农业土地资源的合理分配及利用措施

张波

（大庆油田有限责任公司，黑龙江大庆 163453）

0 引言

随着农业现代化建设的持续推进，农业土地资源作为开展各类农业生产活动的重要基础。近年来逐渐在分配利用方面暴露出了不少问题，无论是对农业土地资源的保护，还是对土地资源价值的发挥，都显得有所不足。要想从根本上解决这些问题，使农业土地资源在农业现代化发展中发挥出更大作用，对农业土地资源合理分配利用策略的探究显然十分必要。

1 当前我国农业土地资源分配与利用存在的问题

1.1 利用方式相对单一

在我国农业资源禀赋多元的情况下，农业土地资源的分配与利用同样需要多元化为核心的特征，只有根据各区域的环境、气候、地形等各方面的优势特点，因地制宜确定最合适的农业产业发展方向，才能够实现农业竞争力的有效提升，并将完善的区域农业产业体系构建起来。然而从目前来看，由于当代农民对农业土地资源利用的重要性仍缺乏清晰认识，土地资源利用选择通常只是根据以往农业生产习惯或自身短期规划来确定，很少会进行长期性、整体性的规划。因此，各区域的农业土地资源利用方式往往都比较单一，且大多用于农作物种植，并不能够真正做到因地制宜利用土地资源，而在土地利用方式与农业产业发展方向不够多元化的情况下，区域农业的整体发展自然也会受到很大限制。另外，单一的农业土地资源利用，还意味着区域农业生物多样性的不足，这对生态农业发展也是非常不利的[1]。

1.2 土地利用率总体偏低

在农业土地资源利用缺乏合理规划的情况下，还可能会出现土地利用率偏低的问题，使我国农业的整体发展受到巨大限制。例如在耕地利用方面，很多农民对耕地地力条件、地形条件、区域气候条件等因素的了解并不深入，虽然能够根据以往经验及有关农业部门、技术人员的建议来进行农作物种植，但农作物布局的合理性却仍然有所不足，并不能够将耕地的优势与价值充分利用出来，有时甚至还可能会出现农作物生长条件要求与耕地环境矛盾的情况，使农作物单位面积产量大大降低，而这也正是土地利用率较低的直接体现。另外，在林地利用方面，很多林区存在着优质林地、草地面积占比较低的问题，大部分林地的单位蓄积量、生长量并不高，即便森林资源保护、植树造林等工作取得了较大成果，林地面积也正处于逐年增加的状态，其能够带来的生态效益却仍然显得比较有限。

1.3 行政监管存在缺失

农业土地资源的分配利用不仅需要由政府部门负责引导，同时还需要以完善的行政监管体系作为基础支撑，以实现对“耕地不合理利用”、“卖土”、“盗土”等违法违规行为的有效监督与打击。然而从目前来看，由于农业土地资源的分配利用通常会涉及国土部门、发改部门、农业农村部门、生态环境部门等多个政府部门的工作，具体的主管部门、监管部门并不明确，而“卖土”、“盗土”等违法行为的处理又需要由公安部门负责，其他政府部门并没有执法权。因此，有关行政监管工作往往处于比较混乱的状态，即便地方政府及各部门能够对农业土地分配及利用提起重视，但在不同部门间工作难以协同的情况下，也同样很难保证行政监管工作的有效性[2]。

1.4 土地供需矛盾突出

农业土地资源的分配利用的关键，是要尽可能满足各类农业生产活动的土地资源需求，并保证土地资源利用方向的合理性，以达到推动农业现代化发展、提高农业生产经济效益的目的。然而从目前来看，由于我国总人口正处于不断增加的状态，可利用耕地又常常会在各种原因的影响下不断减少。因此，可利用耕地面积往往无法满足广大农民的土地利用需求，土地供需矛盾十分突出。以耕地面积为例，据自然资源部公布的第三次国土调查结果显示，2021年我国现有耕地面积为1.2786亿hm2，在世界范围内位居前列，但人均耕地面积不足0.093 hm2，仍然远低于世界平均水平，其他类型的农业土地资源虽然在具体数据上存在一定差异，但供需矛盾同样比较突出。由此可见，如果未来不能对土地资源进行有效保护、合理开发与合理利用，那么随着我国人口的持续增加，土地供需矛盾还将会进一步加剧。

1.5 土地质量不断降低

农业土地资源分配利用不仅需要考虑到各类农业土地的面积，同时还需要深入贯彻可持续发展理念，做好土地资源保护工作，以免土地资源的实际利用价值受到影响，但由于当前很多地区的农业土地利用都缺乏规范，因此常常会出现耕地退化等土地质量下降的问题，有些农业土地甚至因严重损害而无法用于农业生产，对农业可持续发展的影响非常大。例如，有些地区的农业生产污染较为严重，对于轮作等农作物种植方式的运用也并不规范，常常会出现耕地土壤肥力下降、土地盐碱化等问题，使土地质量及利用价值大大降低。还有些地区则存在着林地被大面积侵占、生态环境遭到严重破坏等问题，农业土地资源常常会在水土流失、土地沙化等因素的影响下逐渐减少[3]。

1.6 土地浪费较为严重

除土地质量降低、土地退化问题外，当前我国农业土地资源的分配利用还存在着浪费严重的问题，对各项农业生产活动开展及农业整体发展的影响同样非常大。例如，有些地区在全面推动城市化建设的同时，未能充分考虑到耕地在农业生产方面的巨大利用价值，常常会为了满足城市建设需求而盲目占用过多的耕地，虽然在短期内取得了较高经济效益，但却使耕地价值发挥受到极大限制，土地利用的长期效益与综合效益均比较低。还有些地区，在中青年劳动力大量外出务工的情况下，出现了部分耕地无人耕种或利用不到位的情况，并未能够通过科学的农业生产规划与实践来充分发挥出农业土地利用价值，其造成的土地浪费问题同样比较突出。

2 实现农业土地资源合理分配与利用的有效措施

2.1 落实土地利用规划

以往我国的农业土地资源利用形式过于单一，主要是由土地利用规划缺位所导致，在农民对农业土地地理条件、地形条件因素等缺乏明确认知且规划能力不足的情况下，无论做出怎样的农业土地利用选择，都很难改变区域内农业土地利用单一化的现状。要想有效解决农业土地资源分配利用问题，需要将土地利用规划工作有效落实到位[4]。

例如，在农业发展方向的选择上，应组织熟悉各农业产业的专家学者组建农业土地规划团队，前往各村镇展开农业土地资源实际勘查调研工作，将各村镇的农业土地资源优势明确下来，同时选择一个或几个农业产业作为推荐发展方向，使有关农业土地资源规划利用能够真正做到因地制宜，并突破常规农作物种植的局限，向着药材种植、禽畜规模化养殖、果蔬花卉种植、农产品深加工等具有地域特色的农业产业方向持续发展。从生态农业发展的角度来看，则需要全局视角出发，展开县市级的农业土地利用规划，将各村镇的自然环境、地形条件等差异与土地利用规划联系起来，以提升区域农业生物多样性，为农业生态环境的优化创造良好基础。

2.2 推广先进农业技术

为解决当前我国农业土地分配利用的利用率偏低问题，在各类农业生产活动中将农业土地的可利用价值充分发挥出来，还需由各级农业部门及基层农技推广机构积极推广先进农业生产技术，不断提升有关农业生产活动的科学性。例如在耕地利用方面，应通过技术人员下乡指导、农闲时节组织技术培训活动、建立村镇农技推广服务站点等方式，对测土配方施肥技术进行推广，同时为广大农民提供耕地土壤肥力诊断等服务，使农户能够明确耕地土壤肥力情况，并据此选择最为合适的农作物进行种植，或是根据种植农作物的养分需求来进行土壤改良、科学施肥，以尽可能提升农作物的单位面积产量[5]。

从林地利用的角度来看，则需要在鼓励、引导个人承包林地的同时，对森林病虫害防治、植苗造林、苗木栽前处理等方面的营林技术进行宣传推广，使有关林地承包人能够积极参与到营林造林工作中来，并通过科学造林与合理的林业经营来有效提升林地单位蓄积量、生长量，使其能够逐渐成为优质林地，产生更大的经济与生态效益。

2.3 完善行政监管体系

对于政府部门来说，要想实现对农业土地资源分配利用的有效监管，遏制“卖土”、“盗土”等违法违规行为，为农业土地资源合理分配、利用提供支持，就必须要将完善的行政监管体系建设起来，为各项监管工作的落实执行提供基础支撑。

从具体措施来看，行政监管体系的建设首先应从监管责任划分入手，由地方政府根据当地实际情况，建立面向农业土地资源分配利用监管的健全责任机制，将国土部门、公安部门、农村农业部门等各部门的监管责任明确下来，并在其责任履行方面提出具体要求。其次，则是要建立多部门协同的行政监管工作机制，依托互联网、信息系统建立信息共享与实时沟通平台，使各部门能够在平台上对自身掌握的农业土地资源分配利用信息进行实时更新，并在实际工作中与其他部门展开实时沟通，以达到高效开展合作监管工作的目的。最后，还要充分尊重农民在农业土地分配、规划、利用方面的主体地位，依据有关法律法规来保障农民的知情权、参与权，确保村庄集体资源资产使用能够得到全体村民的认可与支持。

2.4 重视土地补充与利用

面对日益凸显的农业土地供需矛盾，需进一步提高对农业土地补充、优化的重视，从增加农业土地面积、提升农业土地利用水平两方面入手，有效缓解土地供需矛盾。在土地补充方面，应加强对区域土地开发整理复垦补充耕地的长期规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，依据土地适宜性条件，有计划有步骤地推进耕地后备资源的开发利用，同时加强对农村居民点的整理，通过拆并空心村与零星居民点的方式，将条件合适的非农业用地改造为耕地，使农业用地尤其是耕地的面积增长能够与人口总量增长相适应。在农业土地利用方面，则需要从区域农业土地资源利用现状出发，对有关农业生产技术展开创新优化，使农民能够利用有效的农业土地来创造出最大化的价值[6]。

2.5 加强农业土地保护

在农业土地质量不断降低的整体形势下，为实现对农业土地资源的有效分配利用，加强农业土地保护同样是十分必要的。例如在农业污染控制方面，需要以可持续发展理念为指导，全面加强对农业污染管控与治理工作，降低农药化肥过度使用等污染问题对农业土地质量的影响，同时对已经受到农业污染影响的农业土地进行科学治理，以有效解决土地退化问题[7]。在水土流失、土地沙化等问题的处理上，则需要面向整个区域制定系统化的生态环境整治方案，将各项农业生态环境恢复、保护措施严格落实到位，通过改善农业生产条件、转变耕地重用轻养理念等方面入手，有效提高农业土地抵抗自然灾害的能力，以防止耕地灾毁现象的出现。

2.6 规范土地利用行为

在对农业土地浪费问题的处理中，还需注意对各类农业土地利用行为加以规范。例如，在非农业建设活动占用土地较多的情况下，需要将占用耕地补偿制度严格落实到位，按照“先补后占”的原则，对非农业建设占用农业用地的项目进行审批，在占用耕地前先补充与占用耕地数量和质量，同时建立土地开发复垦专项基金，加强对开发整理补充耕地的管理，确保补充耕地质量与数量。同时，还需要合理调整基本农田布局，调出规划城镇发展区域内以及城镇周边未来建设发展范围内的现有基本农田，为城镇发展预留空间，同时将生产条件较好、集中连片的现有一般农田划为基本农田，保证基本农田的保护面积不减少，使基本农田的稳定性能够得到保证。

在部分农业土地无人利用或利用不到位的情况下，则需要加强耕地承包责任制度建设，严厉禁止耕地闲置、荒芜等行为，并通过创新农业土地利用形式、优化农业产业发展方向、加大农业生产创新扶持力度等方式，吸引青壮年劳动力返乡，从事各种具有较高经济效益的农业生产活动，并对各种农业土地优化利用的技术防范积极学习，从根本上解决农业土地浪费问题。

3 结语

当前，我国农业土地资源的分配与利用虽然存在着不少问题，农业现代化发展也因此受到了很大的限制，但只要能够明确农业土地资源利用率不高、利用方式单一等现实问题的根本原因，同时从农业土地利用规划、先进农业生产技术推广、土地利用行政监管、土地补充与科学利用、土地保护及土地利用行为规范等方面入手，采取合适的应对策略，就能使农业土地资源分配、利用的合理性得到显著提升。