既有建筑节能改造市场发展中主导主体动力转移机制研究综述

祁刚，郭汉丁，刘美辰，王文强，魏永成

（1.天津城建大学 经济与管理学院，天津 300384；2.天津城建大学生态宜居城市与可持续建设管理研究中心，天津 300384）

既有建筑节能改造是秉持绿色发展理念、落实节能减排任务、实现可持续发展的重要内容，更是深入推进新型城镇化、打造生态宜居城市的必然要求。然而，我国现有的705 亿m2建筑中有516.5 亿m2的建筑为非节能建筑，大规模的非节能建筑消耗了全社会30%以上的总能耗，其中建筑总运行能耗占全社会总能耗的20%左右。然而截至2018年，我国始于20 世纪90年代的节能改造工作，仅取得了15.96 亿m2节能改造成果，仍有大量高能耗建筑尚待改造。由此可见，我国以政府为主导的既有居住建筑节能改造工作虽取得了一定的成果，但市场乏力、节能改造进展缓慢。导致既有建筑节能改造市场发展缓慢的原因众多，而主要原因在于：一方面，既有建筑节能改造市场发展的不同时期，影响各参与主体参与节能改造动力的因素不尽相同。另一方面，既有建筑节能改造中政府囿于线性思维，未能考虑在不同发展阶段下节能改造的主导动力存在不同，一味地由政府主导的节能改造工作，而忽视了随市场发展逐渐成熟，ESCO 和业主作为主导节能改造工作主体的重要性。因此，基于市场发展视角，考虑市场发展不同阶段下推动市场发展的主导主体不同，驱动既有建筑节能改造市场发展的主体动力也有所不同，通过对主导主体动力转移机制的研究以解决市场发展缓慢问题，促进既有建筑节能改造市场发展趋于成熟，确保既有建筑节能改造工作的良好开展。

1 我国既有建筑节能改造市场发展理论研究概述

为促进我国既有建筑节能改造市场的持续健康发展，我国学者在分析国外发达国家成功的节能改造实践特征，剖析其先进的理论研究成果基础上，结合我国既有建筑节能改造实践问题，从市场发展阶段划分、各主体动力、激励政策、博弈策略等方面进行相关理论探索。

1.1 既有建筑节能改造市场发展阶段划分研究

通过对市场成熟度评价，对既有建筑节能改造不同发展阶段的界定，为既有建筑节能改造市场发展不同阶段动力驱动的分析研究，以及探究市场发展不同阶段各主体驱动力影响因素差异和市场不同阶段动力转移的影响因素奠定了基础。伍红民等[1]基于既有建筑节能改造市场成熟度和自身特性将其分为市场培育阶段、市场发展阶段、市场成长阶段、市场成熟阶段；魏兴[2]基于市场动力学原理，结合生命周期理论、系统动力学原理、项目成熟度模型等理论方法，将既有建筑节能改造市场界定为发育初期、发展期、过渡期、成熟期。贺勇等[3]将既有建筑节能改造看成是一个新兴行业，根据行生命周期理论将既有建筑节能改造分为幼稚期、成长期、成熟期、衰退期4 个时期；刘玉明等[4]依据既有建筑节能改造相关政策法规、行业标准、技术水平等，将既有建筑节能改造划分为起步、发展、成熟阶段。

1.2 既有建筑节能改造各主体动力研究

由于既有建筑节能改造各主体间利益诉求不同，各主体动力所受的影响因素不尽相同，分析政府、业主、ESCO 在既有建筑节能改造过程中的动力及彼此间的动力耦合对研究各主体间动力转移尤为重要。伍红民[5]基于复杂适应系统（CAS）理论对既有建筑节能改造市场发展的政府作用力演化机理进行研究，得出政府作用力在执行系统、信用分派和新规则发现产生三大重要机制的作用下，随着市场的发展并趋于成熟，政府作用力将由推动力动态演化为引擎力。李柏桐[18]基于社会网络分析（SNA）对既有建筑节能改造市场发展ESCO 动力影响因素进行分析，通过综合判断关键影响因素并分析其作用机理，提出完善法律法规、优化节能产业结构、提升企业管理能力、强化微宏观管理等对策。陈剑[7]通过问卷调查获取数据，采用结构方程模型，整合因素分析和路径分析法对节能服务企业成长动力机制进行实证研究，得出对节能服务企业成长最为主要的影响因素是支持政策，其次是整合能力、技术人才以及技术来源等因素。蒋[8]从治理理论视角出发，针对目前建筑节能系统存在的政府动力充足但方向失当而不能很好地激发企业及社会公众的动力的现存问题，通过对政府、企业、社会三大主体构建的动力系统进行耦合机制分析，提出推动建筑节能需要整合三方主体资源，构建合理长效机制实现三方主体合力的相关对策。张仕廉等[9]基于网络分析法（ANP），通过对建筑节能动力影响因素进行分析并建立指标体系，构建建筑节能动力模型，确定各指标体系对建筑节能动力的影响程度，为政府制定建筑节能政策提供辅助性工具。

1.3 既有建筑节能改造激励政策研究

既有建筑节能改造市场的动态发展也导致市场各主体需求的渐增，通过对市场各个阶段市场环境的分析以及各主体需求动机的探究，构建适应市场发展的激励机制以增强各主体开展节能改造的动力，实现推动既有建筑节能改造市场的持续发展。张印贤等[10]基于协同视域，从激励体系有效性和激励实施有效性双维度出发，考虑激励要素协同、激励过程协同、市场供需主体协同意愿等因素，通过实证结果分析，为政府优化整合激励资源、促进市场整体发展提出优化建议。赵倩倩[11]基于委托代理理论对既有建筑节能改造激励进行研究，从激励目标、激励对象、激励强度3 个方面设计对于ESCO 的激励机制，研究了政府监督和不监督ESCO 节能活动两种情况下的激励作用和实施的激励强度。刘玉明[4]指出市场所处的发展阶段不同，财政补贴、低息贷款、税收优惠等激励政策也需要与之匹配，既有建筑节能改造起步期财政补贴占主导，而随着市场的逐渐发展、成熟，到后期低息贷款和税收优惠占主导要素。卢双全[12]提出了分阶段分类别的激励方式，初始与推广阶段应出台较多的鼓励性政策, 市场成熟阶段则应采取较多的强制性政策；政府对于居住建筑应以鼓励性政策为主，而对于有较强支付能力的商业性公共建筑, 可以采取强制性政策或鼓励性与强制性相结合的政策。

1.4 既有建筑节能改造市场行为博弈策略研究

既有建筑节能改造工作包含着多方利益主体，多主体协同驱动下市场机制的有效运行是推动既有建筑节能良好发展的关键所在，探究节能改造市场多主体博弈过程中的行为策略有着重要意义。伍红民[13]基于动态博弈视角，将既有建筑节能改造过程中政府、ESC、业主三大核心主体构建博弈模型，运用演化博弈动态思想来探究其行为策略的演化规律。其认为，三大核心主体的动态博弈不会稳定地收敛于某一个稳定策略集，需要协同三方主体，政府要针对ESCO 和业主设置合理的奖惩机制，通过有效控制不同行为决策下ESCO 和业主的损益水平来调动节能改造的积极性。邓建英[14]通过对政府和ESCO 间的博弈分析，认为健全建筑节能监管效能激励约束体系，培育、发展优质建筑节能服务机构，规范建筑节能监管效能标准体系等措施可以促进节能服务市场的规范形成和发展，最终实现建筑节能监管的长远效能目标。刘晓君[15]基于合同能源管理模式下ESCO 和业主进化博弈分析，其认为政府需要制定相关的政策对ESCO 和业主予以激励，尽可能增加业主和ESCO 的改造收益，也需要对未提供合格服务的ESCO 增强惩罚力度。马兴能[16]通过对既有建筑节能改造业主进化博弈行为分析，认为既有节能改造受外部性影响较大且与收益大小以及激励政策的强度紧密相关，政府应加大经济激励政策力度内化其外部性，使业主的节能改造“复制动态”趋向并稳定于节能改造。

1.5 既有建筑节能改造项目风险研究

基于合同能源管理EPC 模式下的既有建筑节能改造工作中，节能服务公司（ESCO）承担着绝大部分的风险，不仅仅给ESCO 在风险管理方面产生较高的投入，也严重打击了ESCO 节能改造的积极性，对节能改造工作的开展带来了较大的阻碍。合理的风险共担机制可以有效降低既有建筑节能改造过程中项目管理成本，增强各节能改造各主体，尤其是ESCO 的动力，有利于既有建筑节能改造工作的开展。陶凯[17]基于项目主体行为策略选择视角，选取ESCO 和业主作为研究对象，构建风险共担演化博弈模型并分析其演化机理和影响因素，提出稳定合作关系、科学分配收益、合理设计契约三点既有建筑节能改造项目合理风险共担的优化建议。刘晓君等[18]针对我国既有建筑节能改造的特点，运用网络层次分析法和灰色综合评价相结合的方法（ANP-Grey），建立风险识别及评价指标体系，构建风险评价模型并进行算例分析，针对重要风险从企业和政府角度提出了合理化建议。尚伶[19]运用系统动力学原理构建既有建筑节能改造项目投资风险动态反馈系统动力模型，对投资过程中涉及的各种因素及相互关系进行分析，认为投资风险的控制具有滞后性，控制风险的发生离不开对ESCO 节能改造投资风险的系统研究。

2 我国既有建筑节能改造市场发展实践现状

以政府为主导的既有建筑节能改造工作开展缓慢，通过借鉴国外发达国家先进的实践经验，逐步采取以市场化运行为举措来摆脱既有建筑节能改造工作开展缓慢的困境。目前，我国在既有建筑节能改造市场运行方面虽不完善，但在合同能源管理模式的运用、多样化的经济激励措施、立体化的法律法规及试点示范工程等方面展开着积极的探索和实践。

2.1 以合同能源管理模式，推动节能改造市场化进程

通过合同能源管理模式（EPC）以降低业主开展既有建筑节能改造的资金和技术风险，可以充分调动业主参与既有建筑节能改造的积极性，得以将既有建筑节能改造进行市场化运作。自1997年我国引入合同能源管理以来，基于既有建筑节能改造的进展阶段和ESCO 的发展，我国政府制定行政法规规范市场行为，对ESCO 给予财政资金、税收减免、完善市场机制、创新金融等一系列的支持措施，鼓励其采用合同能源管理模式开展既有建筑节能改造工作。2011年《财政部、国家税务总局关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》中对合同能源管理做了更为详细的说明，从事合同能源管理项目企业第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。此外，节能服务公司以及与其签订节能效益分享型合同的用能企业，实施合同能源管理项目有关资产的企业所得税也享有优惠政策。为了更好地构建市场机制平台，2013年《国务院关于加快发展节能环保产业的意见》及2016年《国务院关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知》中指出推广合同能源管理，建设“一站式”合同能源管理综合服务平台，积极探索节能量市场化交易。取消节能服务公司审核备案制度，任何地方和单位不得以是否具备节能服务公司审核备案资格限制企业开展业务。建立节能服务公司、用能单位、第三方机构失信黑名单制度，将失信行为纳入全国信用信息共享平台。自2016年起，对节能公司发放绿色债券进行试点，2018年以后逐渐放宽对符合条件的节能公司发行绿色债券的核准，支持节能服务公司发行绿色债券，创新投债贷结合促进合同能源管理业务发展，培育以合同能源管理资产交易为特色的资产交易平台，鼓励社会资本建立节能服务产业投资基金。

2.2 以经济激励政策为举措，完善节能改造市场体系

借鉴发达国家的先进经验，持续性的财政补贴，逐步推行税收减免、贷款补贴、专项基金等多样化的激励政策是我国完善既有建筑节能改造市场体系的重要举措。自2009年上海市给予既有建筑节能改造项目100 元/m2的直接补贴，山东省、天津市、吉林省等各个省市依据各地区节能改造情况给予了不同程度的财政补贴。2017年财政部、住建局等部门联合下发通知，对全国28 个城市进行试点支持北方地区冬季清洁取暖，推进既有建筑节能改造，中央财政对各直辖市、省会城市、地级市安排10 亿元、7 亿元、5 亿元奖补资金。除持续性的财政补贴外，税收减免也作为经济激励的重要举措之一。财政部、国家税务总局下发通知，从2011年起，对符合条件的节能服务公司实施合同能源管理项目，免征收营业税、增值税。在企业所得税方面，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。2007年为推进国家机关办公建筑和大型公共建筑节能工作，财政部、建设部在《国家机关办公建筑和大型公共建筑节能专项资金管理暂行办法》中明确规定，采用合同能源管理形式的国家机关办公建筑和大型公共建筑实施的节能改造，中央财政予以不超过3年的贷款贴息补助。地方建筑节能改造项目贷款，中央财政贴息50%；中央建筑节能改造项目贷款，中央财政全额贴息。此外，借鉴国外经验，我国采取基金支持，2018年住房和城乡建设部/世界银行/全球环境基金“中国城市建筑节能和可再生能源应用项目”，为城市既有居住建筑绿色化综合提升改造市场化推进机制的研究提供资金支持。2016年国务院关于印发“十三五”节能减排综合工作方案的通知，通过完善财政税收激励政策和健全金融体系促进既有建筑节能改造市场的进一步成熟，统筹安排相关专项资金，创新财政资金支持节能减排重点工程、项目的方式，鼓励银行业金融机构对节能减排重点工程给予多元化融资支持。健全市场化绿色信贷担保机制，对于使用绿色信贷的项目单位，可按规定申请财政贴息支持。推进绿色债券市场发展，积极推动金融机构发行绿色金融债券。研究设立绿色发展基金，鼓励社会资本按市场化原则设立节能环保产业投资基金。

2.3 以法律法规为保障，保证市场健康发展

我国既有建筑节能改造相对于发达国家起步较晚，相关法律法规不够完善，但通过不断地实践探索，逐步进行纵向深化和横向延伸，已初步形成了基本的法律法规体系保障市场的健康发展。1997年全国人大及常委会通过了《中华人民共和国节约能源法》，以国家立法的形式明确了建筑节能作为三大节能领域之一，并节能管理、合理使用能源、鼓励节能技术进步及相关的法律责任做了规定。为满足节能改造市场发展的需要，《节约能源法》于2007年、2016年、2018年进行了修订。到2007年对《节约能源法》进行修订完善，修订后明确了既有建筑节能改造部分，对实行集中供热的建筑分步骤实行供热分户计量、按照用热量收费的制度，具体实施办法由国务院建设主管部门会同国务院有关部门制定。而依据《节约能源法》的指导，各部门制定了相关配套的法律法规。2007年财政部颁布的《北方采暖区既有居住建筑供热计量及改造奖励资金管理暂行办法》明确了对既有建筑节能改造的具体奖励细则。2008年国务院颁布了《民用建筑节能条例》和《公共建筑节能条例》，从设计、生产、运行等方面对既有建筑节能改造都做出了更为具体的规定。2016年住建部颁布《既有建筑节能改造评价标准》针对具体改造效果评价做出了法律依据。

2.4 以试点示范工程为抓手，带动节能改造工作全面发展

基于我国既有建筑节能改造工作的复杂性，以试点示范工程为抓手，从试点着手到全面推广来带动节能改造工作是我国节能改造的鲜明特征。成功的试点示范工程不仅可以为法规标准技术的制定提供依据，也极大地调动了各主体从事节能改造的积极性，带动节能改造工作全面开展。从2005 开始至2010年结束，为期5年的中德技术合作“中国既有建筑节能改造项目”试点示范工程，通过对唐山河北一号小区的改造，冬季室内温度从15 ℃提高到22 ℃，采暖能耗从改造前的107 kWh/m2降低到68 kWh/m2，平均降低40%。此外，2007年在对北京惠新西街小区12 号楼的节能改造中采用德国先进改造技术，采暖能耗降低43%，在对唐山、北京、乌鲁木齐的节能改造工作中，总结了大范围开展既改工作的经验，组织专家编写了基本情况调查方法，形成了编写涉及节能改造的各个方面的工作指南。山东潍坊苇湾社区建筑节能改造项目作为潍坊市节能改造示范项目，该社区规模较大，楼房无外墙保温且采用土暖气进行冬季采暖，冬季室内环境品质差，污染严重。改造后集中供热系统单位建筑面积年能耗由154.44 kWh 降为79.37 kWh，改造效果明显，冬季室内温度显著提高，居住环境大为改善，该项目的良好开展也提高了周围小区对既有建筑节能改造的信任度和积极性，为潍坊市乃至周围其他地市的老旧小区改造工作提供了良好的经验，对类似工程具有很好的推广应用价值。2017年为加快推进北方地区冬季清洁取暖工作，财政部、住建部、环境保护部、国家能源局组织通过评测，将天津、石家庄、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、济南、郑州等12 个城市纳入北方地区冬季清洁取暖试点范围，对试点单位进行资金扶持，财政补贴的政策扶持有效地调动了业主改造的积极性，为今后大面积开展既有建筑节能改造工作奠定了基础。

3 结论

通过对我国既有建筑节能改造实践加以梳理，可以看出政府通过多措并举来推动既有建筑节能改造工作取得一定成效，而以单一主体主导的既有建筑节能改造工作，参与主体动力匮乏，市场发展缓慢。从理论研究上来看，大多数学者对既有建筑节能改造主体动力、激励政策、博弈策略和风险机制等方面加以研究，而基于市场发展视角，从市场发展的不同阶段出发研究主导主体动力转移机制尚属鲜见。因此，基于市场发展视角，以市场健康发展为导向剖析影响既有建筑节能改造主导主体动力的影响因素，探索不同阶段下各主体的行为特征及博弈策略，分析市场发展中主体行为动力转移的关键路径，揭示既有建筑节能改造不同阶段下主导动力的转移机制，形成既有建筑节能改造市场发展中多元主体主导动力转移机制体系，提出既有建筑节能改造市场发展主导主体动力转移措施策略有着理论意义与实践价值。以期丰富和完善既有建筑节能改造市场发展理论体系，推动既有建筑节能改造市场不断成熟和健康发展。