城市社区治理现代化：主体、内容与路径

钱 坤

（南京林业大学人文社会科学学院，江苏 南京 210037）

2021年最新公布的第七次全国人口普查数据显示，当代中国的常住人口城市化率已经达到63.98%。毋庸置疑，城市建设和发展已经成为中国特色社会主义现代化建设的核心引擎，城市工作在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。国家治理的关键在城市，城市治理的核心在社区。社区是城市的基本单元，社区治理是国家治理的基石。2021年7月11日，中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》正式发布，《意见》明确提出要用15年左右的时间，从体系、机制、平台等方面发力，基本实现基层治理体系和治理能力现代化。

社区治则基层安，基层安则国家安。改革开放以来，随着单位制的解体与街居制的转型，社区制作为城市基层治理的主要形态逐渐成熟并制度化，同时，随着2011年中国的常住人口城镇化率首次超过50%，“城市中国”时代正式到来。在此背景下，城市社区治理的重要性愈发凸显，并在实践和理论层面都有诸多探索和推进，但也存在很多需要厘清的问题。从本质上看，城市社区治理现代化必须回答三个核心问题，即谁来治理？治理什么？怎么治理？本文从当代中国丰富而复杂的城市社区治理实践出发，对城市社区治理的主体、内容等进行深入探讨，并在此基础上厘清城市社区治理现代化的路径选择。

一、“多元共治”：理论构想与现实逻辑

改革开放以来，随着城市基层治理体制从“单位制”“街居制”向“社区制”转型，基层政府和基层党组织之外的众多主体开始成为城市社区治理的参与者。政府之外的治理主体积极参与城市社区治理，被认为是实现了从政府“一元”主体主导下的管理向“多元”主体主导下的治理转型。因此，学者普遍认可从行政型社区向合作型社区和自治型社区的发展过程，它代表着我国城市社区治理模式发展的基本方向[1]。由此，社区也愈发被学者看作是一个多元主体互动博弈的特殊社会场域和理解其他理论问题的“透镜”[2]。

在合作治理、协商治理、多中心治理等理论的支撑下，学者热衷于探讨包括社区组织、社会组织、驻区单位、业主委员会、物业公司、居民等社区治理的利益相关者[3]，如何作为相对平等的主体通过协商的方式以增进共识，达成合作行动，从而促成社区善治。政府更是通过主动购买社会组织服务的形式[4]，在社区治理中引入专业性的第三方“社会主体”，试图推动形成“多元共治”的基层社会治理格局。城市社区治理“多元共治”模式的理论构想的关键是要突破传统的政府“单中心”治理，实现多个权力中心共存的“多中心”治理。“多中心治理”亦被学者认为是为基层公共事务提供了不同于官僚行政理论的治理逻辑[5]。其中，社会组织和社区居民是两个重要的参与主体，地方的具体实践往往围绕上述两大主体“做文章”。当然，包括业主委员会、物业公司等在内的主体也是这种“多中心”治理理论构想的组成部分，但其重要性远远不及上述两个核心主体，故本文不再单独讨论。

1.社会组织参与城市社区治理的理论构想与现实逻辑

改革开放以来，社会从国家的全面控制中逐渐获得了自主成长的空间，社会组织的发展则被视为社会力量壮大的重要标志。因此，学界持续不断地呼吁拓展社会组织的生存空间，建构社会组织参与社区治理的制度化模式[6]，试图让其在社区治理中发挥更大作用；在实践中，各地的社区治理也纷纷以引入和培育社会组织作为重要的创新与亮点。故而，以社区社会组织为重要支撑的“三社联动”[7]模式被认为是城市社区治理的发展方向，并基于此提出了一系列推动社区社会组织参与社区治理的创新机制与保障制度[6]。但是，既有研究大多将注意力放到了社会组织与政府的关系上，无论是社会组织为了生存发展嵌入国家，还是国家通过社会组织反向嵌入社会[8]，抑或是国家与社会组织的“双向嵌入”[9]，这些关系向度上的研究似乎默认了社会组织解决了生存问题就自然而然能够发挥作用了，而并未追问其在城市社区治理实践中发挥作用的适应领域与能力限度。

我们深入分析城市社区治理实践，就会发现一个吊诡现象：各地方政府投入大量资源培育的社会组织，并未在社区治理中发挥理论所预想的作用。正如有学者基于广泛的调研发现，几乎所有的社区服务型社会组织，都像是悬浮在社区之上的一层油，游离在社区治理实践之外[10]（P38-39），多数是与社区无社会关联的外生型社会组织，它们由于缺乏多样性无法对接大众需求，又由于缺乏专业性而无法对接小众群体需求[11]。实际上，不仅是普通的服务型社会组织，即便是那些枢纽型社会组织亦难以摆脱形式化的困境[12]，悬浮在社区治理之上。

这种“悬浮”背后有其内在逻辑：一方面，社会组织往往通过政府购买服务的方式参与到社区治理中，完成申报项目时所要求的各项具体工作指标是其主要追求，从而满足政府考核的要求，解决组织的“生存”问题，但是被“项目化”的社区社会组织没有精力精细化地回应社区居民的“痛点”需求；另一方面，参与社区治理的社会组织往往是“外来”的，缺少在社区开展工作的群众基础，也没有能力真正参与到社区治理的各项事务中。

当然，上述基于具体实践的批评并不意味着对社会组织作用的全然否定，正如有学者所言，社会组织在基层组织忙于行政任务而疏于回应居民需求的时候，发挥了一定的替代作用，特别是一些针对特殊群体的专业服务提供方面，有其独特的优势[10]（P72）。因而，需要从是否有助于提高城市基层社区治理能力的角度，重新评估社会组织参与城市社区治理的作用。基于大量的实践探索与具体案例的经验发现，城市社区治理实践中的社会组织，往往更适合做一些针对少数特殊人群的专业性服务工作，无力满足和解决大部分普通群众的日常需求和一般问题。

2.社区居民参与城市社区治理的理论构想与现实逻辑

理论上，社区居民在城市社区治理中具有双重身份：一是作为社区治理对象的身份，城市社区治理需要满足城市居民对美好生活的向往；二是作为社区治理参与主体的身份，社区居民是社区“多元共治”中的重要主体，要积极参与到满足自身需求和解决日常生活中各种痛点问题的社区公共事务治理中。而社区居民的积极参与，往往被视作城市社区治理有序的重要标志。可以说，强调公民参与是社区治理的本质要求，也是城市基层民主政治建设的核心内容[13]，同时，社区居民的积极参与也是社会自治的重要表现。学者也普遍认同从威权式治理向参与式治理转型是社区治理转型的发展方向[14]。但是，长期以来，我国居民自身参与社区自治的意识比较淡薄，种种情况的叠加导致社区自治的行动者由社区自治的法定参与者变成了实际的缺席者[15]。

居民参与缺乏往往使城市社区治理绩效不彰，社区难以提供精细化和有针对性的管理和服务以实现社区善治。学者也明确指出了在社区治理中居民参与呈现出参与率总体偏低、参与明显不均衡、参与效能不高等问题[16]，并将其背后的原因归结为制度困境、组织困境和文化困境三大困境[17]。如何更有效地动员居民参与社区公共事务治理成为理论界和实务界关心的重要问题。围绕这个痛点，各地社区治理创新办法频出，但其核心逻辑是一致的，即“让人们走出家门，增加互动，相互熟悉，密切情感”。但是，在实践中我们往往会发现，即便社区组织了各种各样的活动试图动员居民走出家门、相互熟悉，进而参与社区公共事务的治理，却依然难以在社区治理中发现普通居民的身影。这背后实际上存在一种认识误区：即认为居民自治就是“全民参与”，就是要让所有人都广泛参与进来，而未能考虑到社区中中青年人群的生活交往空间实际上存在于社区之外的城市空间中，追求社区参与的“广度”往往变成“无用功”[18]（P36）。如果从参与社区公共事务态度的维度对社区居民群体做结构性划分，那么绝大部分居民是“沉默的大多数”，他们在社区提供基本生活秩序的前提下往往更愿意过自己的私人生活，剩下的部分则是少数的“积极分子”和“消极分子”。事实上，已经有学者发现实现社区参与式治理的关键在于对“骨干力量”的动员，社区骨干来源于居民，但他们在参与意愿、参与能力和社区威望等方面都要高于普通的社区居民[19]。这些社区骨干就是社区治理中的“积极分子”和“关键少数”，依靠他们能够实现对更多普通居民的再动员。因此，居民参与并不意味着所有（大多数）居民的直接参与，而是通过发挥积极分子的“桥梁”和“媒介”作用，使大多数居民能够直接或间接参与到社区公共事务中。

因此，城市社区治理中居民参与问题的关键并不在于要不要“找回居民”[20]，而在于通过什么样的方式找回以及找回什么样的居民，即回答“如何找回居民”的问题。抓“关键少数”从而带动“沉默的大多数”，目前看来是经过实践验证的相对比较有效的路径。当然，这个过程中也需要注意社区参与中的“精英替代”问题，社区基层组织需要把工作重心放到识别、动员、激励那些有公心、群众基础好的积极分子上，让积极分子真正发挥“媒介”和“桥梁”作用。

总而言之，从实践和现实逻辑出发，需要重新审视社会组织、居民等多元主体参与社区治理的理论构想，社会组织发挥作用的领域与功能限度、居民参与的范围与方式等都是需要着重讨论的问题。城市社区治理现代化需要包括政府在内的多元主体的参与，但是不同主体参与什么、如何参与的问题需要从实践出发，找出一条可行的实现路径。

二、以“日常生活”为中心的“小事”治理

社区是城市居民重要的日常生活空间，社区治理状况的好坏能够被直观感受到，这也是影响居民生活幸福感的重要方面。城市社区治理除了要厘清“谁来治理”的问题，还需要明确“治理什么”的问题。从治理事务来源的角度，可以将城市社区治理的内容划分为“自上而下”的国家治理任务和“自下而上”的内生性治理需求。两类治理问题在城市社区治理场域互相交织，决定了城市社区治理的复合性特质。

1.“自上而下”的国家治理任务

社区是城市治理的基本单元，也是国家治理的末梢。从治理体系的视角看，社区作为重要的组成部分，天然地要承担国家“自上而下”的各项治理任务。随着改革开放以来我国经济社会的快速发展，城市作为人口、资源等要素高度集聚的空间，治理事务频发且变动不居。为了回应这种治理需求，城市政府将越来越多的管理与服务职能下沉到基层，社区自然面临着日益增多的行政性任务。党的十九大以来，国家更是不断地推动社会治理重心向基层下移，重心下移和强化基层已经成为新时代社会治理创新的关键词之一[21]。

正是在这样的背景下，早已有之的“社区行政化”问题愈演愈烈，表现为社区居委会承担了超过其自身承受能力的政府行政性事务，其回应民众需求的时间与空间受到极大压缩。“自上而下”的国家治理任务纷繁复杂，概括而言分为以下四种类型，即基础信息传递、社会管理、公共服务递送和重大任务完成[22]。完成上述任务是社区作为基本治理单元天然需要承担的责任，但是其中的“度”需要好好把握。

2.“自下而上”的内生性治理需求

社区作为城市居民的基本生活空间，除了要完成国家各项治理任务外，更重要的是回应社区各种内生性治理需求，解决社区居民日常生活中存在的各种痛点问题。这些治理需求和痛点问题有大有小，是城市居民基于其生活体验和实际需求提出的，而能否有效回应需求和解决问题决定了城市社区治理的成败。

在现实生活中，我们时常能从新闻报道中听到很多有关“业主维权”“业委会选举”等具有高度冲突性的事件和案例。对此。学者关注的主要是业主维权背后的“居住的政治”[23]，试图探究这种集体行动背后的策略与逻辑[24]。需要看到的是，上述事件或者说行动只是少部分城市居民生活中很小的一部分内容，但却“遮蔽”了绝大多数居民日复一日年复一年的日常生活小事。这些小事看似不起眼，却构成了城市居民生活的主要内容，从微观而直接的层面影响他们的美好生活体验。这些小事的特点是日常性、重复性和弥散性，往往难以通过正式治理系统得到有效回应或者回应成本过高。而社区“办小事”的能力却非常重要，这直接关系到居民的切身利益与生活体验。正如有学者指出的，“人民成为无组织的个人，办不好小事，缺少日常生活的公正感，已经成为国家治理的主要矛盾”[25]。因此，这些社区“小事”的化解，终究需要将居民自己动员和组织起来，依靠自己的力量解决问题，政府基层组织在这个过程中主要发挥引领和补充的作用。

随着当代中国的城市发展进入深度城市化阶段，城市治理开始逐步由粗放式的规模扩张转向精细化的内涵式治理。2015年，中央城市工作会议正式提出“人民城市”的理念，人民群众是城市的创造者和发展的关键推动者，城市发展应当以满足城市民众对美好生活的向往为依归。2017年，党的十九大报告明确提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。故而，在城市中国新时代，城市社区治理的关键内容，是围绕城市居民的日常生活秩序建构，并把民众组织起来解决与他们利益高度相关的“小事”。组织起来办“小事”不仅是关乎城市居民个体生活体验的问题，更是关乎安顿生活、稳定人心，进而构建“人心秩序”目标实现的问题。

三、以治理能力提升为目标的城市社区治理现代化

长期以来，如何推动城市社区治理现代化，即“怎么治理”的问题是学者关注的焦点。概括而言主要有两条路径：其一，凸显社区的“自治”属性，推动国家权力从社区“退场”，典型表现就是普遍存在的对社区“行政化”的批判以及社区“去行政化”的改革对策建议；其二，在社区治理中引入政府之外的第三方主体，典型代表是全国各地都在推动的以政府购买服务的方式将社会组织引入城市社区治理的模式。上述两条路径的共同特点都是试图重构城市社区治理的组织架构，以治理结构的重塑来实现治理绩效的提升。但是，治理结构的重塑往往被简单地理解为某些治理主体“越位”和“缺位”之后的“退位”和“补位”，似乎政府权力退出社区之后凸显社区的自治属性，再加上诸如社会组织等主体的参与就能够实现社区的善治。

从实践中的具体经验看，偏重重塑治理结构的改革模式并未取得想象中的效果。一方面，部分地区将社区“去行政化”操作为将基层组织的行政职能从居委会剥离，通过单设新的机构承担。国家行政职能从社区的“退场”看似解决了社区的行政化问题，却使得居委会缺少了常态化的与社区居民打交道、积累治理资源和治理权威的机会，居民自治也无法有效开展。另一方面，社会组织作为第三方主体的介入，使得社区治理架构更加多元，但正如上文所分析的，社会组织参与社区治理并未真正带来社区治理能力的提升。故而，如果只是从破除“一元”治理架构的角度推动改革，可能并不能带来城市社区治理能力的实质提升。如果治理能力没有相应提升，城市社区良性治理秩序的建构亦无从谈起，更不要说实现社区治理现代化的目标了。

因此，城市社区治理现代化实现路径的关键就是秉持“能力”导向，从具体实践而非理论构想出发，在真正深入分析社区治理存在的各种问题基础上，再回到实践中，提出具体可操作的政策建议。从治理能力提升的角度，城市社区治理现代化可以从激发社会合作、激活群众路线和做实重心下移三个方面推进。

1.激发社会合作

在“人民城市”理念的指导下，当代中国城市治理的重心逐步转向满足人民群众对城市美好生活的向往。其中，城市居民感受最直观、关注度最高并对其生活影响力最大的是那些重复性、日常性的“小事”。这些“小事”多数指向的是城市居民社区生活中的“痛点”问题，往往难以低成本地由正式治理体系有效解决。这其中存在两个结构性的张力：其一，正式治理体系的标准化要求与居民群众的差异化需求之间的张力；其二，政府的公共资源支出与居民个体的负外部性行为之间的张力。换句话说，由正式的基层组织直接解决社区居民的日常生活“小事”，既“不经济”亦“无效率”。故而，解决这些日常生活“小事”的关键在于激活社区中的社会合作，将社区居民组织起来，化解他们生活中遇到的各种问题。不过，即便是一些小事情也很难依靠居民的社会合作和自治解决，仍然需要基层组织在其中发挥“补充”作用。激发社区社会合作的关键在于重塑社区居民同社区、国家的权利义务关系，也就是重建居民的责任义务观念，让居民认识到自己本身就是美好生活的责任主体。在此基础上，还要抓住社区中的“骨干力量”和“积极分子”，建构有效的识别和输出机制，让越来越多有公心、热心公益、有群众基础的积极分子能够积极参与到社区治理中，带领普通居民灵活高效地化解社区日常生活中常态化出现的各种“小事”。

2.激活群众路线

城市社区治理需要承担双重职能：一是承接国家自上而下的各种治理任务；二是需要回应社区内生性的各种治理需求。城市社区治理的双重职能使得基层组织的正式治理体系难以有效应对。国家自上而下的治理任务主要由正式治理体系承担；社区内生性、常规化的“小事”则需要居民自发组织起来解决，即社区非正式治理体系。但是，长期以来，城市社区治理过程偏重于正式治理体系的建构，因应国家推动的社区管理与服务职能下沉而催生的要求，以及政府内部管理的信息化、规范化等要求，社区干部队伍向着职业化、知识化、年轻化、专业化的导向发展。

城市社区干部队伍在结构上出现的职业化、正规化、年轻化趋向，带来了治理过程中的相应问题：即年轻的基层干部缺乏做群众工作的能力，更多的成为完成自上而下国家治理任务的主体；一旦超出基层组织承受能力的行政性任务进入社区，城市社区就会普遍出现职能“超载”，社区行政化问题越发凸显，进而进一步压缩基层干部做群众工作的时间与空间。于是，社区基层干部越是不会做群众工作，解决不好社区中的“小事”，就越是无法积累治理资源、威望，更难以动员并组织群众。为此，城市社区治理必须激活群众路线，在组织群众的过程中构建社区治理的非正式体系，通过非正式体系应对常态化出现的各种“小事”，正式治理体系则予以协助。城市社区中做群众工作的关键是要建立起一套有效识别、保护、输出社区治理“积极分子”和“骨干力量”的机制，并通过赋予其“居民组长”“楼栋长”等公共身份实现组织吸纳[10]（P72）。由此建立起一套“正式＋非正式”的治理组织体系，以适配城市社区治理的复合特质。

3.做实重心下移

近年来，基层治理在国家治理中的重要性愈发凸显，在重心下移的政策导向下，国家不断提高基层发现问题和解决问题的能力：一方面，城市网格化管理系统、12345市长热线等现代技术手段的使用，极大提高了基层的问题发现能力，大量治理事务经由上述系统进入正式治理体系；另一方面，通过综合执法改革等方式，将管理、服务与资源下沉到基层社区，试图提高基层的问题化解能力。但是，重心下移在实践中往往被异化为基层组织的行政化问题，基层工作人员被淹没在大量行政任务和提供行政服务中，“责”的不断下沉并未带来社区治理能力的提升，反而进一步加剧了基层“责权利”不对称的问题[26]。

因此，做实重心下移的关键是要将原本集中在上层的治理资源真正下沉到基层，推动基层“责权利”对称而非“责”的单方面下沉，从而真正提高基层解决问题的能力。但仍需注意的是，基于技术手段提高的问题发现能力与基于信息汲取渠道高效化、便捷化运作提升的基层问题发现能力，不可避免地将大量原本可以通过社会合作机制促使居民自发组织、灵活解决的“小事”吸纳到正式治理体系中，转化为上级需要进行考核的行政性任务，反而再难以运用相对灵活的群众工作方法进行解决，进而极大增加了基层治理成本。从本质上看，做实重心下移的根本目的是为了让基层社区能够真正提高治理能力，实现既“简约”又“高效”的基层治理体制建构目标。在这个过程中，既要重视基层正式治理体系的“责权利”对称问题，使其有发现问题并解决问题的能力，又要重视基层非正式治理体系的建设，通过“积极分子”的带动，使得社区居民能够自发组织起来解决他们日常生活中遇到的各种“小事”。

总之，城市社区治理现代化的关键在于治理能力的现代化，需要以治理能力的提升为目标推动社区治理改革。从这个意义上说，激发社会合作、激活群众路线以及做实重心下移，目的都是为了让城市社区既具有承接自上而下各项国家治理任务的能力，又具有回应自下而上内生性“小事”的能力。

四、结论与讨论

社区是社会的基本单元，是人民群众安居乐业的家园，是创新社会治理的基础平台，是巩固党的执政基础的重要基石[27]。国家治理体系和治理能力现代化的基础和关键在基层、在社区。党的十九届三中全会正式提出“构建简约高效的基层管理体制”的目标，习近平总书记也强调“要推动社会治理重心向基层下移，把更多资源、服务与管理放到社区”，这都为新时代推动城市社区治理体系和治理能力现代化指明了方向。城市社区治理是一个理论问题，更是一个实践问题。当代中国的城市社区是如何构成的、居住格局与国外有什么不同，进而衍生出了什么样的治理问题等，都需要在实践中基于扎实的调研和分析才能够得出结论，远非基于源自西方的理论构想所能直接指导的。当代中国的城市社区治理研究必须沿着“经验—理论—经验”[28]的研究路径，通过长期扎实的实地调研，从中国独特的集合式居住模式以及带来的个人、家庭、社区乃至于城市、国家的变革入手，深入剖析城市社区治理各方主体的功能范围和能力限度，厘清城市社区治理的基本内容。

城市社区是国家与城市居民之间的重要中介，社区治理是国家治理的末梢，是“最后一公里”。城市社区治理现代化需要回应国家和城市社区的双重需求，既需要推动基层组织的职业化、规范化建设以承接国家的各项治理任务，也需要将城市居民组织起来构建社区非正式的治理力量，以灵活高效地解决日常生活中常态化的“小事”。