2 引进对象

（1）学科领域。结合广东省产业发展情况，建议引入广东省急需发展且创新资源较为匮乏的学科领域，如新一代信息技术、高端装备制造、生物医药、新材料等领域。

（2）机构类型。据调研，建议重点引进国外顶尖高校、国外顶尖国立科研院所、世界顶尖实验室和企业研发机构到粤设立分支机构。

（3）对接机构。建议以高水平部属和省属高校、各地市高新技术开发区（产业园）、中国科学院下属科研机构、大科学装置、国家重点实验室和省级实验室等作为重点对接机构。

4.2 广东省“机构化”引进国际创新资源的路径分析

4.2.1 引进国外顶尖高校到粤设立分支机构

（1）引进海外高校在省内设立分校。广东省有着良好的区域优势和经济基础，并有着丰富的引进国内其他省或行政区高校的经验，如深圳市就引进了国内多所大学在当地设立分校，为引进海外高校到省内落地打下了良好的基础。

（2）以省内高校为对接单位，推动海外高校和省内高校成立联合学院。省内高校利用自身的优质资源和管理经验，可通过设立联合学院，为就读学生提供更趋国际化的教育，且在一定程度上也降低了知识获取成本。对广东省而言，从短期看，能够有效提升本地高校的科研创新水平；从长期看，能够提升广东省整体教育水平，为粤港澳大湾区国际科技创新中心的建设提供人才保障。

4.2.2 将高新区作为“机构化”引进国外创新资源的对接单位

（1）选择国家级和省级高新区作为对接单位，如广州高新技术开发区、深圳高新技术开发区和东莞松山湖高新技术开发区等。这些高新技术开发区基础设施配套完善，经济实力强，体制健全，能够更好地满足被引进机构的配套需求，并且这些高新技术开发区（产业园）已经形成了良好的产学研系统发展体系，能够支撑被引机构的发展。

（2）以广州南沙新区作为承担单元。南沙新区的国家级战略定位、粤港澳大湾区的区位优势和形成的产业群，为引进机构提供了良好的创新环境。在主导产业方面，南沙主打高端服务业、科技智慧产业、临港先进制造业、海洋产业、旅游休闲健康产业等五大主导产业群，拥有坚实的产业基础。

4.2.3 以高水平新型研发机构作为“机构化”引进国际创新资源的对接单位

近年来，广东省出台了多项相关政策支持高水平新型研发机构，在《广东省科技厅关于2018年度促进新型研发机构发展的通知》中就明确提出支持国（境）外机构来粤设立新型研发机构，并发布了相应的认定与资助方式。高水平新型研发机构本身具有高水平科研与高质量发展，具备作为对接单位的基础和能力。

4.2.4 以国家重点实验室和省级实验室作为“机构化”引进国际创新资源的对接单位

国家重点实验室与广东省级公共实验室是聚集和培养优秀科学家、开展高层次学术交流的重要基地，致力于开展高水平的应用基础和应用技术研究，根本目的是要在科研机构中吸引和稳定一批精锐研究力量。目前，广东省公共实验室建设已取得了显著成效，但仍存在一些问题，如投入力度不足、缺乏高层次人才及团队、开放共享程度不够、不同实验室之间的发展存在不平衡、科研成果产业化程度还有待加强等。针对这些问题，引进海外实验室：一是能够汇聚国际化高水平人才，组建以合作双方高水平科研人员为主的国际化学术队伍；二是能够开展国际化科学研究，结合科学前沿、重大需求和各地学科优势，确定相对前沿及稳定的研究领域和方向。

4.3 “机构化”引进国际创新资源的影响因素分析

4.3.1 对粤政治生态环境信任问题

实际调查发现，很多海外专家、海外科研机构对中、对粤很多政策不够了解，所谓的中国认知尚停留在十几年前，认为广东省的产业主要以低水平加工类为主，产业核心竞争力不强，政府管理较为混乱，对外承诺前后不一致、不透明等，且政府在实际的科研研究、科研管理中插手太多，在人才评定中采用短、平、快的手段，较看重专家、团队短期内带来的实际效益。在当前错综复杂的国际环境下，对于自身的政治安全、人身安全、财产安全还存在一些顾虑，离开自身熟悉的国度，赴粤重新开始工作、生活信心不足。

4.3.2 “机构化”在粤落地运营方式等问题

实现了“机构化”引进国际创新资源后，更重要的是如何运营好，产生真正期盼的效益和价值。过程中包括以什么方式落地，采用什么运营机制，是独资还是合资，是企业还是事业单位、民办非科研组织等。如果只以企业落地，那么政府不能对外资企业拨付资金支持其运营；如果以民办非组织落地，那么又涉及外国人不能参与设立民办非组织的相关政策；如果以事业单位落地，那么又涉及事业单位管理运营体制机制。

4.3.3 中外国际环境差异性问题

实际调研还发现，虽然我国已经发展成为世界第二大经济体，“一带一路”建设也赢得了国际社会普遍赞誉和积极参与，但中外还是面临着一些实际层面的差异，包括国际知识产权、外汇的合理流动、法律体系、薪资晋升、养老医疗、个人税收等。

在知识产权方面，将“机构化”整体引入中国，相关的知识产权所产生的成果受益如何分配，如何解决原国机构、引入国机构的收益、分成问题。在跨境资金流动方面，我国外汇受管制的情况下，科研经费跨境流通和跨境管理将成为重要的棘手问题。在法律方面，由于每个国家法律体系均较为复杂，相关法律的熟悉度、认知度存在差异。在文化差异方面，由于目前世界上的通用语言仍然是英语，引进除美国以外的其他国家机构落地广东省，语言障碍将成为首要的问题。在薪酬待遇方面，薪酬待遇是吸引外国人才来粤工作的关键因素，但现阶段也成为人才流失的重要原因，如有专家反映，广东省针对外国专家设立一定比例的引进人才专项，但缺乏后续持续支持，而对于机构化引进的外国青年骨干人员，面对中国和发达国家的薪资差异难免会有所顾虑。在养老医疗方面，社保问题是外国人才特别是高层次人才反映最为强烈也是亟待解决的突出问题。由于没有明晰的社保标准，外国人才用人单位只能根据本单位自身情况，采取不同的办法解决此类问题，但仍不能满足实际需要。如“千人计划”规定的入选专家享受的医疗待遇等在广东省一直没有实际落实，享受不到国内医保待遇等。在项目评审和个人税收方面，目前国内的项目评审方式、人才评审形式和国际上很多国家略有差异，譬如科研评审，主要从专家获得的人才称号、发表论文等方面进行判断，评议时间较短。而在国外做此类项目风险评估，往往需要同行评议，且需要2～3个月的时间。有专家反映，对外国人收缴的个人所得税的税率太高，人才的配偶和孩子在粤工作、生活，包括上公立学校也面临着诸多困扰。

5 对策建议

5.1 加强全省国际创新资源引进工作的整体规划和顶层设计

一是搭建系统化的机构引进工作体系。建立省、市、区高效联动的工作机制和高端创新资源引进的标准与规范，畅通信息渠道，加强对接跟踪服务，加快平台、项目、人才在各高校、研究院、高新区及企业落地。

二是构建多元化的引进渠道。建立“海外研发机构合作驿站”，汇集全球创新资源，为海外高校研发机构提供从“初步联系”到“正式签约”“引进孵化”再到最终落地运营的全链条服务。

三是提高被引机构管理和服务水平。不断拓展高端创新资源推荐引进渠道，建设省市联动对接落地服务网络，搭建引进创新资源数据库与数字化服务平台，提高被引机构的质量。

5.2 深化机制创新，形成灵活的管理体制和模式

一是推动实施“一事一议”和“一人一策”。在机构入驻、土地审批、项目设置等方面采取“一事一议”的决策机制，明确“一事一议”的责任主体、议事范围和程序，提高决策针对性和工作效率。

二是给予科研机构充分的自主管理权。支持机构按照国外先进模式进行管理和运营，营造良好的科研氛围。实施经费使用“包干制”改革试点，赋予科技项目负责人较为宽松的人财物支配权、技术路线决策权、过程管理权和经费管理自主权。

三是促进创新要素跨区域流动。协调海关、税务、边检等部门，强化制度创新的顶层设计，支持“国际高水平研发机构”按照所在地进行管理，允许资金、人才、设备等跨区域自由流动。探索数据信息可控开放改革，开辟国际数据专用通道，加强与被引落地机构科研数据信息与母机构、国际互联网连接。探索实行便利的科研物资进出口政策，对被引落地机构所需的物资实行目录备案制管理，推行一次进境分批清关等柔性出入境管理模式。

5.3 加大财政投入，推动形成可持续造血能力

一是给予初创期经费扶持。设立“国际高水平研发机构”发展专项经费，保障机构日常费用支出，对运营电费、平台维护、物业管理等费用给予稳定性扶持。利用新购设备、研发经费支出、创办企业等各类补助政策，对被引机构给予资金支持。

二是优先给予科研用地支持。对被引机构的科研建设发展项目，可优先安排建设用地，并适用已有相关政策，可根据规定免征房产税等税费。

三是加大税收优惠力度。对被引机构进口科研用仪器设备的，可免征进口关税和进口环节增值税、消费税。在广东省注册成立的外资科研机构、企业和引进的外籍专家，符合条件的，可享受“国民待遇”及财政资金、税收减免等政策支持。

四是加大知识产权奖励和知识产权立法。鼓励研发机构以自身名义申请国内外专利，对获得授权的给予一定限额的专利申请费和专利维持费补贴。加快知识产权保护立法，在提高知识产权损害赔偿标准、加大惩罚性赔偿力度、合理分配举证责任等方面先行先试。

5.4 强化人才引进和培养，构建高水平创新团队

一是加强人才引进和培养。实现科学发展，根本在人才[12]。要建立学科与领城带头人选拔与激励机制，加强青年科研人才和科研后备力量建设。赋予引进机构人才培养权限，探索完善基于重点科研创新平台的校企联合培养研究生模式，积极参与国际合作联合实验室计划、省博士后国际交流计划。鼓励平台选派优秀青年科研骨干赴国外一流实验室留学深造、参加国际学术会议及相关合作研究。

二是优化外籍人才配套服务。实施更优人才永久居留政策，对被引机构海外人才提供居留和出入境、落户、医疗保险、子女教育、配偶就业等服务保障。对被引机构外籍科研人员及家属、科研助手，在办理R字、F字、Z字签证或技术移民时，开辟更为便捷的绿色通道。允许科研机构长期派驻人员享受本地人才优惠政策。

三是优化人才生活环境。建设人才佳苑，为引进高端人才提供“拎包入住”的公寓服务。优化交通配套设施，完善公共出行设施，打造集会议室、图书屋、健身馆、餐饮等一体的服务平台，满足人才聚会联谊、沟通交流、休闲生活的需求。

四是加大对科研人员的税收减免。对引入机构科研人员在广东省内缴纳的工资薪金所得税，可按其母国个人所得税税负差额给予补贴。对被引机构内本国人才年薪50万元以上的副高职称以上科研人员，根据其对地方经济贡献给予一定比例的税收返还，为机构“稳定”一批中高端人才。

6 结语

“机构化”引进国际创新资源对广东科技创新发展、粤港澳大湾区建设具有重要作用。本文研究了引进国际创新资源的传统路径，从当前国际形势、粤港澳大湾区国际创新中心建设需求等方面分析了广东省“机构化”引进国际创新资源的必要性和紧迫性，提出了“机构化”引进国际创新资源的具体运行机制，并对广东省集聚国际创新资源提出加强全省国际创新资源引进工作的整体规划和顶层设计、深化机制创新、加大财政投入、强化人才引培等4项保障措施和对策建议，为大力实施创新驱动发展战略、建设科技创新强省，弥补广东省高端创新资源不足，补齐一流创新机构欠缺的短板弱项，提供参考与借鉴，从而推动广东省集聚国际高端创新资源，实现高质量的发展。