乡村振兴背景下东营市河口区集成改革路径探析

高洪岩

（东营市河口区农业农村局，山东东营 257200）

集成改革是实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展的重要举措。集成改革试点是把分散开展的各项改革试点集中在一个区域推进，比单项改革、综合改革系统更为复杂、难度也更大的一种改革，从而形成改革系统集成和叠加放大效应，涉及领域广、数量多，是全新的改革探索[1]。党的十九大报告提出，要建立健全城乡融合发展的体制机制与政策体系，实施乡村振兴战略。这表明，我国城乡统筹发展集成改革还要加快推进，通过集成改革促进城乡融合，重塑城乡关系，到2035 年，力争城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小、城乡基本公共服务均等化基本实现[2]。

河口区隶属东营市，位于山东省北部，渤海南岸，黄河入海口北侧，全区户籍人口214 698 人，常住人口的城镇化率已近75%。2020 年，全区实现生产总值190.53 亿元，全区居民人均可支配收入45 914元，城乡居民收入比值2.38∶1。河口区以新型城镇化背景下的乡村振兴政策集成改革试点为主题，坚持新型工业化、城镇化、信息化与乡村振兴和农业农村现代化同步推进，统筹全区产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，加强资源整合、政策集成，重点围绕农村土地制度、农村产权制度、农业产业发展、农业支持保护政策、完善乡村治理机制等五个方面开展改革政策集成落地，发挥整体协同效应，全面推进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，打造全省沿黄、沿海和盐碱地特色的乡村振兴齐鲁样板。

1 基本情况

1.1 土地利用及农村土地流转现状

河口区土地总面积为226 744.90 hm2。农林用地109 975.73 hm2，占河口区总面积的48.50%，其中，耕地、园地、林地和其他农用地面积分别为37 051.70、1 277.07、12 777.92 和58 869.04 hm2。河口区建立了区、镇、村三级农村产权交易服务体系，并成立了区级农村产权交易中心，提供信息咨询、土地流转交易、经营权抵押登记等一系列服务。全区现有农村耕地约23 533 hm2，其中流转土地10 667 hm2，流入方类型中，合作社、家庭农场、农业企业、种植大户和其他类型分别约占210.2、369.4、5 165.3、1 478.1 和3 444 hm2；流转率100%的村落有16 个，未发生土地流转的村落有45个。

1.2 村庄分布及农村人口

河口区共有村庄174 个，农村人口约2.94 万户，其中300 人以下的村庄63 个，300～500 人的村庄52个，500～1 000 人的村庄45 个，1 000 人以上的村庄14个。根据全国第三次土地调查数据，全区共有农村宅基地2 061.75 hm2，户均(1.05×667)m2。目前，全区共有农业人口82 519 人，在人口年龄分布上，18 岁以下人口占比20.49%，18～59 岁人口占比57.16%，60岁以上人口占比22.35%。

1.3 农业农村经济

2020 年，农林牧渔业总产值51.88 亿元，其中，农业总产值7.78 亿元，林业总产值0.79 亿元，牧业总产值19.64 亿元，渔业总产值20.86 亿元，农林牧渔服务业总产值2.80 亿元。农林牧渔业增加值26.06 亿元，其中，农业增加值3.96 亿元，林业增加值0.54 亿元，牧业增加值7.30 亿元，渔业增加值13.01 亿元，农林牧渔服务业增加值1.26 亿元。全区粮食种植面积24 493 hm2，同比增长0.1%，总产量10.94 万t，同比增长4.2%。造林面积728 hm2，其中，防护林面积520 hm2，经济林面积208 hm2。

1.4 优势特色产业

围绕现代畜牧、生态渔业、绿色种植三大优势产业，近年来实施了总投资超过70 亿元的21 个农业项目。正邦百万头生猪养殖项目全面建成，富友联合澳亚乳业投产运营，神州澳亚入选国家级核心育种场，河口区创建为全市首个国家级畜牧大县。深入实施“海生·河口”渔业精准对接，渤海口刺参、黄河口文蛤等品牌走向全国，百万亩高效生态渔业区被评为省级海洋特色园区。重点发展特色林果，新增“三品一标”产品认定65个。河口区创建为山东省食品安全县（市、区），“锦绣河口”现代农业产业园创建为省级农村产业融合发展示范园。连年举办黄河三角洲湿地槐花节、农民丰收节，累计接待游客569.2 万人次、旅游收入28.9亿元。

1.5 农村基础设施

“十三五”期间，河口区实施农村公路网化工程，在全市率先实现农村道路“户户通”；扎实开展美丽宜居乡村建设，设立明湖社区等31个农村社区，建设污水处理厂、新建保障性住房或扶持农民改造危房。实施农村安全饮水工程，解决农民饮水安全问题。河口区创建为第三批国家公共文化服务体系示范区、全省残疾预防综合实验区试点县区，城乡环卫一体化全覆盖，成功创建为国家级文明城市、国家级卫生城市、国家生态园林城市。

1.6 农村综合改革

全面启动农村“三变”改革，增添农村发展活力，带动群众致富增收，6 个试点村成立62 个股份合作社，整合盘活土地3 067 hm2，带动5 600 余人务工就业。扎实推进“创新社会治理”三年行动，设立全省首家网格学校，全区7 大类网格化管理服务事项实现“多网合一、一网运行”，河口特色的基层社会治理经验在《人民日报》刊发推广。在全省率先完成土地确权颁证，成为全国首批农村承包土地的经营权抵押贷款试点县区，累计发放“农地”抵押贷款6.4 亿元。全市首支农业新旧动能转换产业基金成功签约，多方共同筹建乡村振兴基金。

1.7 推进乡村振兴工作

高水平编制《河口区乡村振兴战略规划》，以点带面全力推进“五大振兴”。示范片区建设成效显著。规划建设2.58万hm2的五大乡村振兴示范片区，“绿野仙踪”乡村振兴示范区建设走在全市前列，5 个村获批全省首批乡村振兴示范村。镜湖社区、颐正家园等农村社区加快建设，14个村庄1 300户农民喜迁新居；义和镇创建为“省级森林乡镇”，新户镇果园村、义和镇博兴村、六顷村获评“国家森林乡村”。建成乡村振兴学校，3 家企业创建成为市级乡村振兴专家服务基地，新增文明实践站121 处，举办文化惠民活动500余场。创新推广“党建+合作社”模式，创办领办基层合作社20个。

2 乡村振兴政策集成改革措施

2.1 构建城乡建设用地增减挂钩试点政策体系

城乡建设用地增减挂钩政策，在促进节约集约用地、脱贫攻坚、城乡融合发展中释放出了很好的政策效能，显示出很大的发展潜力。增减挂钩拆旧区不仅涉及农民的宅基地和房屋等财产，还涉及被拆迁农民的集中安置等。这就要求实施增减挂钩必须维护农民的主体地位，充分尊重农民的意愿，切实维护农民的合法权益。在省内和全国范围内开展的增减挂钩，仅限于各类贫困县、黄河滩区、革命老区县等，尚非一项普适性政策，节余指标市场交易机制的改革有必要进一步深化。当前，全区未利用地面积近10 万hm2，建设用地增减挂钩节余指标达到100 hm2，由于受多方政策的制约与限制，不能按照市场交易机制将资源变成乡村振兴建设资本，在一定程度上制约了乡村发展。

2.2 稳妥有序推进农村全域土地综合整治

全域土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，推进城乡一体化进程的一项系统工程[3]。当前，在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。因此，需要在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计，用综合性手段进行整治。这不仅有利于统筹农用地、低效建设用地，有利于生态保护修复，促进耕地保护和土地节约集约利用，还能解决产业融合发展用地问题，改善农村生态环境，助推乡村振兴。河口区按照“宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整”的原则，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、空间布局等核心要素，从而优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境，助推乡村振兴战略实施。

2.3 完善农业农村发展用地保障机制

优化城乡建设用地布局，合理安排农业农村各业用地，完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展。在控制农村建设用地总量，不占用永久基本农田前提下，加大盘活农村存量建设用地力度。允许将通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。完善农业用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。改进耕地占补平衡管理办法，严格落实耕地占补平衡责任。河口区通过申请预支年度计划指标方式申报建设用地选址项目，为农业产业园等重点项目落地河口提供了土地要素保障。

2.4 深化农业产业化经营，促进一二三产融合发展，促进产城融合

农村产业融合发展是指以农业农村为基础，通过要素集聚、技术渗透和制度创新，延伸农业产业链，拓展农业多种功能，培育农村新型业态，形成农业与二三产业交叉融合的现代产业体系、惠农富农的利益联结机制、城乡一体化的农村发展新格局[4]。推进农村产业融合发展是一项既利当前、又利长远、一举多得的综合性举措，对于构建现代农业产业体系，加快转变农业发展方式，探索中国特色农业现代化道路具有十分重要的意义。目前，河口区正在建设总面积333.33 hm2的农副产品加工园，以“公司+合作社+农户”的发展模式建设产业联合体，招引集聚农产品加工、商贸物流、科技研发等产业项目，全力打造省内一流、区域领先的综合产业园区。

2.5 探索建设产业深度融合、产业生态兼顾的现代农业产业园

建设现代农业产业园是党中央、国务院作出的重要决策部署，是新时代推动乡村产业振兴的重要抓手，是推动农业高质量发展、促进城乡融合发展、加快农业农村现代化的重要载体。现代农业产业园是在一定区域范围内，以农业产业为主导，以农民充分参与和受益为前提，以规模化种养基地为基础，以产业化龙头企业为带动，聚集现代生产要素，融合产业链纵向延伸和产业间横向拓展，集“大农业观、全产业链、深融合度、全绿色化、高附加值、强竞争力”为一体的多功能、复合型、创新性的现代农业发展平台[5]。河口区围绕打造乡村振兴河口样板，聚焦做强做优做精片区，规划实施了“绿野仙踪”“锦绣河口”“红色田园”“春风十里”“醉美槐香”5 个示范片区，覆盖102个村，总面积达258.5 km2。

2.6 建立健全“三农”投入稳定增长机制，提高资金使用效能

河口区在资金使用效能上，在支出方向上聚焦重点任务，全力支持打赢脱贫攻坚战，保障粮食生产和重要农产品有效供给，壮大村级集体经济，加快补齐农业农村基础设施和公共服务短板，深入推进农业供给侧结构性改革，取得了明显成效。多措并举，将直达资金落实到困难群众、落实到市场主体、落实到具体项目的惠企利民“最后一公里”。制定《河口区直达资金监控管理办法》，以直达资金台账为基础，以直达资金监控系统为支撑，加强对直达资金预算分解下达、资金支付、惠企利民补贴补助发放情况的监控，通过系统预警规则及时发现问题，做好资金日常监管和动态监控工作。

2.7 创新农村金融产品，创新财政撬动金融政策

各金融机构积极推进农村金融组织创新、产品创新和服务创新，探索形成了一批符合农业农村特点的金融服务模式，如“政银保”“银行贷款+风险补偿金”“两权抵押贷款”及“农村信用社小额信贷”等，对促进解决农业贷款难、贷款贵、风险高等问题发挥了重要作用。充分发挥财政资金引领作用，因地制宜推广政府与社会资本合作、政府购买服务、贷款贴息等方式，撬动更多金融和社会资本投向农业农村。出台了《河口区支持乡村产业振兴若干政策》，首支10亿元农业新旧动能转换产业基金成功签约，乡村振兴基金正在多方共同筹建中。

2.8 加强乡镇政府服务与管理能力

加强乡镇政府服务能力建设，是党中央、国务院作出的重大决策部署。扎实推进乡镇政府服务能力建设进程，是有效提升乡镇政府服务水平的重要举措。河口区结合本地实际，制定具体推进措施，坚持以问题倒逼改革，积极推动矛盾纠纷多元化解调处中心、网格化服务管理中心、区域治理运行管理中心、“12345”政务热线一体建设。坚持以思路理念创新引领社会治理实践，构建形成工作单元、运行机制、人才培养、保障措施“四位一体”，专业化队伍、信息化手段“两翼驱动”的全要素网格化社会治理“河口品牌”。

3 结语

党的十九届五中全会强调，走中国特色社会主义乡村振兴道路，优先发展农业农村，全面推进乡村振兴，推进区域协调发展和新型城镇化，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。通过乡村振兴政策集成改革，东营市河口区在农村土地制度、农村产权制度、农业产业融合发展、农业支持保护政策、乡村治理机制等方面形成一套符合黄河三角洲区域实际的乡村振兴政策集成系统方案，给沿海、沿黄和盐碱地特色区域的乡村振兴提供了落地实施的样板模式，打造极具特色的乡村振兴齐鲁样板。