我国城乡建筑垃圾处置现状及改善对策

张焱，孟令尧，王云霞，张荣芝，张艳杰

（河北省科学院地理科学研究所河北省地理信息开发应用工程技术研究中心，河北石家庄 050011）

根据住房和城乡建设部发布的行业标准《建筑垃圾处理技术标准》（CJJT 134—2019），建筑垃圾是指：工程渣土、工程泥浆、工程垃圾、拆除垃圾和装修垃圾等的总称。包括新建、扩建、改建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物。伴随着近些年国民经济的快速发展，城市化进程不断加快，建筑施工等产生的建筑垃圾随之递增，城市建筑垃圾年产生量已达35 亿t，占城市垃圾总量的30%～40%[1]。2017年中国城市与农村建成区总面积209 950 km2，其中城市建成区面积为146 102 km2[2]，农村为63 848 km2，约为城市建成区面积的44%，近几年新农村建设、道路、管网等建设加快，农村地区建筑垃圾产生量亦迅速增加。

建筑垃圾亦被称为“被放错了地方的资源”。其中渣土、砖瓦碎块、混凝土块、碎石块等，多为无机材料，这些不会造成污染和危害的无机物占建筑垃圾总量的90%以上[3]，具有比较稳定的物理性质和化学性质，只要对其进行再生资源化技术处理，依然是一种用途广、实用性高的建筑用料。发达国家开展建筑垃圾再生利用时间比较早，欧盟国家的资源化利用率已达到90%，日本、韩国的建筑废弃物资源化利用率则高达95%以上[4]。我国建筑垃圾资源化起步较晚，2014年发布的《中国资源综合利用年度报告》，建筑垃圾再生资源利用率仅为5%[5]；经过近几年的宣传及推进，2020年综合利用率已达50%[6]，但依然处于较落后的水平。近些年大部分的城市建筑垃圾被拉至周围乡镇农村地区的荒僻地点乱丢乱放，再加之农村地区自产的建筑垃圾的堆置，不仅未能实现资源化利用，还造成土地资源浪费，甚至对周围大气、水、土壤等环境造成了污染，城乡建筑垃圾的合理处置，已成为影响新农村建设的一个重要社会问题。

1 建筑垃圾处置利用现状及问题

1.1 政策约束力度不足

建筑垃圾的不规范堆存不仅占用大量土地，还会污染环境并形成“资源”浪费。为加强建筑垃圾处置管理，2005年建设部出台了关于建筑废弃物的专项立法《城市建筑垃圾管理规定》，另外的《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》等均不是专项立法，但亦包含一些建筑废弃物的有关管理规定。为促进建筑垃圾资源化利用，2010年以后国家相继发布了《建筑垃圾资源化利用行业规范条件（暂行）》、《绿色建筑行动方案》、《关于建筑垃圾资源化再利用部门职责分工的通知》、《建筑垃圾处理技术标准》、《公路工程利用建筑垃圾技术规范》、《关于推进建筑垃圾减量化的指导意见》等相关文件、要求，各地亦出台了一些地方性的管理及再利用的管理办法、条例，建筑垃圾减量化、资源化利用越来越受到重视。

但是，相关研究亦表明[7]，从政策类型来看，我国建筑垃圾处置政策中规划通知型政策占总数的93.4%，而法律型与行政法规型政策累计占比仅6.6%，建筑垃圾处置政策总体效力较低，难以保障垃圾处置全过程的有序运行。我国目前对于建筑垃圾的收集、运输、填埋尚没有约束性的标准要求，现行的《建筑垃圾处理技术标准》（CJJT134—2019）仅为行业标准，行政约束力不足。而且作为建筑废弃物的专项立法《城市建筑垃圾管理规定》，其适用范围为城市建筑垃圾，其他一些规范、意见也主要是针对的城市（镇）建筑垃圾，忽视了广大的农村地区。

1.2 临时处置点不规范

建筑垃圾体量大，相比生活垃圾成分简单，污染威胁性小，与工业固废、医疗垃圾、生活垃圾等相比，收集、运输、处置、管理的重视程度相对薄弱。从政策、法规的制定，到民众的认知，都对建筑垃圾“温柔以待”，致使许多城市建筑垃圾并未按规定运至指定地点，而是被直接清运到城郊、乡村地区的坑塘、低洼地进行随意堆填。按照《全面推进农村垃圾治理的指导意见》等文件相关要求，灰渣、建筑垃圾等惰性垃圾可以铺路填坑或就近掩埋。在农村地区调研中发现，在乡村农田种植区存在着一些历史留存的冲沟、干坑，被用作了垃圾堆存场，这些垃圾堆存场设置之初有些是为了承接区域内房屋改造、地面平整等产生的建设垃圾而设，有些则是附近城镇施工建设产生的建筑垃圾的“违规”堆存点，一般均未采取防渗、防尘、污水导排等环保措施，亦没有专门的单位或人员进行运维管理。

实施美丽乡村建设以来，许多农村生活垃圾采取“村收集、乡（镇）转运、县处理”模式进行处理，但一些地区的村庄生活垃圾集中收集后外运距离较长，清运垃圾的临时工又多为当地农民，环保意识不强，工资及清运费用都较低；“方便”起见收集后的生活垃圾有些就被运到了附近的建筑垃圾堆存场，使初设的建设垃圾堆存场变成了生活垃圾、建筑垃圾混填场所，有些还可看到有企业的工业垃圾存在。垃圾的混合堆置不仅加重了对区域地下水、土壤、大气等环境的污染，也增加了后期生态恢复、建筑垃圾再生利用的难度。

1.3 资源化利用体系尚不健全

近年来有关建筑垃圾治理的试点工作已经在北京、上海、西安等35 个城市陆续展开。全国建筑垃圾年处置能力在100 万t 以上的生产线已有70 条左右，资源化的总利用量不到1 亿t，实际产能却发挥不足50%，且大多处于非盈利状态[4]。农村地区也有一些利用建筑弃土、弃渣等生产砖瓦的小型企业，大多也存在垃圾原料不能得到保障的问题。施工单位为节约运输等成本，不愿将建筑垃圾送至资源化处理厂，对再生产品的质量也存在顾虑，加之再生产品与原生产品相比并无明显的价格优势，因此也无积极性选用再生产品，资源化处理厂产品销售很不乐观。

相比城市建筑工程或道路工程建筑垃圾的产生量，农村地区建筑垃圾的产生量相对较少，时间不集中，地点较分散，因此一直以来农村地区建筑垃圾的集中放置、运输、再生利用均鲜有报道，尤其距离城市（县城）较远的地区根本没有建筑垃圾填埋场或再生利用企业，也导致了农民有意或无意的乱倒行为。

2 建筑垃圾合理处置及综合利用改善对策

2.1 结合生活垃圾分类，积极推动建筑垃圾分类

建筑垃圾中工程渣土、工程泥浆、工程垃圾等施工垃圾主要为废灰土、废泥浆、砖瓦块、碎石等，经简单分类后即可直接用于工程回填、道路铺设或运至再生企业用作原材料；拆除垃圾和装修垃圾组成相对复杂，会有一些废沥青、废混凝土、废金属、废木材、塑料、玻璃，甚至含有一定量的胶黏剂、灯管、废油漆及一些人工合成化学品等有毒有害成分，需要进行分拣及相对复杂的预处理后，才可进行再生利用，不能利用部分应按规范、标准要求进行焚烧或填埋处置，并采取完善的防护措施来防止污染影响。建筑垃圾分类不仅可以从源头减少垃圾的产生量，降低污染影响，而且为后期的分类暂存、综合利用、分类处置提供方便，节约成本。

在城镇，建筑垃圾大多为施工单位产生，公众单个家庭产生的主要是装修垃圾和拆除垃圾；而在农村家庭，施工垃圾、拆除垃圾和装修垃圾均会产生。垃圾分类工作并非一蹴而就，需经长时间不间断的训练、强化和社会化的影响，最后内化为公众内心的行为准则和道德操守。我国已在一些试点城市的城区范围内先行实施了生活垃圾强制分类，并取得了一定的进展。近期出台的《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》，规划范围包括了全国（港澳台地区除外）所有城市、县城及建制镇。垃圾分类是一项需要全民参与的系统性工程，不仅仅是在城市开展，农村必然也要实施垃圾分类。广东、湖北、河北、辽宁等省均发布了“城乡”生活垃圾分类治理、管理条例或工作方案，已经将垃圾分类开始向农村地区延伸。应结合生活垃圾分类的宣传教育、推广，同步推进建筑垃圾的分类收集、处置，让公众了解建筑垃圾也是有污染的，建筑材料也不是“取之不尽，用之不竭”的。

一方面应通过采取多渠道、多形式的宣传教育指导活动，提高城镇、乡村居民对各类垃圾的特性及危害性的认识，依靠相关法律法规和道德风俗的内外约束和引导，逐步提高公众的环保意识、参与意识和污染者付费意识。另一方面应创新、完善废品收购机制，以现金回收、物品交换等多种方式激励公众进行垃圾分类的积极性，回收有用资源。

2.2 完善城乡建筑垃圾循环利用体系建设

近几年我国关于建筑垃圾的再生利用技术有了显著的提高，建筑垃圾的渣土、泥浆、废砖瓦等惰性垃圾可通过再生设备再生后生产混凝土，经现代技术改良后用作市政的路基材料，将建筑垃圾破碎、筛分后用作制砖原料，碎砖块和砂浆可以经破碎机破碎成骨料，分拣出的钢筋、木材可以进入企业再加工利用等。但建筑垃圾的循环利用产业链不仅仅包括资源化处理厂，还要包括上游的分类收集、中转运输，下游的再生产品利用等。

城镇建筑施工或线路工程建筑垃圾产生量大，村庄建筑垃圾产生量则少而且分散，每个资源化处理厂的垃圾暂存量都是有限的，因此作为中间环节的建筑垃圾临时堆存转运场的合理布置、运维亦是整个循环利用产业链的重要节点，以利于城镇大量垃圾的临时堆存、分批转运，以及农村地区建筑垃圾的分类收集、集中转运。建筑垃圾资源化处理厂多位于城郊或农村地区，在加强管理的基础上，各城市、城镇亦应结合当地建筑施工、村庄分布情况进行统筹规划，合理布置临时堆存转运场及资源化处理厂，做到“治”、“疏”结合，在不考虑非法倾倒的条件下，让产生的建筑垃圾有合法的“归处”，为后续提高建筑垃圾资源化率提供基础条件。

再生产品最终要进入市场利用，产业链的可持续、有效循环需要市场经济利益的有效平衡。在目前政府激励政策与法制规范缺失的情况下，资源化企业很难与建筑企业实现利益的交换[8]。在通过宣传加强施工单位、公众对再生产品的认识及认可的同时，应通过严格执法和调整经济政策，提高简易填埋方式的选择成本，并政策倾斜给予再生产品一定的价格优势，促使施工单位积极选择再生产品；采取将减少建筑垃圾产生量、使用再生产品作为施工单位竞标的重要条件等措施，不断提高再生产品的利用率。政府从政策上加大引导和扶持力度，运用政策、价格、税收、奖励等手段协调各方面利益，调动各方面积极性，使建筑垃圾资源化企业有利可图[9]，才能逐步建立起符合我国国情的建筑垃圾资源化产业链。

2.3 健全建筑垃圾处置法律法规，加强全过程监管

与国外发达国家相比，我国建筑垃圾的资源化利用尚处于初级阶段，市场的作用尚待完善，应继续发挥政府和集体的主导作用，把建筑垃圾分类收集、分类清运、分类回收、分类处理及回用等纳入城乡规划、乡村振兴战略之中。立法和财政政策是减少建筑垃圾产生、促进其再生利用的有效办法[10]。应尽快完善建筑垃圾处理的法律、法规、标准等体系，提高相关法规、标准的刚性约束力，用法律法规对市场进行规范。建立健全收费管理机制。根据“谁产生、谁负责”的原则,有偿处置建筑垃圾,构建完善的收运体系和处罚机制,切实解决建筑垃圾偷倒乱倒问题。完善再生产品的质量标准，推动再生技术的革新，拓宽再生产品的利用渠道，扩大再生产品的使用规模。

应强化建筑垃圾产生、运输、处置全过程规范管理，加强相应的监管制度。将物联网技术应用于建筑垃圾管理。政府部门可建立由城管、住房、公安、交通、环保等职能部门和资源化企业联动的建筑垃圾网络管理平台，通过平台对建筑垃圾的产生、收集、运输、处置等环节进行科学监控[4]。通过此物联网管理平台实现资源化利用设施的科学布局、收运路线的合理选择以及完善的分类收集制度落实，加大对违法违规倾倒垃圾行为的监控、打击力度的同时，还可对垃圾的产生、运输、利用进行量化统计分析，提高垃圾有效循环的效率。

2.4 规范设置建筑垃圾填埋场

我国目前建筑垃圾的综合利用率仅为50%，按照国家发改委《“十四五”循环经济发展规划》的规划目标，到2025年，建筑垃圾综合利用率达到60%。也就是说建筑垃圾堆填处理仍将是近一段时间内的主要处置方式。但目前我国对建筑垃圾填埋场的设置、运营维护尚停留在规定、行业标准阶段，行政约束力较弱，导致一些临时暂存点、填埋处置点出现各种垃圾混填、污染环境等现象，因此在继续大力推进建筑垃圾资源化利用的同时，亦应完善建筑垃圾的填埋（暂存）场的规范设置、运营的指令性管理要求，配套严格的管理、奖惩制度，确保垃圾暂存不对环境造成影响，并在建材资源紧缺、条件成熟时可作为“再生资源”重新被利用。

建筑垃圾临时堆存场或填埋场主要分布在城郊或农村地区，但建筑垃圾的产生大户在城市或城镇。城市、城镇各相关部门应统筹规划，把建筑垃圾暂存场所及填埋场作为城市、乡村发展必备的基础设施，预留相应的财政资金进行建设，防止环境污染。

3 结论

3.1 城镇化建设及路网工程施工产生建筑垃圾，但其处置及接纳场大多在城郊及农村地区，农村建设亦会产生建筑垃圾，应对城市、乡村地区建筑垃圾的合理处置及综合利用给予相同的重视及支持，并统筹规划、管理。

3.2 为不断提高建筑垃圾的资源化利用率，并有效防止环境污染，城乡应同步推进建筑垃圾分类，从源头上减少垃圾产生量；完善建筑垃圾处置的法律法规体系，强化政策的刚性约束力，加强全过程控制，提升违法成本，杜绝建筑垃圾的随意倾倒；预留财政预算完善建筑垃圾暂存场所及填埋场等基础设施建设；通过政策倾斜、标准完善等支持建筑垃圾资源化企业的生产及再生产品的利用，形成比较完善的建筑垃圾资源化利用产业链。