浅析某市江北新区排污许可核发工作存在的问题

2023-01-06杜洋

皮革制作与环保科技 2022年10期

杜洋

（南京卓创环境科技有限公司，江苏南京 210000）

1 前言

2019年低，生态环境部办公厅印发了《关于做好固定污染源排污许可清理整顿和2020年排污许可发证登记工作的通知》（环办环评函[2019]939号），同年发布了《固定污染源排污许可分类管理名录（2019版）》；2021年国务院印发了《排污许可管理条例》，排污许可证制度将成为新的行政许可，同时是排污单位的守法文书，也是各级生态环境行政管理部门执法的重要依据之一。

某市江北新区排污许可证核发系统中共计233家企业，其中简化管理103家，重点管理130家。排污许可证现强调企业主体责任，即“谁污染，谁治理”，这就要求第三方技术审核在排污许可核发过程中污染物因子及排放标准不能出现错误；重点行业的污染物排放总量核算量要合理合规，计算结果准确无误；企业主要排污节点及污染治理措施填报依据主要来自企业生产工艺流程图及相应的现行国家技术规范中要求的污染防治措施；自行监测方案的监测点位、污染物的监测标准、监测频次等都应符合国家自行监测规范要求；环境管理台账记录、排污许可证执行报告必须要按照核发机关的要求进行填报，这也是后续行政部门监管的重点环节之一。

排污许可证为企业排污管理和环境部门执法提供了方便。每个企业基本都涉及废气、废水、固体废物的排放，而且相关的法律法规和标准、政策文件多而繁杂，企业不可能去逐个了解相关法律和排放标准、政策文件，这样不仅会增加企业的成本，也给执法工作带来困难。而将环保要求记载于排污许可证上，企业只需按照证中要求进行排污和内部环境管理，环境执法部门只需判断企业排污是不是符合证中要求，排污许可证更像是传递环保政策和管理要求的介质[1]。

排污许可证的核发质量即关系到整个江北新区的污染物排放底数是否清晰，也关系到发证之后的排污费的收缴形式、总量减排任务、环境空气改善问题及企业执法、监督性监测的准确性等一系列问题，这就要求排污许可的审核人员要保持敬畏之心，不仅要细心还要有耐心，审核不能出现一点问题，否则发证以后，会给排污单位及监管部门带来很多困扰。

排污许可证核发过程中不仅要考量审核人员相关的环保专业知识（法律法规、各行业核发技术规范、各要素排放标准、污染因子监测规范标准、各行业自行监测指南）掌握的程度，还要求熟悉各行业，各企业的工艺流程及物料走向和产排污环节、污染物源强核算方法。对于重点管理的企业还需要掌握该行业的污染物可行技术治理方法、废气及废水的年许可排放量，同时还应具备数据分析评价等专业知识。这就要求在审核核查工作时对企业所申报情况要进行全面核查。例如，某市江北新区产业园区企业，主要以化学原料和化学制品制造业为主，并且大部分企业由于历史遗留问题，存在较多的环保手续等问题，且园区企业数量庞大，梳理问题的周期相对较长，企业填报人员由于专业知识水平有限，这就对许可证的核发质量的完整性、科学性、合理性、规范性工作带来困难。

首先，第三方评估机构要对企业填报提交到排污许可核发系统后台进行审核，标出企业填报问题的所在，同时出具相应的审核意见，直到企业按照意见修改完成，再在系统内走相应的行政审批手续，发证前需对企业进行现场核查，审核意见提出的问题作为后期现场核查关注的重点内容。现场主要核查企业填报的生产装置（设施）的各项参数及主要工艺、原辅材料（名称、设计年使用量、成分等）、产品名称、生产（加工）能力及计量单位，规格、用量及产量等内容是否与环评一致；产排污环节是否存在漏报的嫌疑，污染处理设施和方法是否合法、合规；排污口的数量设置是否符合填报资料和法律规范要求，排污许可量的计算是否准确无误，自行监测指南是否得到了监管局（监测站）等部门的认可。

2 排污许可审核工作中遇到的问题

2.1 填报质量差，效率不高

2.1.1 企业环保管理人员能力偏低

工作中发现部分中小型企业环保管理水平普遍偏低，甚者连废气、废水污染物单位都不知道，或者是对企业情况了解不清。另外，审核过程还发现部分企业环保管理人员变动很频繁，例如，审核意见刚和经办人沟通如何修改，可能下周就又换了一个人，又要重新再指导一遍，经常与企业反复对接、沟通五六遍，才能完成一家企业的发证。

2.1.2 企业重视度和主动性不高

企业对排污许可证的重视度、主动提升许可证质量及将许可证作为企业重要的环保管理文件的意识不强，甚至还远未达到对环评的重视程度。在审核过程中，企业经常答应尽快修改到位，但很多时候都不能在规定时间内修改完成。

2.1.3 第三方环保企业填报人员能力较低

生态环境部共发布54个行业大类76份行业技术规范及24个行业的监测技术指南及相应的核发工作函件，这些文件是排污许可证核发的根基。发布的文件数量多且专业性强，这就要求审核人员要不断研究学习相应的技术规范。工作中发现，部分企业由于无相关的环保专员，对于排污许可证的申请，一般会委托第三方环保单位进行填报。部分第三方单位填报人员大多是根据企业提供的资料进行平台填报，实际未去企业进行实地踏勘，导致现阶段填报的内容与企业的实际情况不符合；第三方填报的单位人员对于排污许可颁布的条例、技术指南、技术规范、自行监测方案、污染源源强核算等文件均未完全“吃透”。甚者有第三方填报人员无视审核人员出具的审核清单，不及时进行修正，企业电话催了，才修改，修改内容也都大打折扣，从而导致审核复核进度缓慢。

2.2 部分行业技术规范中明确的污染物管控因子与标准不一致

（1）根据《排污许可证申请与核发技术规范制药工业—生物药品制品制造》（HJ 1062—2019）4.5.3.1 废水类别、污染物项目及污染治理设施中表3 制药工业—生物药品制品制造排污单位废水类别、污染物项目及污染治理设施一览表要求，企业综合废水（生产废水、公用单元废水、生活污水、初期雨水）中污染物管控因子包含粪大肠菌群数。该国家规范标准废水管控因子未对企业产品工艺类型进行区分。

2019年4月1日开始实施的《生物制药行业水和大气污染物排放限值》（DB 32/3560-2019）对生物制药企业废水管控要求按照发酵类制药企业（含生产设施）、提取类制药企业（含生产设施）、制剂类制药企业（含生产设施）、生物工程类制药企业（含生产设施）和生物医药研发机构进行了区分管理，其中对于发酵类制药企业（含生产设施）的废水管控因子未包含粪大肠菌群数。

（2）核人员还发现部分江苏地方标准要求松于国家标准，例如《化学工业挥发性有机物排放标准》（DB 32/3151-2016）部分管控污染物标准松于《石油化学工业污染物排放标准》（GB 31571-2015）标准。

2.3 部分行业技术规范中未明确主管部门要求的融合问题

（1）根据《省生态环境厅关于将排污单位活性炭使用更换纳入排污许可管理的通知》（苏环办[2021]218号）要求排污单位应根据废气活性炭吸附处理设施设计方案确定活性炭更换周期，并在排污许可证申领填报系统固体废弃物污染物排放信息-申请排放信息模块中，“固体废物排放信息表”中其他信息对应废活性炭填报处填报活性炭更换周期，并在附件中上传废气活性炭吸附处理设施设计方案。但该通知活性炭更换周期的计算文件中没有考虑企业使用多级工艺处理时的活性炭更换情况，导致该要求落实存在困难。

（2）根据宁环规[2019]1号，南京市高架火炬应在2021年5月1日前完成整改，不再作为日常大气污染处理设施，目前仍有企业未完成改造，火炬问题导致部分企业无法发证。

2.4 部分行业技术规范要求与环评衔接不畅问题

（1）清下水问题。环评文件及批复通常要求企业产生的清下水可以从雨水或清下水排口排放，但市局在检查中提出按照部长信箱要求清下水不允许经雨水系统排放，应按行业要求视同污水管理，同时技术规范对清下水排放又未做明确，这给许可证审核与管理带来了困扰。

（2）技术规范管控因子与环评因子不一致问题。部分技术规范在制定过程中通常考虑了多种生产工艺、多种生产物料条件下污染因子的产生与管控，往往种类繁多，实际企业环评评价因子与技术规范相比偏少，比如特征因子未识别问题，但环评也系经过编制单位、企业、行业专家和审批部门论证核实后确定的，如果仅靠许可证审核提出请企业补充特征因子依据不充分，审核人员经常向企业提出申请因子是否全面，要求补充相关因子，但企业经常回复说他们不涉及，缺乏明确文件支撑企业补充其他因子。

2.5 技术规范有待完善

规范制定发布时间紧导致部分技术规范要求不明或无法落实执行。

（1）《排污许可证申请与核发技术规范石化工业》（HJ 853-2017）由于出台编制时间较早，规范中只明确了废水总排口，且管控因子很多，当企业仅排放生活污水时，该如何进行许可管理？按规范管理不符合实际，且企业无法落实，不按规范执行，又缺少对这种特殊情形的适用条款。

《排污许可证申请与核发技术规范石化工业》（HJ 853-2017）表1 纳入许可管理的废气有组织排放源及污染物项目中“合成树脂工业”中的危废仓库和实验室废气属于主要排口还是一般排放口存在理解歧义。

（2）建设项目环评分类名录一直在做简化，但技术规范缺少登记管理类项目新增排放量如何许可的问题，从而导致总量新增问题无法解决。例如，石化行业在进行污水站无组织加盖收集变无组织为有组织排放仅需要填报登记表，但按照排污许可管理要求又涉及到主要排放口，按照技术规范计算值很大，甚至超过改造前的全厂排放量，怎么进行总量的许可？

（3）关于电厂污泥掺烧问题。该类项目通常依托电厂的锅炉、污染治理设施、焚烧烟气排放口等，其建设项目环评批复中要求该项目大气污染物中的除汞及其化合物外的重金属、二噁英类、氯化氢参照《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485-2014）执行。根据《排污许可证申请与核发技术规范环境卫生管理业（HJ 1106—2020）》规定，对于执行GB 18485的生产设施和排放口，适用《排污许可证申请与核发技术规范生活垃圾焚烧（HJ 1039—2019）》。但是若执行HJ 1039，实际情况是大部分火电厂（或热电厂）的焚烧炉型、污染治理设施等情况与排污许可证信息平台“生活垃圾焚烧”类模块表单无法对应，且现有火电厂无法做到符合专门生活垃圾焚烧项目污染控制措施要求。

（4）技术规范是企业申请同时也是第三方技术审核单位及生态环境管理部门审核排污许可证的依据，目前生态环境部已经发布76个行业的技术规范，其中及个别技术规范对控制的污染物种类和可行性技术规定的比较笼统，特别是早期发布的技术规范。例如火电行业技术规范中规定废水的类别为生产废水、生活污水、冷却水、脱硫废水。控制的为NH3-N、SS、TP、硫化物、石油类、氟化物、挥发酚、动植物油。并未明确某类废水应执行哪些污染因子，这就导致企业随意填报，加大了审核难度。同时环境部门只能对企业填报信息审核，不能确定排污单位是否漏报、错报污染物因子等相关的内容。

3 审核工作中常见问题分析

（1）环评文件因编制完成及批复时间有的较为久远，项目生产工艺和物料使用情况不尽相同，另一方面排污许可证技术规范制定时考虑了较为全面的生产工艺和物料使用情况，因此企业实际污染物产生和排放因子不一定与原环评及批文或许可证技术规范完全一致。在许可证审核与核发过程中，建议根据该行业技术规范中明确的管控因子，要求企业宜进行全因子检测分析、提供检测分析报告做附件，作为该企业管控技术规范中相关特征因子的支撑文件。

（2）登记管理类项目涉及到主要排放口时，按照技术规范计算值很大，甚至超过改造前的全厂排放量。在许可证审核与核发过程中，暂按技术规范执行，或根据企业实际监测报告进行核定。

（3）某企业当初环评批复是接管到大厂区企业的污水站或污水处理设施，执行了接管标准，但行业排放标准仅有直接排放和间接排放标准，实际情况企业做不到间接排放标准。在许可证审核与核发过程中，原则上应按照行业标准执行，企业应在后续的清洁生产中进行改进或提出整改措施。

（4）《排污许可证申请与核发技术规范石化工业（HJ 853-2017）》表1纳入许可管理的废气有组织排放源及污染物项目中“合成树脂工业”中的危废仓库和实验室废气属于主要排口还是一般排放口。在许可证审核与核发过程中，对于属于本行业的所有排气筒应视为主要排放口，同时按照对相应措施的排放口从严管理进行填报。

（5）从企业生产工艺及规模、产品种类及产值等情况进行分析、结合当地园区发展定位等多角度综合分析研判后确定，从而科学界定企业的主行业与副行业。

（6）部分技术规范在制定过程中通常考虑了多种生产工艺、多种生产物料条件下污染因子的产生与管控，往往种类繁多，实际企业环评评价因子与技术规范相比偏少，比如特征因子未识别问题，但环评也系经过编制单位、企业、行业专家和审批部门论证核实后确定的，如果仅靠许可证审核提出请企业补充特征因子依据不充分，审核人员经常向企业提出申请因子是否全面，要求补充相关因子，但企业经常回复说他们不涉及，缺乏明确文件支撑企业补充其他因子。在许可证审核与核发过程中，对于这种情况的企业，原则上按照环评及批复要求进行审核。

（7）清下水排放是某新材料产业园发展历史延续至今的环保管理问题，对于这种情况的企业应在规定的期限内进行内部管网的设计与重建，将企业循环使用水作为废水进行处理。

4 审核工作中审核人员的问题

排污许可证核发人员对相应的环境法律法规及技术规范研究不透彻，审核中对部门分行业存在盲区，其中对水/气污染物许参照的执行标准选取不当，导致相应的污染物浓度限值错误，从而导致排污单位主要排放口的许可量核算错误，一般情况都存在许可量计算偏大；在开展排污许可申请与审核工作过程中对行业和管理类别的判断错误频出；直接导致部分企业后续技术规范适用错误[2]；忽视了执行报告和台账记录的审核，一般企业填什么就是什么，未去审核企业填报的内容是否符合现行的技术规范及行政许可要求。