既有建筑绿色改造市场监管模式变革与实施路径研究综述

刘谦，郭汉丁，王凤晖，杜壮，杜鹏晖

（1. 天津城建大学 经济与管理学院，天津300384；2. 天津城建大学 生态宜居城市与可持续建设管理研究中心，天津 300384）

绿色建筑是落实五大发展理念，实施可持续建设的内在要求，绿色建筑包括两个方面，一是新建建筑绿色化，二是既有建筑绿色改造。既有建筑绿色改造也是实现节能减排和生态宜居城市建设目标的必然要求。据资料显示，2018年底我国既有建筑面积601 亿m2，绿色建筑面积仅有12 亿m2，占比不足2%，以“四节一环保”为核心内容的既有建筑绿色改造任务艰巨、责任重大、前景广阔、潜力可挖。我国既有建筑绿色改造尚未起步及实施，既有建筑节能改造实践始于1992年中英既有建筑节能改造示范项目，近30年以政府为主导的既有建筑改造实践取得了一定的效果，但整体进展缓慢、效果欠佳，依然存在着业主积极性不高、ESCO 无序竞争、市场治理不力、重复改造浪费和低效等问题，究其根源，在于既有建筑节能改造及绿色改造市场正外部性和信息不对称特性导致的资源配置不当和市场失灵，强化和优化市场政府监管势在必行。随着改造市场的发展和演变，转变政府监管理念，变革既有建筑节能改造市场监管模式已成为亟待解决的瓶颈问题。鉴于国内外关于既有建筑绿色改造市场监管研究很少，考虑到节能改造与绿色改造内容的包含性、市场运行过程的相似性、治理体系的趋同性和政府监管载体特征的相近性，以既有建筑节能改造市场运行为切入点，总结国内外既有建筑节能改造市场运行实践特点，梳理国内外既有建筑节能改造市场运行理论动态，剖析既有建筑绿色改造相对于节能改造的市场监管特殊性，论证既有建筑绿色改造市场监管模式变革与实施路径研究的必要性，以期以既有建筑绿色改造市场监管模式变革来推动既有建筑绿色改造市场健康发展。

1 国外既有建筑节能改造市场运行实践特征

在经历了1973年和1978年两次石油危机后，各国开始逐步实施既有建筑节能改造，历经近50年的实践历程，成效明显，在法规体系、激励政策、EPC 模式和市场自治等4 方面积累了较为丰富的既有建筑节能改造市场运行实践经验。

1.1 以完善的法律法规体系依法规范市场主体改造行为

依据法律法规依法规范市场主体改造行为是发达国家确保市场有序运行的共同特征。发达国家注重构建与完善结构完整、层级分明的法律法规体系，概括起来主要有3 大类。一类以英国为代表，“国际条约+国内法规”的法规体系注重对节能改造的监督和指导，以《建筑法规》为指导的国内法规从基本法案、专门法规、技术规范等3 个层面明确界定了各方责任范围和改造技术标准要求，有效保障市场规范运行。一类以美国为代表，多层级协同的法规体系逐层细化，如纽约州为完成2030年减碳30%的节能目标，颁布《纽约市节能法规》明确工作重点，为全过程、多方位规范指导节能改造工作奠定了基础。以日本为代表的法规体系注重可操作性，日本依据市场需求对《节约能源法》进行了8 次修订，逐步明确实施对象、责任和目标，保证其可操作性。完善有效的法律法规体系，有效地推动了既有建筑节能改造市场运行实践进程。

1.2 以多元的经济激励方式调动市场主体改造能动性

采用多元化的经济激励手段调动市场主体改造能动性是发达国家激发市场活力、引导市场良性发展的共同选择。英国通过调节税率、政府补贴、基金扶持3 种经济手段对节能项目的推广提供支持，提供总计8 亿英镑为采用节能技术的家庭减免印花税，同时设立2.5 亿英镑的节能基金用于节能服务咨询指导，有效地调动了公民节能积极性。美国采取现金补贴、综合退税等政策引导实现更高的能效标准，私人住宅节能15%可获得75 美元税收减免，节能20%则提高到125 美元，同时节能电器依据设备能效水平进行现金补贴，层次化的激励政策有效提高了公民节能意愿。多元化的经济激励方式提升了业主的节能改造需求和ESCO 参与积极性，引导了既有建筑节能改造市场良性发展。

1.3 以合同能源管理模式提高市场运行效率

推行合同能源管理（EPC）模式，开拓既有建筑节能改造服务市场，是发达国家提高市场运行效率的重要举措。各国为推行EPC 模式，形成了政策引导和财政补贴并行的推广模式。美国采取政策为主、补贴为辅的推广模式，2008 出台《合同能源管理示范法》从法律层面推广EPC 模式，同时辅以延长贷款年限、放宽贷款要求、设立REEP 专项基金等财政方式促进EPC模式的推广，促使美国成为全球范围内节能服务业最发达的国家。日本则是采取补贴激励为主，法规引导相配合的方式，对ESCO 按照项目投资的25%～35%进行补贴，同时提供税收优惠、低息贷款等优惠政策；通过《环境考虑承包法》等法规和政令引导业主与ESCO的合作完成既定节能目标。EPC 模式的推广不仅解决了节能改造过程中的市场障碍，也为ESCO 提供了良好的市场发展机遇，带动了发达国家节能改造市场产业化发展。

1.4 以行业协会协调服务职能增强市场自治的主动性

履行协会协调和服务职能，实现行业自律自治，是发达国家引领市场治理的重要方式。美国绿色建筑委员作为美国建筑业交流沟通的平台，制定和推行的LEED 行业标准带动行业实现可持续发展，为政府推广既有建筑绿色改造提供了政策工具。美国能源工程师协会致力于通过教育来促进节能改造市场的发展，为政府提供技术培训和指导，积极开展能源认证培训工作。英国环保建筑协会为制定的低碳标准实现了对政策法规中半强制性法规的补充和对现行BREEAM评价标准的监督管理，保障了政府评价和认证标准的客观性，有效约束了企业行为。行业协会以其自治性组织活动实现了对市场秩序的自我调控，实现了对发达国家政府市场治理的有力补充。

2 国内既有建筑节能改造市场运行实践分析

我国既有建筑节能改造工作起源于1992年的中英建筑节能合作项目。近30 多年的改造实践体现了政府引导市场的主导作用。在健全法规标准、制定激励政策、开展示范工程、推广合同能源管理模式等方面进行了积极实践。

2.1 构建节能法律法规标准，奠定市场运行法制基础

借鉴发达国家经验，我国构建了“法律+行政法规+部门规章+地方性文件”的政策法规体系，为我国依法约束市场主体改造行为、保障节能改造市场有序运行奠定了法制基础。颁布后4 次修订的《中华人民共和国节约能源法》宏观指导全国既有建筑节能工作进行。国务院下发的《民用建筑节能管理规定》对既有建筑节能改造进行了进一步细化指导。住建部颁布的一系列专门条例对既有建筑节能改造工作的技术标准、运营过程和评价细则进行了详细指导，而行业标准进一步实现了对国家技术标准的补充。地方上，上海2014年出台了国内首部既有建筑节能改造地方标准《节能改造服务规范》，因地制宜的地方条例、标准补足了法规体系的最后一环。从宏观到具体逐层递进、相互联系、协调一致的法规体系是全面依法监督、引导既有建筑节能改造市场有序发展的根本保障。

2.2 实施层次化激励手段，激发市场主体能动性

吸取发达国家成功经验，我国通过层次化的经济激励政策调动市场主体能动性，激发市场主体活力。我国既有建筑节能改造激励政策形成了中央到地方层层递进，以资金激励为主要方式的激励政策体系。中央财政安排资金对严寒地区与寒冷地区既有建筑节能改造进行补贴，分别为55 元/m2、45 元/m2；地方上针对各自地区的经济特点，针对性地细化奖励规则。上海为推进既有建筑节能改造示范城市的建立，从设计标准和单位面积能耗两个方向采取高于国家标准的补贴，同时满足则可最高获得80 元/m2的财政补贴。中央和地方形成政府多层级联动、层层递进的经济激励政策有效激发了市场主体活力，实现节能服务业从业人员相比于2003 增长了80 倍。

2.3 开展试点示范工程，引导市场运行规范发展

我国以开展试点示范工程的方式探索既有建筑节能改造市场发展模式，以政府主导，以点带面，稳步推进的方式，推动改造工作进行，引导市场规范发展。1999 中法合作项目引进了法国先进的建筑节能技术和模式，以少于7%的成本实现了节能50%的目标，为我国完善有关法规标准提供了咨询服务。2005年中德技术合作“中国既有建筑节能改造项目”主要聚焦于政策咨询、产业合作和知识管理等5 个方面，探索了基于我国国情的技术路线和改造方案。2011年，财政部和住建部在上海、天津、重庆、深圳4 个城市因地制宜地建立统筹协调、技术支撑、激励引导体系，完成了预期400 万m2改造面积和能耗下降20%的目标，发挥重点示范效应，推动既有建筑节能改造。众多示范项目在改造模式、政策标准、融资渠道方面积累了丰富经验，为在更大范围内推广节能改造发挥了示范引领作用。

2.4 推广合同能源管理模式，发挥市场机制驱动作用

合同能源管理模式是经发达国家实践检验的有效市场化运行模式，我国以推广合同能源管理模式推动节能改造市场长效发展。我国采取示范项目、财政补贴、税收优惠、金融扶持等多方式引导EPC 模式推广。1997年，通过“全球环境基金中国节能促进项目”引入的EPC 模式，实现了节能项目99%的成功率和30%的收益率，证明了推广的可能性和可操作性。2010年，财政部安排20 亿元专项资金用于推行EPC模式。2011年，我国明确了ESCO 暂免征收营业税、增值税，所得税3年免税3年减半的税收优惠政策。2016年12月颁布的《“十三五”节能减排综合工作方案》中将推广EPC 模式列为节能重点工程之一，以建立节能服务产业投资基金和支持ESCO 发行绿色债卷等方式实现投债贷结，合促进合同能源管理的推广。多方式的引导政策实现了节能服务业投资额相对2003年增长130 多倍，发展态势良好。

3 国外既有建筑节能改造市场运行理论研究动态

20 世纪70年代起，国外就开始了既有建筑节能改造市场运行理论探究，涉及技术应用、改造决策、政策措施、市场机制等方面。近期研究主要集中于风险管理、EPC 模式推广策略、激励政策和主体信任关系等4 个方面。

3.1 既有建筑节能改造市场风险管理研究

既有建筑节能改造EPC 模式下的收益不稳定性和影响多变性决定了风险管理的必要性。Lee P 等[1]认为ESCO 对预估节能目标的完成程度是节能改造项目主要风险因素，并分析了节能量变化情况及影响因素，实现对改造项目风险的评估和管理。Shang T 等[2]认为用能企业履约能力和信用状况是EPC 项目的主要风险因素，通过构建信用风险识别模型，协助ESCO 规避客户履约能力风险。Togashi E[3]认为既有建筑节能改造风险主要来自于租户的行为特征的差异性，并通过确定最优的出资比例降低业主投资风险。

3.2 既有建筑节能改造EPC 模式推广策略研究

合同能源管理模式（EPC）的系统性和实施的针对性决定了其推广应用策略选择的适应性。Carbonara N等[4]认为收益分配不合理是EPC 模式推行受阻的主要原因，提出应保证双方净利润差值最小以解决收益分配问题。Winther T 等[5]基于挪威EPC 项目推行受阻的原因分析，提出了明确业主改造需求、提供综合性改造服务和宣传EPC 优势等推广策略。Liu H 等[6]认为信息不对称和监管体系缺失造成了EPC 模式推广受阻，认为应优先推广收益最大化的能源费用托管EPC 模式。Frangou M 等[7]认为融资困难是制约EPC 项目推广的主要原因，并提出标准化的项目可行性评价方法，以促进EPC 模式的推广应用。

3.3 既有建筑节能改造市场激励政策研究

既有建筑节能改造市场正外部性和信息不对称特性决定了经济激励政策内化的必要性。Amoruso G等[8]基于德国、挪威的激励政策分析指出，应依据不同目标群体的需求制定多元化、个性化的激励政策。Collins M 等[9]认为英国现行经济激励政策会降低收入人群改造积极性，建议对首次进行节能改造的业主提供额外奖励及差异化的碳排放税率。Vringer K[10]在评估荷兰节能改造政策后得出激励政策的连续性和持续性是提升政策有效性的关键。Bertone E 等[11]基于澳大利亚节能改造政策的有效性分析，提供了与市场发展阶段相匹配的经济激励政策，以完成既定的节能减排目标。

3.4 既有建筑节能改造主体信任关系研究

既有建筑节能改造收益与风险的不确定性和市场信息的不对称性决定了主体间信任关系建立的必要性。Bertoldi P 等[12]认为节能改造市场发展的主要障碍因素是ESCO 的无序竞争和信息不对称造成的主体间信任关系的缺失，并提出进行法规改革以确保长期稳定的市场环境，增强利益相关者之间的信任关系。Koirala B P 等[13]基于对荷兰公众社区节能改造意愿的调查，得出社区信任是业主进行社区节能改造意愿的最显著影响因素，并建议加大业主自主权以积极发挥其引导作用。

4 国内既有建筑节能改造市场运行理论研究概况

我国既有建筑节能改造理论研究起步晚，增长快。近年来研究主要聚焦于主体行为策略、激励机制、收益分配机制、政府监管机制等4 个方面。

4.1 基于主体行为视角的博弈策略研究

既有建筑节能改造市场有序运行是各主体市场行为博弈策略均衡的结果。杨艳平[14]基于EPC 合同主体间的博弈模型，得出业主和ESCO 进行节能改造的意愿与激励力度呈正相关。邓建英[15]通过政府和ESCO间的博弈关系分析，提出政府应通过激励手段促进合理的利益分享来提升ESCO 管理水平。乔婉贞[16]从政府、业主、ESCO 三方演化博弈模型得出主体合作行为的关键影响因素，进而从信用体系、引导机制、收益分配、技术创新等4 个角度提出对策。

4.2 基于市场正外部性的激励机制研究

既有建筑节能改造的正外部属性决定了市场经济激励的必要性。付阳等[17]（2018）高质量服务的比例，建议政府综合考虑市场发展阶段性选择约束激励政策水平。张印贤[18]基于协同视域，同时考虑激励体系自身有效性和实施效果有效性两方面，提出激励主体优化和过程协同优化建议。王星[19]以协同激励为切入点，在研究市场主体需求演变规律的基础上，探讨了市场培育、发展、成熟3 个阶段的激励路径选择策略。

4.3 基于合作共赢理念的收益分配机制研究

既有建筑节能改造市场主体协同作用有赖于基于合作共赢理念的收益科学分配机制。刘惠敏等[20]通过系统动力学厘清EPC 模式的非节能收益，构建收益分配模型以提升利益相关者综合收益。张文杰等[21]对比了节能补贴不同分配方式下节能项目总收益，认为由ESCO 和用能方共享节能补贴可以促使双方节能收益达到各自满意水平。吴思材等[22]基于结构方程确定了影响收益分配的关键因素为用能方行为，并从影响强度、影响路径及关联关系3 个角度给予构建科学分配机制的建议。

4.4 基于市场失灵的政府监管机制研究

既有建筑节能改造市场的公共商品属性与信息不对称特性离不开有效的政府市场监管。付阳等[23]认为既有建筑节能改造市场存在的正外部性、信息不对称等特征会导致市场失灵，提出建立多样化、分阶段的政策体系保障政府监管职能的有效发挥。符冠云等[24]认为依靠市场机制调节难以保证既有建筑节能改造市场良好运行，必须发挥政策体系约束支撑作用，维护市场竞争秩序。梁洋等[25]基于监管俘获理论，提出既有建筑改造市场监管机制的构想及实施策略以及规范市场发展。

5 既有建筑绿色改造市场监管特殊性分析

融入“以人为本”理念，旨在追求经济效益、环境效益、社会效益的集成最大化的既有建筑绿色改造，相较于节能改造而言，具有改造过程和内容的整体集成性、改造目标的多样综合性和主体间利益关系的层级复杂性，势必带来既有建筑绿色改造市场政府监管适应的复杂性和困难性。

5.1 过程和内容的整体集成性加剧市场运行的错综复杂性，增加了政府市场监管适应的难度

既有建筑绿色改造包括单体建筑节能改造在内实施“四节一环保”，是立足于绿色理念的整体区域的环境、资源、性能的综合提升，注重改造内容的整体集成和改造过程的协调关联。而改造内容的整体集成必然导致改造项目前期资金投入更大，回收周期更长，运营过程风险及收益影响因素更为复杂，牵涉利益相关主体更多，同时改造内容的整体集成必然促使不同改造内容同时进行，对ESCO 协同应用、集成整合不同改造技术的要求更高，提高了ESCO 技术竞争力优势作用和市场准入门槛。绿色改造过程和内容的整体集成性加剧市场融资、竞争等运行过程的错综复杂性，加大了政府市场监管适应的难度。

5.2 目标的多样综合性导致主体需求导向下行为的多元差异性，加大了监管规范的困难性

既有建筑绿色改造将“以人为本”作为核心理念融入改造目标，相较于任务导向的节能改造，其目标内涵更为丰富，凸显多样综合性，而不同主体出于自身利益最大化理念，对改造目标需求侧重不同，ESCO 注重改造利润回报最大化，兼顾市场可持续发展、产业转型升级等社会效益，业主追求建筑功能提升、价值增值等绿色改造效果，兼顾室外环境改善、生活质量提升等环境效益和社会效益，必然导致各主体需求呈现个体差异性，进而形成了主体需求导向下行为的多元差异性，不利于政府对市场主体行为的约束、引导，提升了政府监管规范主体行为的困难性。

5.3 主体间利益关系的层级复杂性波及市场运行关系的递阶复杂性，增强了监管的挑战性

既有建筑绿色改造相对于节能改造，各利益相关主体构成更为复杂，收益分配诉求的差异性更为明显，主体间利益关系呈现层级复杂性。同时绿色改造不确定因素更多，必然导致绿色改造收益分配过程伴随长期契约关系下各主体间的协调与沟通，而EPC 契约在保障各方利益的同时加强了约束性，增加了后期调整的难度，进而导致信任关系的进一步缺失，形成了由主体间利益关系层级复杂性影响主体间契约关系的稳定性，进而波及主体间信任关系的建立的递阶复杂性，不利于政府通过主体间信任关系实现对契约关系下主体行为的有效引导，发挥柔性约束作用，增强了政府监管的挑战性。

6 研究评述

既有建筑绿色改造的本质属性内在规定了政府监管的必要性和价值性。实践上，我国借鉴发达国家在法规体系、经济激励、EPC 模式推广等成功经验进行了积极实践，但依然存在资源配置不当、市场竞争无序等问题；理论上，研究主要从市场运行视角出发，集中于风险管理、激励政策、主体信任关系与行为策略、收益分配机制等方面，但市场监管研究未考虑适应市场不同发展阶段的需要，而从市场治理视角出发，以适应市场不同发展阶段为目标的既有建筑绿色改造市场监管模式变革研究尚属鲜见。因此，以提升既有建筑绿色改造市场监管适应性为核心，综合考虑绿色改造的改造过程和内容的整体集成性、改造目标的多样综合性和主体间利益关系的层级复杂性，从概念界定、影响机理、行为策略、变革原理与实施路径、有效性评价、实践经验与启示、实施对策与策略优化7 个方向开展研究，保障既有建筑绿色改造市场有序发展。