多源流理论视角下我国限塑政策变迁研究

李 青

(上海师范大学 哲学与法政学院， 上海 201418)

全球环境污染、资源浪费等问题在后工业时代日渐凸显，大量塑料废弃物被丢弃于环境中且无法在短时间内得到降解，造成土壤污染、河流堵塞、全球气候变暖等严重后果。互联网时代的到来，为快餐、外卖行业提供了巨大的发展空间，使塑料餐盒、塑料吸管、塑料勺子等一次性塑料餐具的应用范围再次扩大。据国家统计局数据显示，2019年全国塑料制品累计产量8184万吨，其中塑料吸管近3万吨，约合460亿根，人均使用量超过30根[1]，降解时间将近500年，有关塑料制品生产和使用的治理工作刻不容缓。随着塑料制品危害不断显现，国家层面开始“自上而下”推行限塑政策，社会各界也随之采取了限制行动。目前有关限塑政策研究多聚焦于其实施效果，缺乏政策变迁方面研究。运用多源流理论对我国2007年有关塑料袋限制使用通知颁布后的政策变迁逻辑进行分析，构建限塑政策变迁逻辑解释框架，关注三源流如何交互耦合，促成政策变迁过程，为探索限塑新举措，推动限塑政策落到实处提供启示。

一、多源流理论涵义

多源流理论自问世以来，就引起学界的广泛关注，在经济、医疗和公共服务等政策研究领域均有所应用[2]。1984年，美国政策专家约翰·金登在科恩、马奇和奥尔森有关组织行为的“垃圾桶模式”的基础上，进一步提出多源流理论，认为一个项目被提上议程，是在特定时刻多种因素汇合后共同作用的结果，也就是问题源流、政策源流和政治源流三者的连接与交汇[3]。三条源流彼此独立，各自运行，在某个关键节点实现交互耦合，“政策之窗”开启，从而步入议事日程。“政策之窗”开启是三源流交汇的首要条件，又被称为“机会之窗”。政策之窗的关闭意味着此次政策变迁条件不成熟，须等待政策之窗的再次开启。政策之窗的一种类型是“问题之窗”，另一种是“政治之窗”。两者的开启分别是问题源流和政治源流，或政治形势发生了变化，比如政治舆论、政府的新型政治理念等。此外，三源流的交汇还需要政策企业家的大力推动。其完整解释逻辑为：问题源流或政治源流内发生变化→政策之窗开启→政策企业家利用开启机会→三源流实现交汇→政策变迁发生[4]。

将限塑政策的变化置于多源流理论框架中，分析其政策变迁逻辑(见图1)，具体体现在：实践中各类问题层出不穷、差强人意的执行效果，以及电商等新兴行业提出的新要求为限塑政策的变迁开启“问题之窗”；政策企业家、政策共同体联盟，以及利益相关者的推动与诉求表达，使得“政策之窗”得以开启；全球环境治理现状、我国环保治理理念的转变，以及国民情绪与舆论压力，形成限塑政策变迁的“政治之窗”，三条源流为我国限塑政策转变提供了合理合法的战略性依据。

图1 多源流理论视角下我国限塑政策变迁逻辑图

二、我国主要限塑政策回顾

我国于2008年6月正式开始实施“限塑令”。在限塑政策推行前，全国居民每日仅生活购物消耗的塑料袋就已经接近10亿个，其使用率年均增速也曾高达20%以上。“限塑令”实行之后，塑料袋使用量年均增速下降到3%以内，主要商品零售场所塑料袋使用量年均减少20万吨[1]。但其总体治理效果并不理想，限塑政策需进一步优化，塑料污染防治迫在眉睫，通过梳理汇总(见表1)，将我国主要限塑政策发展历程大致分为以下三个阶段。

(一)初步探索阶段(1991—2007)

1991年1月国家经济贸易委员会发布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录(第一批)》是我国第一个限制塑料制品使用的政策，其中涉及10个产能落后、能源消耗高的行业和14个质量低劣的工艺产品。为制止低水平重复建设，加快结构调整步伐，促进生产工艺、装备和产品的升级换代，该政策明确要求，截止2000年底全面禁止生产和使用一次性发泡塑料餐具。随后，在1995年10月、2004年12月发布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及其修订版，鼓励支持可降解塑料等再生生物质能的开发应用。

(二)限制使用阶段(2007—2020)

在初步探索阶段，相关政策并没有十分明确的限塑标准，大多是基于工业发展状况而做出的一些努力和调整。直到2007年12月，国务院办公厅发布了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，规定“全国范围内自2008年6月1日起禁止生产、销售和使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋[5]。”同时为引导群众合理并节约使用塑料购物袋，推行塑料购物袋有偿使用制，不得免费提供，这标志着我国“限塑令”正式出台。在推行限塑工作的同时也对生产和回收利用环节提出了新的要求，2017年国家发改委等多部门先后出台了一系列政策建议，包括制定废弃物循环利用率目标、可降解绿色包装材料应用比例等巩固“限塑”成果的措施。

(三)禁止使用阶段(2020至今)

限制塑料制品生产和使用阶段的实施效果并不理想。以各项政策推行都走在前列的上海市为例，在限塑政策持续推行过程中，上海市2019年塑料制品产量同比增长32.2%，累计达到208.94万吨[6]。据此来看，我国限塑政策推行的阻力仍较大。限制塑料制品的生产使用不仅是环境治理的一个重要方面，也是实现资源有效利用的必然要求。

2020年初，鉴于限塑令的执行现状，国家发改委联合生态环境部发布了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，文件要求：“到今年年底，全国范围内的餐饮行业禁止使用不可降解一次性塑料吸管；地级以上城市建成区、景区景点餐饮堂食等禁止使用不可降解一次性塑料餐具；到2025年，地级以上城市餐饮外卖领域不可降解一次性塑料餐具消耗强度下降30%。”[7]该文件被称为我国的“禁塑令”。总体来看，禁止使用阶段出台的限塑政策具有渐进式执行的特点，“禁”的是一次性不可降解塑料，并非“一刀切”式的在同一个节点全面禁止所有塑料制品。

表1 我国主要限塑政策梳理

三、我国限塑政策变迁的多源流分析

(一)问题源流

限塑政策执行过程中政策决策者、制定者关注到的急需解决的问题即为问题源流。不同阶段面临不同的问题，这些问题不断被提上议事日程，进而发生政策演变。

1.实施效果差强人意，存在“灰色地带”

自从实施限塑令后，有关实施成效欠佳的报道屡见不鲜，市场上免费塑料袋仍在大量使用，“限塑令”几乎形同虚设。但整体看来，还是具有一定成效的。国家环保司副司长曾在2013年关于做好限制生产销售使用塑料购物袋座谈会上透露，“从全国范围内来看，塑料购物袋有偿使用举措的推行，对降低其使用量还是有效的，零售场所塑料袋使用量累计减少670亿个，累计减少塑料消耗100万吨。”[8]但由于结果验收、监督缺位且存在滞后性，未能根据执行情况进一步优化限塑政策，存在路边摊、菜市场、奶茶店等“灰色地带”，导致限塑效果减弱。有些大型购物商场、超市等虽未提供无偿塑料袋，但蔬果称重区的塑料袋是免费且不限量的，现在大多购物商超也依旧存在这样的问题。大规模超市的收银台会收取塑料购物袋费用，而小型超市、开放性集市、果蔬市场等依旧使用廉价塑料购物袋。

2.电商行业迅速崛起，回收利用、过度包装问题亟待解决

近年来，随着线上消费的火热，外卖、快递包装的回收利用及过度包装成为问题。针对此类新兴行业，已有的限塑政策约束力度不够，绝大多数商家为降低成本，都选择使用廉价塑料袋和一次性餐具。据国家统计局有关数据调查显示：“2017年全国快递包装消耗近80亿个塑料袋，日均外卖订单量超过2000万单，全年累计用量超70亿个，可覆盖168个标准足球场；截止到2019年全国范围内塑料袋年用量超过400万吨，日均用量约30亿个。”[9]这些不符合环保标准、低质量廉价的塑料袋难以回收利用，就算是生物可降解塑料，如此巨大的使用量降解起来难度也相当大。

(二)政策源流

1.政策共同体联盟对政策提案的推动

由全国人大代表、政协委员组成的“政策共同体联盟”成为政策变迁的重要推动力。一些被推选为两会代表的行业精英，也会就某个问题向全国人大提出意见，一旦通过，就会获得法律层面的支持。如《关于协同推进快递业绿色包装工作的指导意见》《快递封装用品系列国家标准》等从提案到出台都得到政策共同体联盟的有力推动。

2.利益相关者的诉求表达

限塑令的实施涉及各行各业，如：塑料供应商、超市、外卖、快递、降解材料开发商、环保组织等。限塑政策的变迁势必会给相关领域带来压力，推进限塑工作的同时也要考虑产业发展情况，“一刀切”的措施容易激化社会矛盾，适得其反。同时，越来越多的利益相关者能够利用合理渠道进行诉求表达，为进一步完善备选方案，增强限塑政策的科学性、合理性提供参考依据。

3.专家学者的学术研究

在限塑政策的变迁过程中，专家学者的研究为政策之窗的开启提供了重要政策支撑，从专业视角上为政策优化提供了更科学、多元的选择。2007年“限塑令”颁布后，次年该政策领域研究达到高峰。2007—2022年间，在CNKI数据库中以“限塑”为主题进行检索，共有1700余条记录，以文献被引率、发表时间等要素筛选出327条与限塑政策相关度最高的国内研究记录，利用Vosviewer进行关键词共现知识图谱分析(见图2)，将阈值设为2，共152个关键词，从中可以看出，学界研究热点主要围绕限塑令、塑料袋、塑料制品、塑料污染、白色污染、一次性塑料餐具、可降解塑料等，也意味着限塑对环境治理有着重要意义。

(三)政治源流

1.国家环境治理理念和治理原则

2022年3月，联合国环境大会通过了《终结塑料污染：制定具有国际法律约束力的协议》，旨在推动全球白色污染治理步入新阶段。在当今全球环境治理大环境下，经济实力和国际地位不断攀升的中国更是义不容辞，采取多方举措应对气候变化，进一步推进清洁能源开发转型，构筑和谐共处的生态环境系统是在全球环境治理中的大国担当。中国作为《联合国气候变化框架公约》首批缔约方之一，在全球范围内积极参与和促进了多边气候变化的发展，为《巴黎协定》的实现做出积极贡献，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，做好环境污染处理、修复工作。近年来，我国高度重视环境保护立法工作，先后制定了《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国长江保护法》等法律法规，为全球环境治理作出大国的责任担当和贡献。

2.国民情绪及舆论压力

在互联网+大数据时代，计算机和网络通讯技术迅速发展，整个信息传输环境发生了翻天覆地的变化。网络舆情影响越来越大，不仅成为有力的发声渠道，也是大众寻找倾诉对象、宣泄个人情感的一个开放平台。例如“垃圾分类规则制定反人类”“雾霾天气危害人体健康”“纸吸管使用感受差，再也不喝奶茶了”等话题在各大网络平台引发热议。这些所谓的讨论对政策制定者、执行者产生自下而上的沉重压力，必须采取相关行动改善现状。

(四)限塑政策变迁“机会之窗”开启

综合上述分析，问题源流中限塑政策存在灰色地带、电商行业的迅速发展等亟需解决的问题为政策变迁提供了最初动力；政策源流汇集了人大代表、专家学者、利益共同者的相关建议，代表着不同群体的态度倾向；政治源流中国家对环境治理的价值理念和大国担当为政策变迁提供了方向，营造了良好政治环境，国民情绪、舆论导向也成为限塑政策变迁的助推石。待恰当的时机出现时，三大源流实现互动、耦合，限塑政策变迁的“机会之窗”得到开启。政策变迁是三大源流交互、汇聚的结果，在今后限塑政策也会随着三大源流的变化而不断优化和完善。

四、我国推行限塑政策的反思和启示

(一)以问题源流为基础，直面现实问题

把握限塑政策推行过程中的现实问题，从问题出发，对不同行业、不同类别的企业及商家进行限塑分级管理,采取奖惩制度，奖励积极落实改进的商家，发挥模范带头作用，对资金、资源缺乏，整改存在困难的餐饮店给予一定的补贴支持；各行各业对消费者的环保行为也可以进行奖励，如折扣优惠、积分累计兑换礼品等，以此提高其政策遵从和政策参与积极性。限塑不能只考虑“限”，还要考虑如何“限”、“限”后怎么办，将限塑可能带来的不便问题前置化思考，积极探索完善配套措施，不能只从限制塑料制品生产使用这一个层面入手，更要努力寻找塑料替代品[10]。

图2 知网关于“限塑”中文文献关键词共现聚类知识图谱

(二)重视政策源流的补充作用，多方探索治理途径

政策源流可以为政策发展提供更多的选择空间，政策共同体联盟、政策企业家及利益相关者等群体的意见建议是政策制定、优化完善的重要补充依据，他们对于现实问题的把握更为贴切，提出的方案举措有着重要参考价值，代表着不同利益群体的态度与诉求。除此之外，还可以通过举办听证会、论坛、讲座、研讨会等方式，让公众、社会组织、专家学者等群体参与到限塑政策制定或优化环节中来，发挥民间智库、专家智库的作用，多方收集优化意见，提高政策科学性与合理性。

(三)发挥政治源流的引导作用，把握治理方向的变化

在政策推行过程中，要时刻把握国家治理理念、治理原则等大方向上的变化，落实细节、及时调整。关注政策焦点，增强政府回应能力。塑料的治理和回收是综合性问题，无法一劳永逸，要重视国民情绪的疏导以及大众传媒的正确引导，鼓励积极、有序地参与政治生活，健全相关法律法规来规范诉求表达的手段和方式。全面禁用不可降解一次性塑料吸管的举措最先从餐饮行业开始，逐步推行到其他行业，部分地区的政策推广经验也告诫我们，要分步进行、循序渐进，同时要确保政府信息公开透明，做好政策宣传与动员工作，科学稳妥地推进塑料污染治理。

我国限塑政策推行多年后，可以从中总结出一些经验和教训。首先，限塑需要多措并举、发挥多方合力，打好“组合拳”，把“要我限”变成“我要限”。要坚持走“社会教育、政府管理、市场推动”的多元治理道路。限塑应当成为每一个公民的环保共识，传统的生活习惯难以快速改变，通过在消费场所摆放海报以及公众号推送、短视频宣传等网络新媒体手段来引导教育消费者，营造良好的限塑环境。要基于消费者的角度，思考如何更加人性化，更易被公众接受，渐进式推进才能获得事半功倍的效果。人类事业的福祉不应导致公共利益与个人利益的对立，我们理应在达成环保目的同时兼顾人性化考量。

在限塑问题上，养成减少甚至不使用一次性塑料制品的生活习惯，比寻找或推广任何替代品都更为重要。只有每个人都树立起环保理念并主动践行，对塑料制品说“不”，才是解决塑料污染的最佳对策。总而言之，限塑政策的稳步推行还有很远的路要走，需要各方一起努力。