论共同富裕与反垄断法的相互促进

李 剑

(上海交通大学凯原法学院，上海 200030)

一、背景与问题

共同富裕是社会主义制度的内在要求，也是中国式现代化的重要特征。1953年毛泽东同志就首次提出共同富裕的战略目标。20世纪80年代邓小平同志主张以“两步走”的战略，在实现一部分人先富起来之后最终实现共同富裕。进入新的历史阶段之后，共同富裕的内涵得到了更为充分的阐释。习近平总书记指出，共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。(1)习近平主持召开中央财经委员会第十次会议[EB/OL].(2021-08-17)[2022-10-17].http：//www.gov.cn/xinwen/2021-08/17/content_5631780.htm.在不同历史时期，尽管共同富裕在表述上有差异，在实现的步骤、方式上有所不同，但基本指向却非常明确，即强调解决地区发展、人群间收入上的不均衡。因此，在高质量发展中扎实推动共同富裕已经成为当前我国的重大理论和实践议题。

共同富裕是一个重大命题，也是一个重大任务，需要全面而深入地研究，并从各个层面予以推进。现有研究成果大致可以分为两类。一类侧重于对共同富裕的内涵、机理、目标等重要方面进行解读，以加深认识并凝聚共识，更好地把握共同富裕的时代价值。(2)代表性研究参见：刘培林,钱滔,黄先海,等.共同富裕的内涵、实现路径与测度方法[J].管理世界,2021,37(08)：117-129;张来明,李建伟.促进共同富裕的内涵、战略目标与政策措施[J].改革,2021(9)：16-33;李实.共同富裕的目标和实现路径选择[J].经济研究,2021,56(11)：4-13;郁建兴,任杰.共同富裕的理论内涵与政策议程[J].政治学研究,2021(3)：13-25;张翔.“共同富裕”作为宪法社会主义原则的规范内涵[J].法律科学(西北政法大学学报),2021,39(6)：19-30.另一类成果则聚焦于共同富裕的实现路径，并探讨共同富裕对于具体领域的要求与影响。相关研究涵盖了保险、(3)张鹏.农业保险促进农民农村共同富裕的机理、要点及路径[J].保险理论与实践,2021(11)：129-139.金融、(4)夏杰长,刘诚.数字经济赋能共同富裕：作用路径与政策设计[J].经济与管理研究,2021,42(9)：3-13;陆岷峰.共同富裕政策背景下金融的历史使命与着力点选择——基于商业银行的视角[J].金融理论与实践,2022(1)：1-8.税收、(5)李旭红.三次分配视角下促进共同富裕的税收政策选择[J].税务研究,2021(11)：14-17.农村现代化实践、(6)王春光.迈向共同富裕——农业农村现代化实践行动和路径的社会学思考[J].社会学研究,2021,36(2)：29-45;高鸣,郑庆宇.党的十八大以来我国农村改革进展与深化方向[J].改革,2022(6)：38-50.社会保障制度(7)何文炯,潘旭华.基于共同富裕的社会保障制度深化改革[J].江淮论坛,2021(3)：133-140..等各个方面，并涉及个案分析(8)徐凤增,袭威,徐月华.乡村走向共同富裕过程中的治理机制及其作用——一项双案例研究[J].管理世界,2021,37(12)：134-151;张金林,董小凡,李健.数字普惠金融能否推进共同富裕？——基于微观家庭数据的经验研究[J].财经研究,2022,48(7)：4-17.。这些研究既有宏观视角，也有微观探析；既有一般理论概括，也有具体案例分析，并广泛涉及经济学、政治学、社会学以及法学等多个学科。大量研究成果的涌现不仅反映了共同富裕命题的重要性，也同样说明了共同富裕的实现需要多方面推动。不过，相比于经济学界、政治学界对于共同富裕的热烈回应，法学相关的研究较少，(9)仅有少量文献对此予以探索，如，孙佑海.论构建和完善促进共同富裕的法律体系[J].中州学刊,2022(1)：45-54；张翔.“共同富裕”作为宪法社会主义原则的规范内涵[J].法律科学(西北政法大学学报),2021,39(6)：19-30.特别是反垄断法与共同富裕之间的关系较缺少关注。

事实上，共同富裕不仅是一个待实现的目标，需要社会各个方面的共同推进，它同时也对相关领域的制度构建提出了新的要求，这当然就包含了对于共同富裕与反垄断法关系的重新理解。一方面，反垄断法的实施能够促进共同富裕的实现；另一方面，在共同富裕的要求下，反垄断制度的构建与完善也有了新的基准与要求。进一步而言，共同富裕至少包含了两层重要的意蕴：首先是富裕。市场竞争是提升经济效率、增加社会财富最为重要的方式之一，而反垄断法以保护和促进市场竞争为根本目的，二者之间具有内在的契合性，但如何在中国的制度环境下提升反垄断法的地位构成重要议题。其次，是共同，即消弭不合理的不平等。反垄断制度需要促进社会财富的公平分配，这和反垄断法通常所追求的经济效率目标有一定的紧张关系，需要予以重新考虑。

要充分说明共同富裕与反垄断法之间的相互促进关系无疑会涉及非常多的具体问题。除了前述理解层次外，在中国反垄断法语境下，限制竞争行为通常被分为行政垄断和经济垄断两大类，这也构成了分析的两个维度。在行政垄断问题上，限制行政权力并转变产业政策的地位，以市场作为资源配置基本方式的经济体制，是发挥反垄断法作用的基础，需要持续凝聚共识并持续推动。在经济垄断问题上，反垄断法需要在经济效率的基础上更多地关注如何推进经济公平，来解决经济发展带来的社会财富分化。

二、反垄断法对共同富裕的推动：行政垄断的维度

要实现共同富裕，首先要促进社会经济的增长，而经济增长在根本上依赖于经济体制，依赖于对资源分配方式的设定。中国曾经实施的计划经济体制尽管被证明难以促进社会富裕，但政府对市场的干预一直影响公众对政府与市场关系的理解，进而影响经济发展。对此，一方面需转变过于倚重产业政策来促进经济发展的方式，更好发挥市场对资源配置的作用；另一方面，则要通过反垄断法的制度工具来对滥用行政权力限制竞争的行为进行有效约束，保证市场机制的运作。

(一) 从产业政策向竞争政策的转变

中国从20世纪80年代开始经济体制改革。但中国向市场经济转型的同时并没有放弃政府对市场的干预，在相当长的时期内，以产业政策为代表的政府干预形式一直占据着主导地位。这既源于计划经济时代所形成的政府干预经济的巨大惯性，也在于对于产业政策作用、效果的认可。日本、韩国被认为是通过产业政策实现经济跨越式发展的成功范例。特别是二战后的三十余年中，日本的经济获得了快速发展，产业政策被认为是造就“日本奇迹”的关键。(10)Pack H,Westphal L E.Industrial Strategy and Technological Change：Theory Versus Reality[J].Journal of Development Economics,1986,22(1)：87-128.通过产业政策，日本政府有意识地促进企业间的合作、推动企业合并，培育出新日本制铁、三菱重工等大型企业集团，并在此基础上获得规模效率。日本、韩国的成功对中国有很强的示范性。以《国务院关于当前产业政策要点的决定》为起点，中国推出大量的产业政策，涵盖了石油化工、汽车、机械、建筑等几乎所有行业。通过产业政策，中国政府不再实施严格管理、深入微观层面的计划经济，从而完成了经济体制的转型，但同时仍然保留了对经济极强的干预能力。

产业政策在中国的发展经历了多个阶段，被用于解决去产能、促进创新、发展重点产业、产业升级等多种问题。中国采用的产业政策主要聚焦于特定产业，多采用财政补贴、税收优惠等倾斜式扶持措施，以在短期内促进被扶持产业快速发展。(11)叶光亮,程龙,张晖.竞争政策强化及产业政策转型影响市场效率的机理研究——兼论有效市场与有为政府[J].中国工业经济,2022(1)：74-92.不过，围绕产业政策有效性的争议一直都非常大。(12)很大程度上是因为产业政策存在多种定义。此外，产业政策的实施效果受到非常多因素的影响，要定量地确定产业政策对于经济发展的作用会变得困难。即便如此，总体上学界对于选择性产业政策持较为负面的评价。否定性意见通常认为，三个方面的主要因素限制了产业政策的效果：一是对有些特定产业实行保护反而使这些受扶持的产业更加依赖政策保护，难以培育企业创新能力和国际竞争力；二是政府对产业的过度扶持，特别是主导企业之间的合并来提升规模经济，会促使行业过度集中而限制竞争；三是产业政策会受限于政策推行者的任职期限、自身利益、有限理性、有限信息等因素。(13)刘慷,王彩霞.从产业政策到竞争政策——由日本学者对产业政策的质疑说起[J].黑龙江对外经贸,2008(11)：12-14.此外，政府对于产业发展所具有的决定性影响力，不仅会产生腐败问题，还会使得即便产业政策效果不佳，政府也未必能够主动调整。在理论逻辑上，这些因素的存在会对产业政策的功效产生很大限制。

除了单纯考虑各种影响因素外，在不同经济发展阶段中产业政策所具有的功效也可能存在差异。哈耶克认为，经济发展早期需要收集的分散性知识少，计划还可能取得成效；但当经济发展程度更高，中央计划机构难以整合分散的知识时，与市场经济相比，计划经济的效率就显著降低。(14)黄琪轩.政治经济学通识——历史·经典·现实[M].北京：东方出版社，2018：89.从日本、韩国以及中国自身的发展经历来看，后进国家处于追赶阶段时，可以通过技术模仿推动经济发展，此时政府介入较为有效，因为发展的路径较为清晰；但后进国家步入领先阶段时，需要引领技术创新来驱动经济发展，而创新包含了很大的不确定性，政府的推动就未必有效。(15)陈玮,耿曙.发展型国家的兴与衰：国家能力、产业政策与发展阶段[J].经济社会体制比较,2017(2)：1-13.因此，如果说产业政策的主要目的是为了克服市场缺陷，随着中国经济的快速发展、市场机制的逐渐健全，几十年的市场改革已经推动产业发展到了新的阶段，政府的干预程度理应做相应调整，以便市场机制发挥更大的作用，从产业政策为主导转向以竞争政策为基础也具有越来越显著的必要性。

这种转变体现在党和国家的多项基本决议中。党的十八届三中全会提出：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”(16)中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报,2013-11-16(1).党的十九届六中全会继续强调，“必须坚持和完善社会主义基本经济制度，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。(17)中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议[EB/OL].(2021-11-16)[2022-10-18].http：//www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm.这都表明，将市场作为资源配置的基本方式是发挥市场竞争作用的基础，也是转变政府角色的重要内容，是对政府与市场关系的重新理解与制度重构。

当然，政府角色的转变并不必然会发生。讨论政府对市场的干预时，政府往往作为抽象的主体出现，但实际上，政府机构是由存在各种利益诉求的自然人所组成，存在不同利益取向。一方面，政府机构中的个人对于自身利益以及小群体利益的追求可能导致不适当的政府干预，如，政府机构强制指定交易的行为。另一方面，不同政府机构之间，以及同一政府机构的不同部门之间也会存在利益上不一致的地方，如，财政分权后不久出现的地方保护主义。(18)冯仕政.中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释[J].开放时代,2011(1)：73-97.在这一问题上，最为突出的表现就是地方政府追求本地利益而造成的地区封锁现象。

地区封锁的核心是地方保护，即为了本地的经济利益，阻止外地的商品和要素进入到本地市场参与竞争。在20世纪80年代开始地方分权之后，由于地方政府为本地经济增长展开激烈竞争，分权刺激了地方政府利用更多的政治手段设置贸易壁垒和禁止外地产品进入本地，(19)张湖月,杨淑君.科层政治和中国《反垄断法》[J].北大法律评论,2014,15(2)：405-431.进而带来较为严重的地区封锁问题。地方保护严重损害市场公平竞争，阻碍商品和要素自主有序流动，不利于建设统一开放、竞争有序的全国统一大市场，不利于畅通国内大循环。(20)国家市场监督管理总局反垄断局.中国反垄断年度执法报告[R].北京：国家市场监督管理总局反垄断局，2020：51.正如《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》所强调的，构建全国统一大市场，才能够更好地利用国内市场的规模，来降低市场交易成本，并促进科技创新和产业升级。(21)欧洲共同体建立之初将实现欧洲市场一体化作为最高目标。为此，欧盟通过努力，成功拆除了由成员国政府设置的关税和非关税市场壁垒，实现了市场要素在欧盟范围内的自由流动。吴韬,郑东元.经济分析如何融入法律过程：欧盟竞争法改革的得失及启示[J].财经法学,2021(1)：3-17.根据相关学者的测算，2019年按照汇率计算的我国GDP占世界的比重为16.4%，资本形成总规模在世界占比高达26.8%，最终消费支出额占世界总额的12.1%，劳动力总量占到全世界的22.6%。对如此超大规模的生产要素进行有效配置，将形成巨大的经济循环规模，既有充沛的活力又有坚固的韧性。(22)尹伟华,肖宏伟.我国国内市场规模和潜力测算及发展趋势展望[J].中国物价,2021(7)：25-28.从改革开放开始，因市场封锁带来的问题，一直以来都是国家关注的重点。(23)例如，1980年国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，1984年中共中央、国务院发布的《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》，1986年发布的《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》，1990年国务院《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》，1991年《国务院关于进一步搞活农产品流通的通知》等，都明确关注地区封锁带来的商品流通不畅的问题。因此，政府角色的转变需要外在的推动，而反垄断法就是非常重要的制度工具。

(二) 反垄断法对于行政垄断的规制

事实上，从产业政策向竞争政策的转变包含了对于行政权力的限制。党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》强调“加强和优化政府反垄断、反不正当竞争职能，打破行政性垄断，防止市场垄断，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。(24)中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[EB/OL].(2018-03-04)[2022-10-18].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-03/04/content_5270704.htm.要通过反垄断法来规制行政垄断，不仅在于其从竞争的角度来突出市场机制的作用，更在于其能够更好地解决利益机制中的冲突。如前文所述，国家层面的政策制定者更多追求整体利益，但地方政府则更可能更多考虑区域、局部利益。下级执行者对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参量，得益愈多，愈乐于执行；受损愈多，则不乐于执行，乃至抵制、变换，表现出观望、等待、敷衍等态度。(25)贺东航,孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学,2011(5)：61-79.这些问题需要有更合适的制度安排来解决。

历史上，纯粹通过政府的命令难以根治行政垄断。以地方保护主义为例，尽管国务院多次下达文件反对地方保护主义，但地方保护主义仍难禁绝。国务院也多次发布文件来禁止党政机关和党政干部经商、办企业，可是党政机关和党政干部经商办企业仍屡禁不止。(26)王晓晔.依法规范行政性限制竞争行为[J].法学研究,1998(3)：89-97.因此，通过反垄断法来限制行政权力具有重要价值，是促进政府职能转变的重要措施。1993年的《反不正当竞争法》中即包含了行政垄断规制的条文，(27)1993年颁布的《反不正当竞争法》第7条规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。”2007年《反垄断法》颁布之后，专章规定的行政垄断被认为是对中国现实问题的有效回应。(28)参见2007年颁布的《中华人民共和国反垄断法》第32—37条。尽管《反垄断法》对于行政垄断并没有规定制裁性法律责任，但有学者认为，通过与行政性治理方式的衔接，《反垄断法》在规制行政垄断上发挥了实质性的作用。(29)李剑.中国行政垄断的治理逻辑与现实——从法律治理到行政性治理[J].华东政法大学学报,2020,23(6)：106-122.在1995年至2005年间，全国工商系统查处或者协助查处了519件涉及地区封锁、地方保护等的行政性限制竞争案件。(30)国家工商行政管理总局公平交易局、中国社会科学院国际法学研究中心.反垄断典型案例及中国反垄断执法调查[M].北京：法律出版社，2007.2022年对《反垄断法》的修正中，行政垄断相关条文得到了进一步的完善和强化，并同时将公平竞争审查正式纳入《反垄断法》中，在很大程度上通过“入法”来强化对于行政垄断行为的规制。

公平竞争审查制度的入法具有重要的宣示性意义。(31)但如果放宽视角，以类似文件来规范政府行为的方式也并不罕见，如2001年的《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》、2022年《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》等。公平竞争审查的特殊之处在于其建立了一整套审查制度。2016年国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度，以规范政府有关行为，防止出台排除、限制竞争的政策措施，逐步清理废除妨碍全国统一市场建设和公平竞争的规定和做法。公平竞争审查制度针对的是在现有行政法体系下很难有效规范的政策措施，而这些政策措施比具体行政行为对于市场竞争的影响更为广泛和深入，因此公平竞争审查对于政府行为的约束性更强。公平竞争审查制度颁布之后，截至2020年底，全国共审查新出台文件85.7万份，对4100余份涉嫌违反公平竞争的文件进行修改调整，对189万件存量文件进行了清理，废止或修订涉及指定交易、地方保护、市场壁垒等内容的文件2万余份。(32)卢雁.产业政策与竞争政策的关系研究[J].中国市场监管研究,2022(1)：34-38.由此可见公平竞争审查的力度与效果。尽管公平竞争审查制度主要依托行政机关内部的治理，但是成为《反垄断法》的正式制度无疑能更大程度地助力行政性治理。

三、共同富裕对反垄断法的新要求：经济垄断的视角

市场机制可以提高效率、增加社会财富的总量，这也是中国的经济体制向市场经济转型并获得举世瞩目发展成就的原因。然而，如果没有公平的财富分配机制，经济增长的成果过于集中于少数人，并不利于社会的长远发展。因此，共同富裕所包含的对经济公平的要求，同样具有重要的意义。但是，这给以促进经济效率为主的反垄断制度带来了挑战，需要有效转变其实施方式与立法目标，构建有效的具体制度予以回应。

(一) 经济公平需要强化反垄断法的实施

市场机制固然能够有效率地进行资源分配，但市场并不会自然而然地发挥作用。正如桑斯坦所言，市场应当理解为一种法律构建，并以其是否促进人类利益作为评价的基础，而不是作为自然的或者自发秩序的部分，不能理解为促进自愿交流的简单方式。(33)Sunstein C R.Free Markets and Social Justice[M].New York：Oxford University Press,1997：5.因此，尽管在很多时候“市场经济”被视为一个笼统的概念，但市场经济在不同社会制度下会呈现不同的运行模式与特征。(34)周文,司婧雯.全面认识和正确理解社会主义市场经济[J].上海经济研究,2022(1)：27-36.相应地，反垄断法作为“市场经济的大宪章”、市场经济的基础性法律，也需要在理解市场经济的作用、功能的基础上，考虑如何基于现实情况来进行具体的制度设计与实施。

1.市场竞争秩序需要维护。市场的参与者都以谋求利益为出发点，如果缺少有力的外在约束，就会使得市场丧失平等交易的基础。可以说，限制竞争行为内生于市场竞争，很难通过市场的自我调节机制予以消除。限制竞争行为使得商业交易的利益向具有市场力量的主体转移，普通消费者则因此而受损，从而破坏平等交易双方获利的基础，导致市场效率的降低。对这一过程的确认并非否定市场的作用，而是要充分认识到市场的不足，通过法律制度予以弥补。

对市场的信任程度也决定了反垄断法的定位与实施。现代反垄断法历史上，芝加哥学派以信任市场而闻名，并因此而主张反垄断制度都应该废除。芝加哥学派观点的核心，是认为在市场的范围内，理性的经济人通过选择有效的投入组合来最大化利润，背离这一原则的行为将会遭到市场竞争的惩罚。(35)Lina K.Amazon’s Antitrust Paradox[J].Yale Law Journal,2017,126：731-737.例如，芝加哥学派认为卡特尔协议不需要反垄断法规制，因为其具有内在的不稳定性，即便达成也会很快自动崩溃。但事实却并非如此。根据相关的实证研究，样本中卡特尔存续的平均时长大概为6年，其中8%的卡特尔是因为反垄断而终结；卡特尔存续的中位数是7年，比平均数更长；28%的卡特尔超过10年，10%的卡特尔甚至超过17年。(36)Levenstein M C,Suslow V Y.Breaking up is Hard to Do：Determinants of Cartel Duration[J].The Journal of Law and Economics,2011,54(2)：455-492.根据美国的经验，反垄断法的效果分析方法的局限性体现在四个方面，这四种类型的行为应当是反垄断法除外适用的类型：第一，某一行为虽然造成了静态效率的下降，却提升了创新动力，如收取垄断价格；第二，某一行为可能损害了某些消费者的利益，却并未创造或维持垄断力量，如议价能力的变化或者只对竞争对手带来损害；第三，某一行为虽然损害了竞争对手，但并未对竞争或竞争过程造成实质性损害；第四，虽然竞争的增强对竞争对手造成了损害，但并未带来经济上的损害。可见，对市场过于美好的假定并不符合实际。

芝加哥学派对市场的过度信任固然不可取，但不同国家对于市场自由度、市场机制的完善度的确有不同的认识，由此也导致反垄断法的差异。例如，市场力量是反垄断法理论构建的基础性概念，也是反垄断法决定对何种行为进行规制的筛选机制。(37)Landes W M,Posner R A.Market Power in Antitrust Cases[J].Harvard Law Review,1981,94(5)：493-496.对于市场力量要求的高低，决定了纳入反垄断法规制的行为的范围，各个国家和地区对此往往存在一些差异。美国通常要求80%的市场份额才能认定企业具有市场力量，而欧盟则只要求50%的市场份额。这种差异的背后，反映了对于市场机制的不同理解。

2.自由竞争下的经济不平等。自由市场与经济平等是充满争议的话题。尽管有学者认为，不平等和产业集中的新趋势之间的联系并不总是那么清晰，消费者和生产者之间的异质性，使得人们很难确定工业集中是否将财富从穷人重新贡献给了富人。(38)Daniel A C.Antitrust and Wealth Inequality[J].Cornell Law Review,2016(1171)：1222-1223.但也有不少研究认为自由竞争必然导致经济不平等。这主要分为两种观点：第一种观点认为，市场竞争使得经济力量集中，进而导致市场表现不佳、收入不平等加剧。(39)Grullon G,Larkin Y,Michaely R.Are US Industries Becoming More Concentrated?[J].Review of Finance,2019,23(4)：697-743;Saez E,Zucman G.Wealth Inequality in the United States since 1913：Evidence from Capitalized Income Tax Data[J].The Quarterly Journal of Economics,2016,131(2)：519-578.进一步而言，技术进步对社会发展起了重要作用；技术颠覆带来了效率的提高，也加速了对规模经济的追求，使企业能够调集庞大的资源网络，并更有效地部署这些资源。(40)Hsu S L.Antitrust and Inequality：The Problem of Super-Firms[J].The Antitrust Bulletin,2018,63(1)：104-112.

第二种观点认为，即使是名义上的自由市场经济，许多收入不平等是由遏制竞争的制度所引起的，这些制度使收入流向了处于收入分配顶端的那些人；自由市场经济中收入不平等的迅速增加不仅因为处于分配底端的竞争日趋激烈，也因为处于分配顶端的竞争不断减弱。(41)吉姆·韦登,大卫·格鲁斯基.收入不平等与市场失灵[J].蒋林,刘捷，译.国外理论动态,2015(9)：19-30.还有学者主张，市场竞争要为自由市场经济中收入不平等的高基准水平负责，放松管制和提高竞争力的改革加剧了自由市场经济中的收入不平等，即竞争导致收入不平等。(42)吉姆·韦登,大卫·格鲁斯基.收入不平等与市场失灵[J].蒋林,刘捷，译.国外理论动态,2015(9)：19-30.这是因为，市场力量带来的回报不成比例地流向富人，主要流向股东和高管，平均来看他们比中等消费者更富有。(43)Baker J B,Salop S C.Antitrust,Competition Policy,and Inequality[J].Georgetown Law Journal,2015,104：11-12.

市场经济会带来经济不公平，但反垄断法是否以及如何对此作出规制也曾经是现代反垄断法中争议最为激烈的话题。反垄断往往被视为对集中的经济力量实行一定程度的公众控制的少数政策之一，这一看法支持采用强有力的反垄断政策以及保护中小型企业，而不是高度重视它们的相对效率。(44)Foer A A,Durst A.The Multiple Goals of Antitrust[J].The Antitrust Bulletin,2018,63(4)：494-508.不过，现代反垄断法更多关注的是经济效率。例如，美国反托拉斯法在20世纪70年代之后，逐渐将其目标调整为只考虑经济效率，而排除非经济效率目标。目标的单纯化以及对效率判断所设定的较高标准，使得反托拉斯法的实施较为松弛。这一趋势在近些年受到了极大的挑战。以“新布兰代斯学派”为代表的学者就认为，美国反托拉斯法过于相信市场，对于纵向限制、掠夺性定价等行为缺少限制，(45)Khan L M,Vaheesan S.Market Power and Inequality：The Antitrust Counterrevolution and Its Discontents[J].Harvard Law and Policy Review,2017(11)：235-237.对于经济力量过度集中、政治权力集中完全忽视。(46)Sandeep V.The Evolving Populisms of Antitrust[J].Nebraska Law Review,2014(93)：370-372.

从现代反垄断法的发展历史来看，解决经济力量集中所带来的一系列问题正是反垄断法得以诞生的原因。与其说反托拉斯法是为了促进经济效率，不如说是为了确保问责制：限制企业的规模和集中将确保公平的市场竞争；反过来，通过市场竞争的制衡，确保企业的私人力量将用于公共利益。(47)Robert P.The Political Content of Antitrust[J].University of Pennsylvania Law Review,1978(127)：1051-1052.当然，理想与现实之间还存在差距。虽然早期反垄断运动主张更加积极地利用国家权力来遏制私人权力集中带来的威胁，但在现实中，早期反垄断法却被用于打压工会、农会。《谢尔曼法》出台时，工会一旦发起罢工，就会被认定为构成垄断协议而遭到禁止。(48)Forbath W E.The Shaping of the American Labor Movement[J].Harvard Law Review,1988(102)：1158-1159.中国反垄断法事实上也面临类似挑战。尽管《反垄断法》设定了多目标的体系，但经济效率同样是反垄断法实施中最主要的目标。非效率目标到底如何与具体制度相融合，一直缺少共识。

共同富裕的提出，不仅更好地呼应了现代反垄断法诞生时社会对反垄断法的期待，同时也为中国反垄断法注入了新的理念。通过将经济平等内置于反垄断法，减少因为经济力量集中、市场难以自我调节而带来的贫富分化问题，既是对于反垄断法的新要求，同时也是保障共同富裕得以实现的机制。

(二) 应对经济公平的制度构建

公平是竞争政策和法律的抽象原则，其要转化为可操作的分析概念，需发展出更具体的规则、标准。(49)郝俊淇.竞争政策和法律中的公平考量——OECD“竞争何以促进社会公平”论坛介评[J].中国价格监管与反垄断,2021(10)：20-26.有学者曾提供了一系列反垄断措施，具体包括：以消费者福利作为反垄断法的目标、增加反垄断机构的预算、优先处理关涉中产阶级的案件、设计有利于处于劣势地位的消费者的补救办法以及制定更具干预性的反垄断标准等。(50)Baker J B,Salop S C.Antitrust,Competition Policy,and Inequality[J].Georgetown Law Journal,2015(104)：15-24.对于中国反垄断法而言，共同富裕关注社会财富分配上的均等性，这些建议具有重要的参考价值。但是，制度完善无疑包含了众多的维度，在强调根据共同富裕来反思反垄断法时，宏观的部分，如福利标准，以及微观的部分，如超高定价规制都可以看到明显有欠缺以及需要有所推动的部分。

1.福利标准的选择。反垄断法的目的之一是提高经济效率，而经济效率是否提高需要通过福利标准来进行判断。福利标准主要分为消费者福利标准和社会总福利标准。二者的核心区别在于：消费者福利标准以消费者的福利变化为基础；社会总福利标准则同时考虑消费者福利与生产者福利。对于反垄断法应当采用何种福利标准，一直以来都存在较大的争议以及不同的选择，也导致反垄断法实施效果上的差异。(51)李剑.平台经济领域的反垄断法实施 以经济效率目标为出发点[J].中外法学,2022,34(1)：44-63.美国反托拉斯法倾向于社会总福利标准，欧盟竞争法则偏好消费者福利标准。中国则因为《反垄断法》中没有明确福利标准，在不同案件中采用了不同的标准。

理论上而言，社会总福利标准因为同时考虑消费者福利和生产者福利，意味着只要生产者福利的增加能够大于消费者福利的损失也不会违法，这给具有市场支配地位的企业以更大的自由空间，但会造成社会财富向生产者集中。消费者福利标准像适用总福利标准那样，简单地把消费者福利损失与生产者福利的提升做减法求差，(52)乌尔里希.施瓦尔贝,丹尼尔.齐默尔.卡特尔法与经济学[M].顾一泉,刘旭,译.北京：法律出版社，2014：14.这反过来促使经营者尽可能地兼顾消费者福利，避免了法律实施不足，以及社会财富分配过度集中于经营者的结果。

选择消费者福利标准，还是选择社会总福利标准，实质上不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题，它涉及竞争政策的价值判断。(53)余东华.中国并购评估审查中如何引入效率抗辩[J].经济学家,2013(3)：53-60.消费者福利标准强调只有当效率获得的性质和规模能够使得“即使是在减少竞争的市场上”消费者的福利水平不会比并购前更差时，消费者福利标准才接受效率抗辩。从共同富裕目标的实现来说，对于消费者剩余向经营者转移的行为予以一定程度的规制，则需要将福利标准确定为消费者福利标准。

2.超高定价的规制。垄断者将商品或服务的价格定在高于竞争水平的程度，不仅会带来“绝对损失”，还会加大社会收入分配的差异。出于对市场的信任——高额垄断利润会吸引市场进入，以及对价格控制的排斥，美国反托拉斯法并不规制超高定价行为。(54)典型案例可参见：Pryzant P E.Berkey Photo,Inc.v.Eastman Kodak Co.-The Beginning of the End of Monopolization[J].South Texas Law Journal,1982,23：259;Cross B.Blue Shield United of Wisconsin v.Marshfield Clinic[EB/OL].[2022-04-20].https：//casetext.com/case/blue-cross-blue-shield-v-marshfield-clinic;Bell R,Greenfield L,Kayne V,et al.Verizon Communications Inc.v.Law Offices of Curtis V.Trinko,LLP[EB/OL].[2022-04-28].https：//www.law.cornell.edu/supct/html/02-682.ZS.html.尽管欧盟竞争法对于超高定价有明确规定，也有超高定价的案件，(55)相关案件可参见：Sierna v Eda[1971] ECR 69;Case 26/75 General Motors v Commission[1975] ECR 1367;Case 27/76 United Brands v Commission[1978] ECR 207;Case 30/87 Corinne Bodson v Pompes Funebres[1998] ECR 2479;Case 110/99 Lucazeau v SACEM[1989] ECR 2811;also see Commission decisions：COMP/C-1/36.915 British Post office v.Deutche Post AG[2001] OJ L331/40,COMP/A 36.568/D3-Scandlines Sverige AB v Port of Helsingborg[2004].但无论是司法机关还是行政执法机关，对超高定价的态度都较为温和，案件数量极为有限。行政执法机关查处的少量超高定价案件中，最终认定成立的案件则更少。

相比之下，中国对于超高定价案件有较多的执法，集中于原料药、标准必要专利等领域。(56)如，盐酸川芎嗪案，鄂价检处[2015]001号；扑尔敏案，国市监处[2018]21号；注射用葡萄糖酸钙案，国市监处[2020]8号。较为积极的超高定价规制，也带来了较多质疑。但是，从共同富裕的角度来说，超高定价规制无疑具有积极意义。以原料药超高定价案件为例，不少原料药市场有很高的进入壁垒，导致其价格能以显著的幅度上涨。例如，商丘市新先锋药业有限公司案中，较短时间内，苯酚原料药的价格变相地从260元/公斤上涨到1000—1300元/公斤，涨幅达2.8—4倍，较历史价格上涨达6.8 —9.2倍。(57)参见豫市监处字[2021]1号。在这些市场中，原料药企业对产品的提价导致消费者福利受到显著影响，使得产业利润从下游向上游集中，产生社会财富分配不公的问题。(58)原料药市场的问题，同样需要关注原料药市场在认证、环保等方面所造成的准入限制问题。因此，在这些市场中积极推进反垄断法的实施，具有正面的社会意义。

当然，需要注意的是，单纯的超高定价规制往往不能完全解决市场中的问题，因为企业的市场行为是连续的，持续的价格监管并非反垄断执法机构的职责。此外，超高定价发生的市场，除非上下游有较强的抗衡力量，否则在特定市场结构下很难改变企业的行为模式。此时，需要结构性救济来发挥作用。《反垄断法》目前将结构性救济限定在经营者集中领域，但结构性救济的作用不应局限于此。当然，考虑到结构性救济在反垄断法历史上所产生的问题，也需要很好地平衡制度的收益与成本。(59)李剑.经营者集中强制申报制度的实效与转变[J].交大法学,2021(4)：59-77.因此，以共同富裕为基准，反垄断法能够更好地完善具体制度。

四、结 语

市场经济是实现“富裕”的重要推动力，有利于创造财富。实现经济的快速稳定增长，是共同富裕的基本前提；而经济增长成果的公平分配不仅有助于社会成员的共同发展，同时也为经济的进一步增长创造条件。反垄断法作为市场经济的基本法、龙头法，一方面通过维持市场竞争秩序来实现市场机制的基础性作用，另一方面又需要在共同富裕的要求下，不断完善自身制度，从而更好地为共同富裕目标的实现发挥作用。