关于《循环经济促进法》的修改建议

□ 李奇伟 常纪文 李泓洁

作为我国循环经济领域的框架法和基本法，《循环经济促进法》实施已逾13年。为适应新发展阶段生态文明建设的需要，该法的修订研究工作已启动，建议从立法名称、立法目的、基本原则、主要制度、监管体制、法律责任等方面做出修改，助推绿色低碳循环发展。

一、立法名称、立法目的问题和修改建议

一是科学调整法律名称。其一，删除法律名称中的“促进”。该词虽然强化了激励效应，但需增强约束性和可操作性。从《循环经济促进法》的内容上看，“鼓励和支持”类措辞多，刚性约束需要加强；“应当”措辞多，细化条款和对应的法律责任规定不足，可操作性有待提高。其二，法律名称是条文的概括表现，宜包含循环型社会的内容。循环型经济与循环型社会的构建密不可分，如该法第三、十、四十六条等条文的规定均涉及循环型社会的建设，法律名称若只有“循环经济”，则会限制循环型社会的构建和发展。基于上述分析，建议参考日本《推进循环型社会形成基本法》的制定经验，将我国《循环经济促进法》的法律名称修改为《循环型经济和社会发展法》。

二是全面提升立法目的。其一，将循环型经济和社会建设一并纳入立法目的。《循环经济促进法》第一条仅规定促进循环经济发展，而未涉及循环型社会建设。鉴于循环型社会建设与循环经济发展不可分割，可借鉴日本和德国循环经济立法的经验，将两者都纳入立法目的，这也符合当下我国经济社会全面绿色转型的要求。其二，新增“环境最小负荷”的立法目的。该法的目的不仅是“提高资源利用效率”，还应从源头上减少对社会的环境压力。日本现行《推进循环型社会形成基本法》第六条要求“减少环境负担加强循环利用”，促进循环经济与污染减排的协同，成效显著。鉴于此，我国《循环经济促进法》修订时可规定环境最小负荷原则。其三，新增“保护区域和全球生态环境”的立法目的。由于立法的时代局限性，《循环经济促进法》在制定时主要关注国内循环经济的促进和发展，并没有和国际产业链关联，未能凸显人类命运共同体建设中的中国角色，建议立法目的新增“保护全球和区域生态环境”的表述，体现全球资源环境治理的中国担当。基于上述分析，建议将第一条的立法目的修改为“为了构建循环型经济和社会，促进资源高效利用，实现环境最小负荷，保护区域和全球生态环境，实现可持续发展，制定本法”。

二、基本原则的确立问题和修改建议

《循环经济促进法》第四条规定“发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施”。为更加全面适应绿色低碳循环协同发展的新要求，建议在保留技术可行、经济合理原则的基础上，对基本原则做出如下修改：

一是新增循环型经济和社会发展的绿色低碳原则。在碳达峰、碳中和时代，绿色、低碳、循环的要求已“三位一体”地法制化。鉴于《循环经济促进法》的立法侧重点在于规范和促进循环经济，建议新增循环型经济和社会发展的绿色低碳原则，使循环型经济和社会的建设符合《环境保护法》及固废污染、水污染、大气污染、土壤污染防治等专门法律规定的生态保护、污染防治、节能低碳等要求。

二是设立减量化优先与资源化、无害化结合原则。减量化、资源化和无害化已成为循环经济领域的国际公认原则，但废物的资源化和无害化处置并非《循环经济促进法》的基本原则，建议把减量化优先与资源化、无害化结合起来规定。另外，可参考关于垃圾分类改革的文件要求，把一般生活垃圾的能源化利用纳入资源化的范畴，作为循环经济予以支持。

三是新增全生命周期管理原则。循环经济的发展应遵循生命周期原则，即在产品生命周期的生产、加工、贮存、运输、报废、处置等阶段，都强调资源的充分合理利用，减少资源的消耗和对环境的影响。以汽车为例，我国《“十四五”循环经济发展规划》要求制订汽车使用生命周期管理方案。中国汽车技术研究中心发布的《中国汽车低碳行动计划报告（2021）》显示，在遵循生命周期管理方案并强化减排的情景下，2060年纯电动车单位行驶里程碳排放量将比2020年下降90%，汽油车单位行驶里程碳排放量将下降36.3%，常规混合动力车单位行驶里程碳排放量将下降34.2%，碳减排效果明显。基于此，建议《循环经济促进法》新增全生命周期管理原则，推进循环型经济和社会高质量发展。

四是新增绿色生活和消费原则。除生产、销售外，绿色生活也是促进循环型经济和社会发展的重要环节。近年来，我国政府高度重视绿色消费，发布了101项与绿色生活有关的政策文件。在政策落实方面，党政机关、企业事业单位和社会团体积极参与绿色办公，很多消费平台也在积极引导绿色消费。比如，2021年“双十一”期间，阿里数据中心宣称使用近3000万千瓦时的绿电，减排二氧化碳2.6万吨，减碳量较2020年提高100%。鉴于《循环经济促进法》相关规定存在滞后，建议修改时新增绿色生活和消费原则。

五是纳入公众参与原则。信息公开与公众参与现已成为环境保护部门法的基本原则，《环境保护法》《水污染防治法》《环境影响评价法》等法律已将公众参与明确为基本原则，信息公开与公众监督制度不断健全。建议《循环经济促进法》修订时新增公众参与原则，促进循环经济和社会治理机制的创新和完善。

基于上述分析，建议将《循环经济促进法》第四条修改为“循环型经济和社会建设，应当在技术可行、经济合理、节约资源、绿色低碳的前提下，实施全生命周期管理，坚持减量化优先与资源化、无害化相结合，推进绿色生产和生活，鼓励绿色消费和公众参与”。

三、法律制度的创设问题和修改建议

为增强规定的可操作性，建议《循环经济促进法》在每个“应当”规定后细化具体要求，在“鼓励和支持”后规定具体措施，并加强与《固体废物污染环境防治法》等相关资源、能源、环境法律的衔接。此外，还需重点创新和完善一些制度。

一是完善循环经济规划制度。其一，建议明确产业园区和企业制订循环经济方案的要求。一些跨国企业和国内一些大型企业已自愿开展相关工作。如2020年11月，毕马威中国公司提出了企业内部循环经济规划要求，其2022年4月发布的报告显示，公司碳排放量与2019年相比减少28.3%，与2020年相比减少8.2%。这种做法值得推广。建议《循环经济促进法》第二十条新增一款，规定“区域开发和建设项目的环境影响评价文件应当包括循环经济内容。产业园区和企业投产前应当编制循环经济发展规划或者方案”。其二，规定循环型经济和社会发展规划的定期审议制度。《循环经济促进法》要求有关部门制定循环经济发展规划，但未对该规划的修改和循环型社会发展规划的制定做出规定。建议第十二条新增一款，规定“国务院和地方各级人民政府应当制定循环型经济和社会发展规划，并根据发展需要对规划做出修改”。

二是健全生产者责任延伸制度。其一，建议明确界定生产者的主体范围。鉴于《循环经济促进法》规定的生产者责任延伸制度未清晰界定“生产者责任”，可借鉴经济合作与发展组织的定义，修改附则时把“生产者”的范围由产品的制造商扩至生产者和产品进口商。其二，拓展制度的适用范围。《循环经济促进法》规定的生产者责任延伸制度适用范围较窄，主要为废弃产品或者废弃包装物的回收、再利用活动，已不适应国务院办公厅2016年印发的《生产者责任延伸制度推行方案》要求。建议《循环经济促进法》修订时新增一条，规定“国家对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物实施生产者责任延伸制度。在试点基础上，应适时扩大适用产品品种和领域。具体办法由国务院制定”。其三，针对各领域循环型经济和社会建设的条款，全面补充绿色低碳要求。

三是规定绿色产品标识制度。绿色产品标识作为新型环境管理手段，可通过消费者的选择影响市场需求，进而引导产业发展方向。从实施情况看，2016年至2019年，我国生态标签产品年均增长3.8%。2020年，政府采购的环境标志产品达到813.5亿元，占同类产品采购的85.5%。为进一步促进绿色标识制度的实施，我国“十四五”规划纲要要求建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系，加快发展方式绿色转型。基于此，建议《循环经济促进法》第十八条新增一款，规定“国务院有关部门定期发布绿色产品标识产品清单，鼓励和支持采购符合要求的循环经济产品”。

四是创设循环经济对外合作制度。在生态文明新时代，我国加大了循环经济领域国际交流与合作的力度，如2019年9月和印度签订《循环经济战略合作框架协议》。为进一步促进国际交流与合作，增强在国际循环经济发展中的话语权，建议《循环经济促进法》第七条增加一款，规定“国家鼓励和支持循环经济对外合作与交流，发展循环经济对外贸易，维护公平、自由的交易秩序”。

四、监管体制机制的建设问题和修改建议

作为生态环境保护领域的行政法，建议《循环经济促进法》优化监管体制，创新监管机制，增强监管绩效。

一是明确循环经济统一监督管理部门。关于监管体制，《循环经济促进法》第五条对循环经济发展综合管理部门的定位主要是协调机构而非明确的统一监督管理部门，容易导致统管部门不明确、统管与分管部门之间的职责区分不清晰等问题。《循环经济促进法》修订时，建议第五条明确规定“国务院循环型经济和社会发展综合管理部门对全国循环型经济和社会的发展工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府循环型经济和社会发展工作综合管理部门对本行政区域循环型经济和社会发展工作实施统一监督管理”。

二是规定跨区域和跨部门监管的协同体制机制。在跨部门监管体制的协调方面，建议借鉴《长江保护法》《生物安全法》设立协调机制的做法，新增一条规定，即“国务院建立循环型经济和社会发展协调机制，统筹、指导和协调全国循环型经济和社会发展工作，审议相关重大政策和重大规划，协调跨地区跨部门相关重大事项，督促检查相关重要工作的落实情况”。在跨区域监管机制的协调方面，一些地方如广东省在广州、深圳、佛山、东莞、江门、汕头等城市，已成功开展循环经济的跨域监管协作。基于此，建议《循环经济促进法》第二章“基本管理制度”中新增一条规定“国家建立循环型经济和社会跨区域监管协作机制，推进区域循环型经济和社会协调发展”。

三是构建统一的循环型经济和社会数字监管平台。2021年《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》对提高生态环境治理现代化水平提出了新要求，明确要求开展生态环境领域科技攻关和技术创新，规范布局建设相关创新平台。在循环型经济和社会领域，在垃圾分类、工业固体废物等大数据管理的基础上，需充分利用大数据、5G等信息技术手段对生态环保和资源循环管理工作开展数字化升级，建立国家和地方大数据监管平台，助力全国循环型经济和社会新发展格局的形成。基于此，建议《循环经济促进法》第十一条新增一款，规定“国家建立循环型经济和社会发展大数据平台，推进废弃物资收集、贮存、运输、报废、处置的全过程监控和信息化追溯”。

五、法律责任的创设问题和修改建议

《循环经济促进法》在“法律责任”一章设置了九条法律规定，对违法者予以制裁，但对照来看，前面章节规定了“应当”的一些条文却缺乏对应的法律责任规定，建议全面补足，增强法律的可实施性。此外，法律责任部分还需做出一些修改。

一是对新型违法行为设置法律责任。建议针对违反绿色生活与消费的行为及区域开发与建设项目环境影响评价文件未设置循环经济内容、园区与企业未制订循环经济发展规划或方案、园区与企业未依法披露循环经济信息的情形，补充法律责任。对于《循环经济促进法》新增法律要求但相关法律未规定违法责任的情形，专门设置法律责任规定。

二是增加法律处罚种类。《循环经济促进法》在法律责任部分规定的行政处罚类型较少，仅限于责令改正、责令停止使用、责令限期改正、没收违法设备或材料等形式，对违法者的震慑力不够。2014年《环境保护法》新增了按日连续处罚、行政拘留等严厉的处罚方式，威慑力强。以按日连续处罚为例，2021年全国按日连续处罚案件总数为199件，罚款总金额为18580.62万元，提高了守法度。《循环经济促进法》修订时，建议在第五十二条至五十四条中增加按日连续处罚、行政拘留、惩罚性赔偿等惩罚形式。

三是加大法律惩处力度。《循环经济促进法》针对不同违法行为，规定了五千元以上五万元以下、二万元以上二十万元以下、五万元以上二十万元以下、五万元以上五十万元以下罚款。对于进口列入淘汰名录的设备、材料或产品的，处罚力度加大，达到十万元以上一百万元以下的标准。但与其他环保法律相比，总体上看，这些处罚的力度有待增强。《循环经济促进法》修订时，建议借鉴《大气污染防治法》的加重处罚、双罚制规定，参考《环境影响评价法》的倍数罚、比例罚规定，强化威慑力，着力解决违法成本低的现实问题。