关于地方推进现代环境治理体系实践进展的述评

和夏冰，殷培红，王卓玥，杨生光，张蒙

（生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029）

引言

构建现代环境治理体系，是完善生态文明制度体系、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要内容[1]。习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，要加快建立健全以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，确保到2035 年，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化基本实现，美丽中国建设目标基本实现；到21 世纪中叶，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现，建成美丽中国[2]。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”作出了系统部署[3]，为推进环境治理体系和治理能力现代化提供了基本遵循，为生态文明建设和生态环境保护指明了方向[4]。2020 年3 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实[5]。

《意见》印发后，各地结合实际，相继制定实施意见，采取相应措施，细化落实目标任务。本文主要从落实《意见》的角度，一是比较各地出台的实施意见文本与《意见》的差异，二是通过实地调研座谈和资料整理，跟踪各地实践案例，总结推进现代环境治理体系的地方实践，发现需要关注的问题，提出相关建议。

1 各地实施意见的基本框架比较

基于信息公开情况统计，截至2021 年6 月，已有22 个省份公开了实施意见全文。各地出台的实施意见基本涵盖了《意见》提出的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法规政策体系等七大体系。其中，贵州、辽宁、河南、青海、黑龙江、福建、重庆、新疆、江西、新疆生产建设兵团、云南、湖南、内蒙古等13个省份的实施意见的体系框架与《意见》保持一致。

各地对于现代环境治理体系基本框架和逻辑结构的理解存在差异，关注的重点领域有所不同，部分省份结合地方实际突破了《意见》的七大体系。其中，吉林、江苏、浙江、广西增加了治理能力支撑体系，浙江、四川、广西、北京增加了风险防控体系，山东、天津增加了科技创新体系，上海、北京增加了区域协作体系，浙江还增加了政府服务体系，天津将信用体系并入到市场体系中。

此外，各地对具体任务在现代环境治理体系中的归类也与《意见》存在差异。比如，《意见》将强化监测能力建设纳入监管体系，吉林、浙江将其纳入治理能力支撑体系；《意见》将加强财税支撑纳入法律政策体系，浙江、广西将其纳入治理能力支撑体系，天津将其纳入市场体系；《意见》将完善法规标准纳入法律政策体系，北京将其纳入监管体系。

2 地方实践的特色路径

比较各地实施意见文本和实践案例发现，地方在推动企业落实主体责任、优化政府监管服务、规范市场化建设、协同推进区域共建共保、激活基层治理效能、增强科学精准治理能力等六个方面，探索形成了一些富有特色的实践经验。

2.1 规范企业环保行为，推动企业落实环境治理主体责任

健全环境治理企业责任体系，其核心在于激发市场主体履行生态环境保护主体责任的内生动力，不断改善当前企业和生态环境部门在环境治理责任承担方面的错位状态。通过过去几年不断强化监督，加强执法力度，企业的环保意识普遍提高，对“环保标准是什么”“环保工作具体怎么做”“要做到什么效果”等方面的需求明显提升。

针对这种情况，上海市生态环境部门强化环境公共服务意识，分批制定了饮食服务、生物制药、石油化工、集成电路、钢铁等行业的环保守则，使企事业单位和社会组织及时准确掌握生态环保领域相关法律、法规、标准和技术规范，明确环境管理要求，并帮助指导企业落实主体责任。成都青白江区开展企业环保标准化建设，从13 个大项33 个小项明确工业企业环保管理工作细则，将企业需要履行的环保管理规范和管理标准编辑成表，发放到企业手中，指导企业对标整改。

2.2 优化政府生态环境监管服务，助力企业持续健康发展

推动现代监管体系建设的过程就是廓清政府与市场的关系，明确政府职能、改进政府行为和提高市场效率的过程[6]。有效的环境监管是环境治理的基础，优化政府监管方式有助于健全企业责任体系。

行政审批是政府的一项重要职能，也是政府监管的重要手段。政府主动“靠前”服务企业，可以降低企业办事的制度性成本。以上海金山区为例，企业和个人可以直接至金山区生态环境局行政审批部门办理窗口，或者登入本区一网通平台的提前服务网上办理功能区域申请相关行政审批提前服务，得到的行政审批提前服务指导意见书可以作为正式申请相关行政审批时予以参考的指导性意见，不具有行政强制力。

创新环评审批机制，提升企业投资项目审批效率，是优化政府监管方式的重要举措。浙江进行“规划环评+环境标准”改革试点，对省级特色小镇和省级以上各类开发区、产业集聚区等特定区域，加强规划环评宏观管理，制定空间准入标准、污染物排放标准、环境质量管控标准及行业准入标准等项目准入环境标准，编制环评审批负面清单，加强规划环评与项目环评联动[7]。在改革区域内，新建项目落地减少80%的环评审批事项，减少60%的申报材料，压缩50%以上办事流程，为企业减少50%以上的环评费用[8]。

2.3 规范环境治理市场化建设，优化企业营商环境

规范开放市场、创新治理模式，有利于激发市场活力。第三方机构为企业、园区等提供污染治理服务的方式逐渐兴起。为加快形成公开透明、规范有序的环境治理市场环境，护航企业发展经营，上海出台《第三方环保服务规范》（DB31/T 1179—2019），规定了第三方环保服务的适用范围、服务单位基本要求、服务内容与要求、服务成效评价、合同签订要求等事项。在此基础上，松江区针对各个行业不同特点和管理要求，出台了环评类、排污许可类、自助验收类第三方服务机构管理实施细则。

积极探索运用绿色金融和绿色保险等经济手段，可以解决企业研发绿色产品、实施绿色技术改造融资与降低治污成本等实际问题。上海通过部分龙头企业的带动，帮助中小供应商进行银行担保，或者由生态环境部门进行担保，向银行推荐环境绩效表现较好的供应商，解决中小供应商环保改造融资难融资贵的问题。浙江在重污染高风险行业和园区推行环境污染责任保险，企业在购买环境污染责任保险后，保险公司会为企业聘请第三方公司（即“环保管家”）为其在污染防治方面提供全方位服务。“环保管家”通过常态化走访发现并告知企业存在的问题，并同步提交至生态环境部门备案。企业可立即采取相关措施，避免环境事故的发生。

2.4 协同推进区域生态共建、环境共保，服务国家重大区域发展战略

为了适应环境问题的复杂性、整体性、跨领域性和跨界性，环境治理需要构建横向协作、上下联动和区域协同的网络式环境治理体系，以提高环境治理的整体效能。相对于区域协同治理的体制进展而言，区域治理的法治体系建设取得明显进展。

在协同立法上，截至2021 年底，全国已完成至少9 个协同立法项目。京津冀三地分别发布《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，于2020 年5月1 日起同步实施，在核心条款、基本标准、关键举措方面保持一致。例如，三地共同建立京津冀机动车超标排放信息共享平台，建立新车抽检抽查协同机制，共同实行非道路移动机械使用登记管理制度等[9-11]。2021 年，漳州、泉州、厦门、龙岩四市，沪苏浙皖三省一市，云贵川三省，川渝两地，山东胶东五市，先后出台区域协同治理的政策法规或启动相关项目。

在司法协作上，四川泸州中院、宜宾中院，重庆一、二、三、五中院共同签署框架协议，建立环境司法日常联络、环资案件诉讼服务、环资案件调研交流、环资案件执行合作、“司法+行政”生态环境资源协同治理、环资人才共享、环资信息互通、环境司法联合宣传等8 项成渝地区跨区域环境司法协作机制，形成环境资源司法诉讼服务“同城标准”、执法办案“同城效应”[12]。辽宁、青海、福建、江西、湖南、宁夏、甘肃等省份已开展或启动环境资源案件跨区域集中管辖。

2.5 丰富基层社会治理手段，激活地方环境治理新效能

一些地方在党建引领、人大监督、公众参与新机制等方面，进行了积极探索，夯实基层社会治理基础。

上海漕泾镇将党建与乡村社会治理、人居环境整治等重点工作相结合，实施乡村“程序、责任、制度、考核”四张清单工作模式，深化了基于制度的信任，村民自治进入良性循环。为全力打赢垃圾分类攻坚战，护塘村党总支以网格为单位，通过定岗、定责、定考核，明确各自责任块区、责任事项等，通过党员先锋作用带动一个埭、一个片的村民，使村民们养成了垃圾分类的好习惯。

杭州富阳区在区辖24 个乡镇（街道）开展生态环境质量报告制度，并建立了配套制度。各乡镇（街道）人大听取环保专题报告，开展问题质询和满意度测评，将生态环保责任下移，落实到乡镇（街道）党委和政府身上。广东省人大环资委制定了《关于在茅洲河、练江流域建立省、市、区（市）、镇（街）四级人大联动监督机制的工作方案》，开展四级人大联动监督。

广州上线城市碳普惠平台，通过奖励碳币（碳币可兑换商品），激励公众绿色出行、节水节电等低碳行为。在成都“碳惠天府”微信小程序中，步行、使用共享单车、燃油车自愿停驶、驾驶新能源汽车等行为可获取相应的低碳积分，积分可用于兑换骑行卡、话费抵用券等服务和商品。

2.6 科技赋能生态环境智慧监管，增强科学精准的环境治理能力

人工智能、区块链、云计算、物联网、5G 等技术的发展及应用，为环境治理创造了更多的应用场景。成都打通数据“孤岛”，强化多源、异构和海量数据融合，收集环境质量、固定源、移动源、环境管理、外部数据等5 大类38 小类数据资源，接入共享气象、经信、住建、交通、工商等10 余个部门的40 余个类别数据134 亿余条，打造共享大数据库，并建立联席会议制度，及时研究解决工作中出现的新问题，及时更新共享数据。同时，成都充分借助信息网络技术和手机终端App，形成了市级系统指挥派遣，区级平台分发交办，部门、街道和网格员处置反馈的环境监管工作闭环。

上海扬尘在线监测在2020 年升级为100 个固定监测点和20 辆公交车、110 辆出租车搭载移动监测设备共同组成的环境空气质量“点线融合”移动监测系统，实现对环境空气质量的移动监测，弥补固定点监测盲区。车辆每5 秒钟上传一次监测数据，包括PM2.5、PM10、NO、NO2、CO 及辅助指标等数据，由系统自动对数据进行分析和评价[13]。一旦判定监测点位数据已临近标准限值或出现超标情况，系统会自行提示报警，推送到管理人员手机中。同时将对扬尘污染“嫌疑犯”采集证据，以备后续监管和溯源应用。

3 地方实践存在的问题

为了适应环境问题利益主体和行为主体的普遍性、广泛性特点，有效解决生产过程，特别是消费过程的环境问题，尤其需要政府、企业、社会组织和公众共同参与。通过不断完善政府管理、市场机制和社会治理三大机制，协同推进三大治理主体形成合力，改变政府和生态环境部门单打独斗的局面，形成多方共治的治理结构，这是实现环境治理现代化的基本特征和根本要求。

但是在调研中发现，由于各地对现代环境治理体系内涵和基本特征的理解，以及推进环境管理向环境治理转型的重要作用的认识存在差异，《意见》中七大体系建设的实践推进程度不均衡，政府、企业、社会组织和公众三大治理主体的力量结构失衡状态改善不明显，突出体现为“三多三少”：政府责任体系和生态环境监管体系建设较多，企业环境责任体系建设很少；环境治理市场体系建设方面，关注政府和社会资本合作（PPP）方式完善，规范第三方环境服务、落实“放管服”多，充分运用市场自身的运行调节机制来推动环境治理市场化建设的案例还很少；推进社会治理体系方面，介绍各种宣传活动和网格员机制多，践行绿色生活的全民行动体系制度化机制化建设成果少。出现这些问题的主要原因有以下几个方面：

（1）资本市场引导企业绿色发展、主动履行环境责任的内生动力不足。当前，绿色在金融体系中的渗透率约为4%，市场占有率将会增加[14]。绿色金融市场已完成规模赶超，具备制度引领的基础和条件。然而，绿色金融标准体系缺乏统一性，激励约束机制还难以有效弥补绿色金融收益低、风险大等初期弱势，且激励机制的力度和覆盖范围还不够。绿色金融产品和市场体系不够丰富，创新绿色金融产品供给不足，碳排放交易市场金融化程度偏低，碳减排任务目标的设定对企业减排成本效益考虑不足，未能充分引导资金和技术投向低碳环保领域。生态产品价值实现路径仍处于探索阶段，生态环境价值核定由政府主导，未与市场机制接轨，相关市场定价机制还不健全。

（2）依托社会力量开展环境治理的能力较弱。各社会主体参与环境治理的途径有限，参与方式单一，良性互动机制尚未形成，影响相对比较弱。生态环境部门借社会力量开展环境治理的能力较弱，缺乏制度化、规范化的动员组织流程，无法形成社会参与环境治理的合力。虽然目前已有行业协同制定并实施行业自律公约来规范全行业持续健康发展，但参与政府制修订标准政策、帮助企业制订员工环境保护教育培训计划、协助开展培训等情况较少，桥梁纽带作用没有充分发挥。

此外，越往基层下沉，地方的关注重点越聚焦在提升依法科学精准的环境治理能力上，加强基层环境治理能力也是基层工作人员的迫切希望。

4 对策建议

基于上述情况，为了协调推进现代环境治理体系建设，补短板、强弱项，优化环境治理结构，本文提出如下建议：

（1）针对环境治理薄弱环节加强指导帮扶。加强现代环境治理体系科学内涵、基本特征与治理理论的研究和宣贯培训，帮助地方干部提高理论认识水平和实践能力。尽快建立现代环境治理体系的评价体系，明确建设标准，发挥评价体系和标准的导向作用，确保《意见》重点任务及时落地见效，防止执行偏差。

（2）充分发挥资本市场的先导作用。以绿色产品标准和环保信用评价制度为基础，激发企业主动履行环境治理责任的内生动力，完善绿色债券及绿色资产证券化产品的配套政策，建立绿色信贷服务体系和评级体系，强化金融支持绿色产业发展。推进绿色标准开发，配套鼓励绿色产品生产和消费经济政策，扩大绿色产业需求。

（3）深化社会参与机制改革。借力基层群团改革深化基层治理，充分发挥行业协会、商会在规范环境治理中的桥梁纽带作用。建立社会组织孵化基地，加快培养与现代化社会治理结构相适应的公益性、互助性、枢纽性社会组织，拓宽社区群众参与社会治理的渠道。加强归口部门对社会力量开展环境治理的规范化管理，提高社会力量参与环境治理的有效性。

（4）多措并举夯实基层环境治理能力。在推进环境行政执法权限和力量向基层延伸和下沉的同时，将环境技术和培训同步向基层下沉和流动。通过科技赋能基层的方式，将大数据“触角”伸向基层“神经末梢”，加强基层发现问题的精准性。健全生态环境系统基层培训体系，解决现有分级培训质量逐级递减的问题；选派优秀后备干部到基层任职，帮助解决基层环境治理的实际问题。