对黑龙江垦区“基本田”历史延承的初步研究

乔振业（北大荒集团黑龙江共青农场有限公司）

一、黑龙江垦区“基本田”概念的提出

1990年，原黑龙江省农垦总局出台了《进一步稳定和深化垦区农业改革的意见》（黑垦发〔1990〕10号），对黑龙江垦区深化农业改革作出具体详细部署，文件明确提出“以实行‘两田制’为基础，推进按照土地使用权配置方式不同，确定不同的原则收取土地承包费”。“两田制”即“基本田”（或叫口粮田）、“承包田”（或叫责任田、商品粮田），这也是黑龙江垦区首次以文件的形式正式提出“基本田”的概念，文件确定“基本田”收费按低标准的利费收取，该原则一直延续至今。

二、“基本田”制度建立完善阶段

1990年至2005年，经过15年的艰辛探索、不断总结、具体实践，2005年10月原中共黑龙江省农垦总局委员会、黑龙江省农垦总局出台了《关于完善国有农场土地承包经营制度稳定土地承包关系的指导意见》（黑垦发〔2005〕18号），以文件形式将15年的土地经营管理经验固化了下来，进行科学的提炼，文件详细规定了“基本田”的分配对象、面积分配标准、承包费构成、主要管理原则等内容，将“农场户籍”“在劳动年龄范围内”和“实际参加农业生产经营”作为申请分配“基本田”的三个基础条件。结合当时家庭农场发展的状况，赋予职工配偶、成年子女与在岗职工同等申请“基本田”的权利。文件还统筹考虑了落户农民和有劳动能力残疾人的“基本田”分配问题。以黑龙江省乡村劳均耕地水平为参照，规定垦区“基本田”分配的标准，面积以农业劳均10～15亩为宜。

由于“两田制”在垦区推进的进度存在差异和各农场经济基础条件不同，文件还设置“‘基本田’的具体分配对象和标准，各农场可根据本场人地资源状况确定”的兜底条款，为各农（牧）场满足职工群众土地诉求提供了政策依据。同时，也在重塑干群关系方面做出最大努力，文件规定“凡是有年薪收入或工资性收入的垦区各级领导干部、机关工作人员、事业单位职工不允许承包农场土地，已承包的，待合同期满一律退出承包”，从2006年开始，黑龙江垦区领导干部种地逐步成为历史，文件的出台具有划时代意义，为黑龙江垦区后续10多年的土地经营管理制度奠定了坚实实践基础和理论基础。

三、“基本田”制度逐步规范阶段

2005年至2020年，又是15年，黑龙江垦区土地承包经营管理制度更趋于完善，此期间，“基本田”制度也逐步规范，更贴近垦区实际，在“基本田”领域也更加关注减轻农工负担，先后较为密集地出台了《关于完善国有农场承包经营制度稳定土地承包关系的实施方案》（黑垦局发〔2005〕11号）等6个现行仍有效的土地经营管理文件，均对“基本田”制度进行了规范。

其中《关于完善国有农场承包经营制度稳定土地承包关系的实施方案》（黑垦局发〔2005〕11号）进一步明确了“实际从事农业生产经营活动”主要是指“直接从事种植业生产活动”；详细规定了不分配“基本田”的情形，增加了已经占有一定农地资源、享受涉及土地优惠政策、现役义务兵、在校大学生等基本田分配处置规定；按照10万亩，人均耕地20亩两条标准，调整了“基本田”的分配标准。

《关于推进黑龙江垦区国有农场税费改革操作方案》（黑垦局发〔2007〕7号）调整了“基本田”分配标准，调整为“水田劳均8亩，旱田劳均15亩”；“基本田”收费的构成进一步压缩调整为“只收取‘五项’社会保险和农业保险费用”。

《关于进一步规范土地承包管理加强农工负担监管意见》（黑垦局发〔2013〕7号）增加了“基本田”分配范围，将2005年之前没有承包土地的农业职工及其配偶、成年子女和落户农民也纳入享受“基本田”范围之内。

《关于国有农场土地承包费收取有关事宜的通知》（黑垦发〔2015〕1号）更加关注垦区“基本田”的收取和标准调整的限制，文件规定“‘基本田’承包费必须一年一收，收费标准在2014年基础上只降不升”，严格限制增加农工负担的行为。

《关于规模田市场化竞包收费管理的意见》（黑垦局文〔2015〕3号）解决了“基本田”所承担的职工自身受益费用补充的问题。文件规定“以2014年实际收费为基准，通过规模竞包等方式新增的收益，应首先用于下调‘基本田’收费，直至‘基本田’零收费”。同时，文件还要求对享受“基本田”货币化补贴人员也要相应增加补贴额度。

《关于户籍与土地承包及相关事项的通知》（黑垦文〔2019〕5号）为应对黑龙江省户籍制度改革和非籍人口落户对垦区土地经营管理的冲击，文件规定新落户的外来户籍人员不享受黑龙江垦区国有农地资源承包政策。

四、“基本田”制度相对成熟阶段

2019年，黑龙江垦区整体转制成北大荒农垦集团有限公司，次年7月北大荒集团出台了第二份具有划时代意义的土地经营管理的纲领性文件《北大荒集团推广“双控一服务”模式创新农业经营管理体制实施方案》（北大荒发〔2020〕12号）。以“双控一服务”作为创新农业经营管理体制的新载体，发挥“双控一服务”在农业高质量发展中的统领作用，构建“统供、统营、统管”的“三位一体”闭环运营体系。同时，方案也对“基本田”制度进行了微调，对农业生产经营人员的认定增加了“实际参加本场”的限定；明确了各分子公司先于集团制定的关于户籍限定文件的效力；结合实践增加了“基本田”货币化的分配方式；增加了“基本田”货币化补贴标准的测算原则。由此，黑龙江垦区“基本田”制度进入较为成熟的阶段。

从黑龙江垦区“基本田”制度的历史延承中可以清晰地看到，“基本田”制度始终坚持“附条件的普惠”和“尽可能地降低承包费用或提升货币化补贴费用”这两个主线，不断完善和发展，较好地平衡了人与资源的关系、职工收益与农（牧）场发展的关系，调和了职工群众生活保障和农业产业适度规模经营的矛盾，符合黑龙江垦区发展实际，有长期坚持的必要。