基于“两网融合”视角的生活类再生资源规范管理研究

苏小

（昆山市农村合作经济服务中心，江苏 昆山 215300）

党的十九大报告指出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，从生态文明高度为再生资源市场规范发展指明了方向，规范再生资源行业有利于生态文明建设和绿色发展理念的落实。长期以来，再生资源行业在物资流通、繁荣城乡方面发挥重要作用，也在一定程度上造成了生态系统的超负荷运转，资源环境的瓶颈凸显，需要有序化引导和规范化发展。

1 引言

1.1 提出问题

再生资源行业在我国已经有非常悠久的发展历史, 该行业的存在不仅对环境保护有着极为重要的意义,对于资源节约方面也存在着不可忽视的作用[1]。改革开放以来，再生资源不再作为特种行业进行管理，实行的是市场化运作模式。从回收端口看，由于市场准入门槛太低，各种类型和所有制形式的回收企业如雨后春笋出现，社会上自然而然地形成了一大批以利益导向型为主的再生资源回收的市场主体，既有社会流散的个体户，也有一定规模的市场化企业，现在应该说是形成了多种形式再生资源回收主体充分竞争的格局。一方面，随着改革开放深化和市场经济体制的日臻完善，按照计划经济体制建立的原有废旧物资回收体系，在市场经济大潮的冲击下，土崩瓦解；另一方面，大量进城农村剩余劳动力进入再生资源回收行业，以散、乱、污为特征的利益导向型的社会回收体系逐步发展壮大，又发展成为现代城市规范管理的痛点和难点。

从产生端口看，改革开放推动了经济社会的快速发展，社会整体已经从物资匮乏时代进入物资丰富的多元化选择时代，物资的匮乏时代居民日常产生的再生资源很少。随着社会城乡居民收入和消费水平的不断提高，居民日常产生的废旧金属、 废旧电器电子产品、废纸、废塑料等生活类再生资源迅速增加。同时，生活消费升级，网络购物流行和产品的过渡包装等问题，又进一步促进日常产生再生资源量的大幅增长。一方面是居民日常产生的再生资源量不断增加，另一方面是相应的行业监管体系规范不到位是目前比较现实的问题。

1.2 研究对象及意义

再生资源的来源主要有两个方面： 一是社会生产过程中产生的生产类再生资源，另一个是居民日常生活过程中产生的生活类再生资源。因生活类再生资源回收体系与生产类再生资源来源、回收、处置等差异较大，文中主要研究的是生活类再生资源回收行业规范管理问题。从现有研究来看，大多数对生活类再生资源回收体系的研究主要还是从传统的回收视角出发，在全面推行生活垃圾分类的时代背景下，研究“两网融合” 视角的生活类再生资源回收具有一定的研究价值和现实意义。

“两网融合”通过城市环卫系统和生活类再生资源回收系统两个网络的有机整合，实现投放点的整合统一，作业队伍的整编，设施场地的共享等。再生资源的回收利用，本身也是一个耗费资源和影响环境的过程[2]。“两网融合”可以优化成本收益，集约化设置“两网融合”设施设备可以最大程度减少对环境的影响。协调推进再生资源回收和垃圾分类“两网融合”工作，让生活类再生资源“各得其所”、循环利用走上“正路”。亟需重构居民生活垃圾与生活性再生资源两网融合回收网络体系[3]。“两网融合”不仅将大大方便居民分类投放，推进生活垃圾源头分类，还有利于提升生活垃圾回收利用率，最终实现垃圾分类后的减量化和资源化的目的。

2 生活类再生资源市场存在的主要问题

2.1 体系建设没有系统规划

万事开头做，规划要先行。目前再生资源回收“两网融合” 的相关设施建设往往都是属地政府的自发行为，工作推进易受到领导变更和领导个人喜好变化而变化，缺少系统的顶层设计和规划布局，难以在高层次系统推进再生资源“两网融合”设施建设。整体来看，再生资源“两网融合”回收点普遍存在布局不合理、层次级别低、服务能力弱等问题，没有跟上现代城市快速发展的步伐，也满足不了日益增长的再生资源和垃圾分类工作需求。小区“两网融合”回收点设点布点难，社区权利小管不到，物业能力弱管不了现象很普遍。现实中，居民普遍认为“两网融合”再生资源回收点很实用，一些生活类再生资源需要固定回收网点来回收，同时谁又不愿意把这些网点设在自己家门口，目前配套的规划支持措施不到位，相关的解决办法和行业规范没有完全形成，这是比较突出的一个现实问题。

2.2 市场主体缺乏运营规范

目前，生活类再生资源回收工作仍然处于市场力量主导的自发性发展阶段，导致对大量市场存在的再生资源回收情况掌握不够，再生资源市场主体缺乏运营规范。产业集中度较低，市场监管比较困难，回收观念存在偏差，“利大抢收、利小不收”[4]。现实情况是，大量再生资源流动大军在城乡社区从事生活类再生资源回收工作，老百姓意见大、投诉多。很多回收点不仅是营业场地，还是拆解和加工场地，居住和生活场地，吃住工作都是一个地方，工作生活“二合一”“三合一”现象突出。生活类再生资源回收处置等工作涉及到收集、存放、运输等多个环节，容易产生两个方面的不规范行为。一是再生资源运输车运输过程不规范。再生资源专业运输车是实现生活类再生资源流动回收的基础，主要承担再生资源转移运输的任务。再生资源运输车存在的超载超标准运输现象，不仅存在一定的安全隐患，还存在飞扬洒落造成环境二次污染的风险。二是回收场地管理不规范。生活类再生资源存放场所环境较差，堆放混乱是普遍现象，主要生活类再生资源品种没有实现分区、分类、分片堆放，脏乱差等问题较为突出。

2.3 政府监管缺少有效抓手

针对生活类再生资源管理的政府角色定位，按照现代政府行政职能改革模式，要正确处理政府和市场之间的关系，要坚持有效市场和有为政府相统一，政府的再生资源市场管理的权利既不能无限，政府的管理职能也不能缺失。政府的归政府，市场的归市场，是解决生活类再生资源市场乱象的核心，有为的政府管理可以解决再生资源市场作用的被动性和滞后性问题。对于生活类再生资源回收市场规范化管理，计划经济时代所形成的管理体制早已不适应时代发展，而符合当前实际的有效管理体制机制还不健全。目前，商务、公安、市场监管、城管、供销等多个部门职能中都多多少少涉及对生活类再生资源的行业管理，但实际上都是兼管，分头管理，职能交叉。这种“九龙治水”的多头管理模式实际上形成了管理真空，政出多头导致在实际管理中难以操作。针对生活类再生资源市场乱象，群众意见大、投诉多，有关部门在接到群众举报后进行取缔处罚，取缔后了事。特别是，根据目前新冠肺炎疫情的防控需要，小区进出的日常管理更加严格，游散的社会回收“三轮车”不能自由进出小区，又对群众售卖日常再生资源的现实需求产生影响，政府还没有有效抓手彻底解决再生资源规范回收问题。

3 意见和建议

3.1 规范制度，加强再生资源与生活垃圾系统联动

加强“两网融合”回收工作，不仅要建立和完善以政府“搭台”企业“唱戏”为主体的良性政企共治模式，同时还注重发挥好再生资源回收系统和生活垃圾分类系统的良性互动机制。坚持系统化思维，注重规律性把握，遵循“切口小、实战性、闭环化、重创新”的工作方法。建立与生活垃圾分类工作良性互动的“两网融合”管理机制，探索将再生资源回收体系以特许经营权的形式交由有资质的企业建设、运营[5]。强化信息共享，一体化推进再生资源管理和生活垃圾分类工作，破除部门间信息沟通壁垒，加强信息共享力度，统筹协调相关部门职责分工。通过部门协同配合，加大生活类再生资源回收市场的整顿规范力度。结合生活垃圾分类及减量工作，做好“两网融合”回收点的协同建设和市场管理。行业主管部门会同相关其他部门研究提出再生资源“两网融合”回收工作的整体规划和政策。通过部门协作，坚决打击再生资源收销赃犯罪行为，做好再生资源回收日常经营活动的治安管理，并依法对违法行为进行查处。

3.2 建立体系，优化“两网融合”回收网点布局

在再生资源和垃圾分类布点过程中，“邻避效应”尤为明显，是社会失灵的表现之一，结果受益者只愿意付出与其他人等价的成本，而不愿付出高额的成本。再生资源“两网融合”回收网点建设是再生资源回收利用体系建设的首要环节，要破解“邻避效应”难题，解决好网点建设过程中普遍存在选址难等问题，合理规划“两网融合”网点布局。持续优化再生资源“两网融合”回收网点，扩展生活垃圾分类和再生资源“两网融合”深度。推动在新建住宅小区配套生活垃圾分类设施规划中，统筹规划建设再生资源固定回收点，一点多用，实现资源优化、场地共用，力争在基础设施建设的前期规划中就能够解决“两网融合”网络布点难等问题。

3.3 构建平台，推进“两网融合”回收队伍建设

推动生活类再生资源“两网融合”工作，要搞清楚生活垃圾减量化和再生资源资源化的重点和难点在哪里，“两网融合”关键是做到人员队伍的共有、共享、共用，创新工作体制机制，推动再生资源回收与生活垃圾分类体系的队伍建设的协同化发展，在提高资源回收率的同时，实现垃圾减量。按照市场化原则，开展好再生资源回收服务，努力打造服务高质量发展的再生资源回收“合伙人”队伍。搭建“一岗双职”和“一岗双责”合作平台，鼓励环卫工人同时兼职再生资源回收或再生资源回收人员同时兼职环卫工作，探索再生资源服务队伍与垃圾分类工作深度合作，把垃圾分类点位引导员纳入到生活类再生资源回收体系。创新性开展市场化回收合作模式，对收废品的社会“游击队”进行整顿收编，并通过一系列相关培训，提高业务能力，规范作业流程，强化安全底线，实现互利共赢效果。