优化基层残疾人服务设施布局的研究与思考——以北京市温馨家园为例 *

童珈慧 王想平

基层公共服务设施的科学布局，是提升公共服务便利性和可及性的重要基础条件。残疾人特性需求突出，注重公共服务设施的布局优化和相对均衡，是健全残疾人关爱服务体系必须高度重视的重大现实问题。温馨家园是北京市残疾人服务体系的基层阵地和公共服务支撑平台。从2003年开始创建以来，经历2008年和2022年“双奥之城”建设的发展，北京市温馨家园已形成遍布城乡的品牌服务阵地，成效明显。但从基层残疾人公共服务设施功能发挥的角度看，北京市温馨家园建设的布局还存在不尽科学和不均衡等问题。认真分析北京市温馨家园布局形成的过程和主要特征，对于“十四五”时期更科学地优化基层服务设施布局具有启发意义。

1.北京市温馨家园的基本情况

温馨家园是北京市各基层街道、乡镇为满足残疾人特殊需求，依托本地区内公共活动（服务）中心建立的以各类残疾人为服务对象的综合性活动和服务载体[1]，其主要功能是就近就便为辖区内残疾人提供文化、体育、娱乐、生活服务和照顾，使社区成为残疾人摸得着、看得见、靠得住的温馨之家。

1.1 发展历程

北京市从2001年开始启动城市管理体制改革，健全社区自治，基层社区成为向残疾人直接提供服务的主要阵地。以此为契机，2003年，北京市残联出台《关于创建社区残疾人温馨家园的通知》，在全市组织开展了创建残疾人温馨家园的活动，从社区建立残协、安置就业、开展康复、建设无障碍设施、志愿助残等十个方面规定了创建标准，搭建了社区为残疾人提供综合服务的平台。

2008年，为迎接北京奥运会、残奥会的举办，使温馨家园成为展示首都乃至全国残疾人事业发展的窗口，北京市在总结温馨家园创建经验的基础上，加快了温馨家园的建设步伐，出台了《关于印发残疾人温馨家园创建工作实施方案的通知》，明确了温馨家园组织结构、设施、服务内容，温馨家园建设迈上规范化、制度化推进的新台阶，当年温馨家园建设达到了150个。

“十二五”和“十三五”期间，北京市残联积极推动温馨家园转型升级，通过试点建设村级温馨家园，加快完成街道、乡镇示范型温馨家园建设等方式，促进温馨家园有效覆盖。在“十三五”期间，全市温馨家园数量达到593个。

2022年，紧抓筹办北京冬奥会、冬残奥会发展机遇，北京市印发《北京市残疾人温馨家园星级评估办法（试行）》，建立起温馨家园评价的长效机制和全市统一的评价体系，同时打造了29个冬奥示范温馨家园，着力发挥对外宣传展示、示范带动等功能，进一步扩大温馨家园的社会效应和品牌影响力。截至2022年6月，温馨家园数量达到659个。

图1 北京市温馨家园数量变化表

1.2 服务内容

根据地区残疾人的需求和温馨家园的服务能力，在温馨家园建设中，重点突出了基本服务、延伸服务和支持服务三方面的职能[2]。基本服务重点强化温馨家园康复与辅具服务、就业及培训服务、职业康复劳动、文化体育、法律维权、信息咨询、物质帮助、办证综合评估、一卡通激活、免费上网、转介服务等项目上。每个街道、乡镇至少有一个温馨家园具备精神残疾人社区照料、重度残疾人托养服务等功能。延伸服务重点支持温馨家园对接其他专业资源、社会资源和市场资源，为残疾人提供居家上门服务、出行陪伴、事项代办、融合活动等个性化服务。支持服务重点突出联系、扶持和培育社区助残社会组织，组织开展志愿互助服务，扶植残疾人社群力量，进一步激活助残服务市场，推动社会助残服务业的发展。

表1 北京市温馨家园建设面积要求

1.3 温馨家园布局

根据残疾人服务体系建设的需要，北京市在规划温馨家园空间布局结构时明确，每个街道（乡镇）至少有一个综合服务的温馨家园，人口规模在7000人以上的社区、残疾人在50人以上的村，根据需求和条件逐步配套建设一个残疾人温馨家园[3]，以利于形成区—街道（乡镇）—社区（村）有效衔接的服务网络骨架。提出了以温馨家园为依托，建立城市15分钟、农村30分钟的“残疾人服务圈”的布局目标[2]。到2025年，全市建成1000个温馨家园，促进街（乡）和具备条件的社区（村）建有一个温馨家园，力争残疾人联系服务全覆盖[4]。温馨家园作为基层残疾人综合服务阵地，在政府主导推动下取得了长足的发展。北京市现有659家温馨家园，初步形成了以区级温馨家园为骨干、街道（乡镇）级温馨家园为枢纽、社区（村）级温馨家园为基础的三级服务体系。

表2 北京市温馨家园数量统计表

从区域分布看，中心城区、城市副中心有温馨家园205家，约占总数的31%，平原新城、生态涵养区有温馨家园454家，约占总数的69%，平均每万名残疾人拥有11.7个温馨家园。

2.北京市温馨家园布局的主要特征

公共服务设施充足的总量供应和合理的空间配置，是构建覆盖全社会公共服务体系的重要基础，其科学的规划与布局是实现公平与效率的关键[5]。根据北京市现有温馨家园分布状况，从总体布局的组合形态上来分析，其主要特征和不足有以下方面。

2.1 主要特征

2.1.1 在布局总量上，以“千人指标”为建设核心

自创建以来，温馨家园建设的核心指标是按“千人指标”（即以每千居民拥有公共服务设施数量作为控制指标）来规划的，主旨思想是解决“有没有”的问题，突出建设的数量要求和设施的面积要求，对布局选址、空间组合形态缺乏统一的要求和规范，呈现出数量增长和布局优化未完全同步的状况。

以温馨家园服务半径为例，根据温馨家园的位置绘制泰森多边形，所有落入一个多边形内的居民点，到该多边形内部温馨家园的距离最短，由此得到每个温馨家园的服务范围。可以看出，温馨家园的服务范围从中心向外围不断扩大，设施配置的服务区位和服务可及范围，既存在交叉重叠，又存在众多空白区域，圈层均等性差距较明显。

2.1.2 在空间形态上，以区域性中心为主导

从温馨家园空间分布结构上看，呈现出以区政府、各街道、乡镇所在地中心区域为主导的集聚态势，属于中心区域密集型分布。其空间分布密度表现为带状连片区域集中，以城六区为核心，辐射至房山区东北部、大兴区北部、通州区西北部、顺义区西南部、昌平区南部、门头沟区东部区域，表现出空间距离衰减规律。延庆区、怀柔区、密云区、平谷区的温馨家园分布相对零散，仅在区政府等建成区域附近呈低密度集聚。

图2 北京市温馨家园泰森多边形图

图3 北京市温馨家园分布图

图4 北京市街道乡镇温馨家园分布图

2.1.3 在区位协同上，以属地自主申建为主要形式

北京市温馨家园的创建在资金匹配、资源供给等方面均为区政府主导。因此，地方经济社会发展水平，特别是资金保障能力是制约温馨家园建设的重要因素。各区和街道（乡镇）由于财力保障水平和认识不同，在建设温馨家园等方面的积极性差异明显，科学地根据区位、残疾人口、服务需求等综合要素推进设施布局的统筹性和整体性较为缺乏，从北京市街道乡镇温馨家园分布图可以看出，属地的物理空间界线，往往成为残疾人享受服务的区分边界。这种人为划分而产生的空间管理模式变化，制约了相邻区域设施的有效贯通使用，影响了区位协同效率。

2.1.4 在要素配置上，以“单核+组团”为主体

图5 北京市温馨家园核密度分析图

核密度是计算和分析要素在其周围邻域中密度的重要手段[6]。从北京市温馨家园核密度分析图来看，温馨家园的空间开发模式呈现出单核高度聚集和块状组团辐射的主体状态。这在客观上反映了北京市内部不同空间区位的建设历史、开发力度不同的现实情况。老城区在早期城市基础建设中，对残疾人服务设施的配套规划不足，加上现有人口密度较高，几乎没有增加温馨家园的剩余空间，导致温馨家园的建设以利用存量设施为主体，人均指标数值偏低。同时，中心城区由于服务设施资源集中，温馨家园的分布与公共交通站点、公共中心区结合较好，可及性较好；远城区的温馨家园与各类要素的地域组合程度相对偏低，可及性较差。

2.2 存在的不足

我国始终重视普惠性、基础性、兜底性基层设施建设[7]，2010年发布的《地方残疾人综合服务设施建设标准》，明确提出了“由于大部分残疾人存在不同程度的行动或交流问题，残疾人有出行成本高、活动范围小、分布均匀、流动性低的特点。由这些特点决定，残疾人综合服务设施应当尽量贴近残疾人，才能更好地为残疾人服务。[8]”的理念，为指导全国建设规范的残疾人服务网络创造了条件。北京市温馨家园的布局，从总体上看，突出了普惠性、基础性、兜底性功能的发挥，但与国家发展要求，特别是北京作为超大城市治理的实际需求看，温馨家园布局还存在以下不足。

一是建设总量还不足。从北京市温馨家园每万人指标和设施密度指标来看，现有总量还不足，部分经济发展状况较好的区，如海淀区、丰台区、石景山区，拥有的温馨家园数量平均值仍较低，部分远郊区域，如门头沟区、怀柔区、延庆区、密云区等存在超远距离无温馨家园的状况。

二是空间分布还不均衡。温馨家园在各行政区之间，甚至在行政区内街道乡镇之间的分布密度差异明显，不均衡性的特征突出，是优化布局过程中急需重点关注和解决的问题。特别是在疏解非首都功能发展态势下，外围地区快速增长的人口也迫切需要加快补齐基层设施的缺口。如作为城市副中心的通州区，现有温馨家园数量还较少。

三是部分温馨家园的可及性还有待提升。整体上看，边缘地区残疾人享受服务的可及性远低于中心区域，与构建“城市15分钟、农村30分钟”的残疾人服务圈的要求还有差距。

3.优化温馨家园布局的主要思考

党的二十大报告中明确提出要“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”[9]，这为新时代健全基本公共服务体系指明了方向。作为公共服务设施的一个重要组成部分，温馨家园与残疾人日常生活密不可分，其布局的首要目标是尽最大可能满足残疾人的服务需求，既要提高设施的使用效率，也要实现不同区域残疾人均等享受服务的公平性[10]。基于此，在下一步优化温馨家园布局时应注重以下方面的统筹。

3.1 以北京市总体规划为统领，适应人口结构，增强均衡性

2020年5月，中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出“推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变”[11]。这种配置思路的根本性变化，有利于提升公共服务设施布局的针对性、精细化和弹性化[12]。在此基础上，有学者指出，人口需求是影响公共服务设施布局的核心要素，并提出了“居住型社区生活圈”和“产业型社区生活圈”精准匹配设施资源的优化思路[13]。这些对于高强度开发、用地紧缺、在减量发展大背景下的北京来说，无疑具有重要的借鉴意义[14]。因此，温馨家园的空间布局也必须根据人口结构和人口调控机制进行分析和优化，不断改进“千人指标”等量化标准。

城市规划在城市发展中起着重要引领作用。《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《规划》）中明确提出，要严格控制人口规模，优化人口分布，控制常住人口在2300万人以内，并“做优新城公共服务中心及社区服务圈，满足多层次、多样化、城乡均等的公共服务需求，建设便利高效、宜业有活力、宜居有魅力的新城[15]”。随着《规划》的实施，人随功能走、人随产业走，将成为调整人口空间结构的巨大推动力，大量城市居民将向平原地区的新城疏散、集聚。主动适应人口结构的这种全局性变化，是未来优化温馨家园布局、增强区域均衡性的重大任务。要紧紧瞄准《规划》明确的调整人口空间布局和人口结构的战略举措，综合人、地、事、物、组织等需求要素，在选址、配套、空间环境、社会融合等方面加快推进和形成优化温馨家园布局的实践标准，从而在城市总体空间格局上不断完善残疾人服务设施体系。

3.2 因地制宜差异化布局，增量建设与存量改造相结合

公共服务设施布局可达性和空间公平性的研究表明，城市公共服务设施最优布局需结合所在区位，综合考虑公平与效率[16]。因此，充分应用GIS等新技术手段，对新老城区因地制宜进行布局优化，是实现温馨家园的空间布局从“中心—外围”完善到均衡的重要途径。

针对中心城区单核聚集的布局形态，应采取优化存量、功能嵌入的模式。由于空间开发强度的相对均衡，该区域的温馨家园在服务的可及性上具有相对优势，因此，布局优化的重点并非增加设施数量，而是应根据周边残疾人的服务需求有针对性地进行改造，尽可能通过改扩建、合并建设等手段，激活现有存量[17]。

针对近郊区块状组团的布局形态，应采取查漏补缺、适度超前的模式。该区域是承接人口疏解的重点地区，需要先增量开发，扩大设施数量，实现服务广覆盖。

远郊区应采取补齐短板、集中布置的模式。该区域的设施数量和服务范围都略有欠缺。因“地广人稀”，仅通过提高设施数量实现服务供给的布局设置，很可能导致资源浪费。因此，可以采取集中布置的模式，在给予充足场地保障的条件下，提高资源的集聚和共享，实现较好的经济效益、社会效益和环境效益[18]。

3.3 强化社区配建的刚性约束，提高人口与资源间的可及性

社区是群体居住、生活、活动的高频区域，国内外布局规划的导向越来越突出和重视社区承载作用的发挥，针对每个社区展开设施规划是提升设施整体空间和社会两个维度可达性的有效手段[19]。近年来，国内外的研究经验也表明，残疾人服务开始从以残疾人服务机构为主体向社区化发展[20]。着眼于公共服务均等化布局，改变属地自主申建的创新模式，强化社区配建的刚性约束，是推动温馨家园多点均衡布局的重要抓手。

2015年北京市政府发布《北京市居住公共服务设施配置指标》，并明确“要把社区助残服务设施纳入社区综合服务设施建设，同步规划，同步验收”[21]，要充分利用这个有利条件，织密社区兜底的设施网络。要推动残疾人温馨家园向基层延伸，加大社区（村）级温馨家园建设力度，探索通过落实新建小区社区助残服务中心建设规划，将温馨家园建设纳入城市拆迁整治、老旧小区改造规划，扩大居住公共服务设施中残疾人服务设施的覆盖。

在残疾人行为能力制约下，其出行能力与出行距离呈现反向衰减趋势。根据对生活环境的熟悉度与依赖程度、设施功能的使用等特征，在城市范围或社区生活圈内应当配备不同层级的温馨家园。构建步行友好的出行环境，在可及性较差的区域，可避免盲目增设温馨家园，先通过优化路网结构、公共空间串联度等方式减少出行阻抗，降低残疾人的交通成本，提高温馨家园的可及性。

3.4 多功能有机结合，多种运营模式相互补充

作为公共服务职能的承载空间，其设施效用的发挥，关键还在于提高服务特色和质量。积极挖掘服务资源，满足区域内残疾人的多样性和特殊性需求，这也是实现布局均衡和促进空间公平性的重要补充[22]。当前，北京市的社会福利设施虽然功能齐全但是缺少相互联系，空间布局上基本呈单一、分散的结构[23]，可以探索集中布置多种福利设施，发挥温馨家园资源对接和社区社会组织枢纽功能，加大温馨家园和养老服务等福利设施的联动共建，实现资源整合、优势互补。要注重整合政府、企业和社会力量，多种运营模式相互补充。积极鼓励社会力量参与，将温馨家园的场地设施向社区居民和社会组织开放，培育社区助残服务组织和助残志愿团队，让全社会都来关心关爱残疾人。