“一案三制”视角下的民航应急协调联动机制分析

□ 中国民航管理干部学院 于 航/文

民航系统是非常复杂的大系统，涉及多个运行单位和专业，在面对突发事件时，很多因素会影响应急处置效能，其中之一便是应急协调联动机制。新时代背景下，加强对民航应急协调联动机制的研究和实践，对于提升行业运行效率、增强行业声誉影响等方面具有重要意义。笔者从国家层面的“大应急”为理论基础，尝试以“一案三制”为视角，探讨应急协调联动机制的内涵，分析民航应急协调联动机制建设的现状，并研究相应的完善路径，以期为行业完善应急协调联动机制提供思路。

“一案三制”的应急管理体系

我国应急管理体系的发展大致分为3个阶段（如图1所示）。2003年“非典”的爆发，对我国的应急管理起到了非常深远和深刻的影响，党中央、国务院对我国的应急管理体制建设做出了重大战略部署，以“一案三制”为核心的应急管理体系建设拉开序幕。“一案三制”具体为应急预案（体系）、应急管理体制、应急管理机制和应急管理法制。

图1：我国应急管理体系发展阶段

党的十八大以来，我国的公共安全面临着更大的挑战和压力。基于此，党和国家把维护公共安全摆在更加突出的位置，我国应急管理体系建设进入了以“总体国家安全观为统领”的发展阶段。在此阶段，“一案”和“三制”得到进一步完善，“一案三制”已经构成了我国应急管理体系的核心，并在实践中得到了应验和发展，提升了我国应急管理体系的质量。

应急协调联动的内涵

从“一案三制”角度来看，应急协调联动的内涵包括了应急协调联动的预案体系、应急协调联动体制、应急协调联动机制、应急协调联动法制等四个方面的内容。

（一）应急预案体系视角

我国应急预案体系主要经历了“强调单项应急预案”的无体系化阶段、“纵向到底、横向到边”的网络化阶段以及“重视协调联动”实用化的发展阶段。考虑到现阶段突发事件向更加复杂、涉及范围更广、严重程度更高的方向发展，应急预案体系建设不仅要关注单个预案的规范性、技术性、可操作性等，更是要在“全灾种、大应急”的理念下体现出不同层级和类型的应急预案的内外部衔接，只有这样，才能更好的应对可能出现的突发事件。所以，在应急预案体系建设和完善阶段就需要充分考虑应急预案的协调，将应急协调联动机制融入到应急预案体系建设和完善当中来。

（二）应急管理体制的视角

2007年我国颁布实施的《突发事件应对法》，确立了我国应急管理的法律基础。该法确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。经过多年实践探索，2019年11月，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理能力现代化若干重大问题的决定》指出构建“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”的应急管理体制。前后提法的明显变化，进一步明确了我国应急管理体制的发展方向。笔者认为，党的十九届四中全会确定的应急管理体制是对2007年确立的应急管理体制更具体和更有延伸意义的解释，二者的关系见图2。

图2：两种应急管理体制的关系

“统一指挥”明确了“统一领导”当中指挥权的重要作用，以及应急指挥权集中统一的重要意义。同时，“统一指挥”还能防止多头管理造成的资源浪费，是“综合协调”的具体体现；“专常兼备”包含组织之间、救援队伍之间以及救援物资之间的专业性与协调性，体现了“综合协调、分类管理”的内容；“反应灵敏”对“统一领导”中的指挥权和协调权，以及对“综合协调”中的协调质量和效率提出了具体的要求；“上下联动”更是成为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”的纽带，为《突发事件应对法》确定的应急管理体制如何发挥真正的作用指明了具体的方向。

（三）应急管理机制的视角

应急管理机制可以概括为20个机制（如图3所示）。这20个机制围绕着有效应对突发事件，在统一的管理框架下相互融会贯通。这个统一的框架就是全流程的应急管理，它分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等4个阶段。应急协调联动贯穿于应急管理全流程，体现在预防与应急准备阶段为风险防范的协调联动、应急预案的协调联动、应急保障资源的协调联动、应急互助协议的签订等；体现在监测与预警阶段为应急事件监测的协调联动、信息报告的协调联动、事件预警的协调联动等；体现在应急处置与救援阶段为应急指挥的协调联动、应急决策的协调联动、信息传递的协调联动等；体现在恢复与重建阶段为救助补偿、心理援助、调查评估等方面协同配合。因此，协调联动机制对于应急管理来说至关重要。

图3：我国应急管理机制框架

（四）应急管理法制的视角

我国的应急管理法制体系正逐渐走向健全和完善，对应急协调联动机制也有相应的规定，例如《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《军队参加抢险救灾条例》等均有相应的条款。应急管理的法律法规为应急协调联动机制的建立提供了基础，也从立法角度赋予了应急协调联动工作的法定重要性。

民航应急协调联动机制建设的思考与建议

（一）完善应急预案体系建设

民航目前已经基本建立了“纵向到底、横向到边”的应急预案体系。“纵向到底”是指从民航管理机构到各民航企事业单位（即以航空公司、机场和空管为代表的民航系统内部单位，以下简称各单位或单位）均制定了应急预案（包括总体或综合应急预案、专项应急预案以及现场处置方案）。“横向到边”指的是突发事件的分类基本能够满足《中国民用航空应急管理规定》（CCAR-397部）的要求，符合“大应急”的理念。但是，在协调联动的“应急预案体系”方面还存在一定的问题，主要表现在四个方面：

一是突发事件分类不完善。虽然突发事件的分类基本能够满足CCAR-397部的要求，符合“大应急”的理念，但是从侧重点上看，行业的应急管理还是偏向“民航引发的”这类突发情况，这有可能造成风险防范的疏漏，应急准备的不足。这表现在，尽管已经针对其他类别的突发事件编制了相应的应急预案，但是从种类、数量和预案层级上看，各单位还存在较大差异。典型的例子，如果没有新冠肺炎疫情，各单位公共卫生事件的应急预案体系不会如现在一般健全。

二是民航管理部门应急预案体系不完善，导致民航企事业单位与局方的预案衔接性不足，缺乏对行业应急处置工作的有效指导。

三是有些单位在应急预案中没有明确参与主体的应急职责，这不仅表明了日常的应急管理工作不到位，还体现在现实的协调联动不顺畅上。

四是地方政府在进行与民航相关应急预案制定和修订过程中，与机场协同要多于航空公司和空管等单位，这直接导致民航企事业单位与地方政府在应急预案的协调衔接上不够充分。

针对上面存在的问题，在应急预案体系方面，民航应急协调联动机制完善路径如下：

1.研究建立有针对性的民航突发事件分类标准，旨在帮助各单位进行“全灾种”的应急管理，减少由于应急预案体系不完整而带来的应对危机。

2.梳理各单位与民航管理部门需要对接的应急预案情况，研究完善民航管理部门的应急预案体系。

3.积极修订相关应急预案，完善预案当中的应急职责，明确各参与主体的对接流程（包括联系方式的更新），降低由推诿、扯皮而造成的应急相应效能降低。

4.积极与地方政府进行沟通，明确由地方政府牵头制定的应急预案中民航管理部门与民航企事业单位的职责，真正实现应急预案的效用。

（二）加强应急管理体制建设

民航各单位基本都建立了应急管理工作领导小组及其日常办事机构，并建立了常设或临时的应急指挥机构。但是，在协调联动的“应急管理体制”方面还存在一定问题，主要表现在三个方面：

一是应急管理职责分属不同部门。目前，各单位根据突发事件的类别，将应急管理职责划分到不同的部门。一般“民航引发的”这类突发事件的管理由业务部门（如航空公司的运行控制中心，机场的运行控制中心，空管的运管中心）或安全管理部门负责，而其他两类突发事件的管理大多数都放在行政部门，如办公室。众所周知，任何组织的内部或多或少都会存在部门壁垒。将应急管理的职能放在不同的部门，本身就存在协调效率低下的问题，不利于从组织层面开展综合的协调联动工作。

二是日常协调联动工作职责缺失或落实困难，与其他联动单位联动频次和深度不够。有个别单位未明确其日常应急管理机构的协调联动职能，或者是明确了，但是没有落实到位。实际情况是，各单位在应对突发事件的时候，会建立临时应急指挥机构。这种临时应急指挥机构的协调联动是否成功，则取决于常设协调联动机构的职能是否健全，工作是否做到位。

三是“统一指挥”的指挥权不明确。目前，各单位的应急管理工作在地方政府的领导下，接受民航管理部门的指导。按照法定职责，当需要地方政府参与应对的突发事件，最终的指挥权在政府。而实际的情况是，各单位既要“听地方政府的”，也要“听民航管理部门的”，当二者的指挥决策不一致的时候，各单位就会面临“不知道听谁的”的困境。造成这种局面的根本原因是个别民航管理部门与地方政府对各自的应急管理法定职责理解存在偏差，尤其有些地方政府认为民航的应急管理工作主要责任在民航管理部门。

针对上面存在的问题，在应管理体制方面，民航应急协调联动机制完善路径如下：

1.研究在各单位建立组织层级的综合应急管理机构（如白云机场的应急管理委员会模式）的可行性，旨在帮助各单位提高内外部门之间的协调联动效能。综合应急管理机构首先是各单位应急管理的常设机构，负责日常的应急管理工作，当然包括协调联动工作；其次，它的应急管理职责包括所有类别的突发事件。对内，这有助于从组织层面协调统筹资源，对外，有助于提供统一的协调联动工作出口，大大降低了应急协调联动的成本和复杂程度；最后，它是各单位重大应急事项的最高决策机构，这有助于从组织层面进行应急决策。

2.健全完善应急组织机构的应急协调联动职能，把常态的应急协调联动做到位，减少应急处置和救援时的协调成本，提高协调联动效能。

3.加强民航管理部门与地方政府就应急管理的法定职责的积极沟通，明确地方政府在应急管理中的领导地位，民航管理部门在应急管理中的协调、配合地位，这有助于各单位在实际应急处置与救援过程中，清晰明确应急指挥的最高决策机构在政府，避免出现“多头指挥”的情况。

4.提升民航管理部门应急办的组织层级，并在派出机构设置相对应的机构。提升应急办的实际地位，更有利于民航应急管理工作的开展。

（三）优化应急管理机制建设

应急协调联动的“应急管理机制”问题主要集中在四个方面。

一是信息传递（包括信息报告和信息通报）。信息传递规范化方面，大部分单位都制定了信息传递模板，这有助于信息传递的完整性。然而，部分单位还存在只针对某些联动单位制定了专门的信息传递模板或者未制定信息传递模板的情况，这会导致信息疏漏等情况的出现。然而，即使制定了信息传递模板，但是仍然有单位在应急处置过程中出现信息传递不及时和不准确的情况。信息传递不及时的主要原因是相关处置人员的应急能力不足。信息传递不准确的主要原因有三个。①信息传递出口不统一，比如说由不同的人员进行信息上报和传递，就可能会存在由信息衰减而引发的信息错误；②信息传递中的专业术语标准不统一，不同专业在专业术语表达上存在差异；③缺乏信息共享平台等辅助性工具，不利于信息的记录、共享和分析。

二是应急培训。应急培训的广度和深度不够。目前，各单位在应急培训方面，参与对象主要是应急管理人员，而实际的一线应急处置人员以及应急指挥人员的培训力度还不够，这一方面不利于一线应急处置人员的应急能力培养（如不能及时传递信息，不能严格落实应急责任），另一方面也不利于应急指挥人员进行应急决策方面的培养。

三是应急演练。为了检验应急协调联动机制成效，各单位都参与过联合应急演练。但是，从目前的情况看，存在联合应急演练频次不高，联合机制磨合深度不够；单位内部的联合演练频次高，与外部单位的联合演练频次低；联合演练“演”的成分大，实效性差；综合性的联合演练成本高，桌面演练经济性好但效果一般等不足。

四是应急资源。行业未建立应急资源联动机制，应急资源配备缺少标准。这对于建立整个应急准备机制是大的挑战。

针对上面存在的问题，在应管理机制方面，民航应急协调联动机制完善路径如下：

1.信息传递方面。建议制定信息传递模板，首先保证信息传递的规范性和完整性，因为只有在信息传递过程中不缺项、不漏项，才能够为应急决策提供必要的信息支撑；加大应急处置人员在信息传递方面的培训力度，建议从信息传递模板设计的背景、信息传递模板填写的要点和联合演练几个方面进行培训，以提高相应的应急处置能力；统一信息传递口径，由专门人员负责，避免由于多人传递而带来的信息衰减和错误；梳理应急管理中的专业术语和行业运行方面的专业术语，为信息传递消除由术语标准不统一带来的歧义和误解；研究建立应急信息共享平台，为应急信息的记录、共享和分析提供辅助，为应急决策提供更为全面的信息支持保障。

2.应急培训方面。研究建立基于岗位胜任力的应急培训课程体系，形成有梯度、有重点的应急培训，以达到扩大应急培训的范围、深挖应急培训的要点、形成有广度和深度的应急培训的目的；重视值班领导的应急培训工作，按照《民航运行单位值班领导持证上岗管理办法》（民航规〔2021〕47号）严格落实值班领导的应急培训，提高值班领导基于应急决策的应急能力。

3.应急演练方面。对行业联合演练的开展情况及其演练效果进行追踪，积极促进民航系统内部的联合演练，提高应急协调联动机制成效；建议采用多科目双盲演练（一般是指无脚本、无演练范围、无通知的应急演练），强化演练效果，降低“演”的成分，真正发挥应急演练的“练”的作用，并做好应急演练后的评估工作，以完善应急管理体系的相关内容；研究同时考虑经济性和实用性的联合演练模式，消除各单位的经济压力，增大参加应急演练的积极性。

4.应急资源方面。研究建立应急资源配备标准，为各单位的应急准备工作提供指导，使各单位能够在应急准备中将所需资源准备到位；研究建立应急资源联动机制（包括仓储、运输、调配等方面），为实际应急处置中的资源联动和共享建立基础，降低各单位应急投入成本，增加应急协调联动成效。

（四）健全应急管理法制建设

应急协调联动的“应急管理法制”问题主要集中在三个方面。

一是地方政府、民航管理机构与民航企事业单位在应急管理中的法定职责界定不够清晰。实际情况是，部分地方政府误认为民航管理部门作为行业主管部门，理应承担所有涉及民航的应急管理职责。在地方性民航事故救援应急预案中，也往往把各地民航监管局设为应急指挥部办公室，要求其承担指挥、组织、协调应急救援等职责。这在民航应急管理体制机制、法定职责、实践操作等方面都存在问题。

二是在应急处置方面，目前机场有较为全面的应急处置工作依据，如《民用运输机场突发事件应急救援管理规则》。但航空公司、空管等单位应急处置需要从相关法规中梳理职责，分散且不统一，应急协调联动工作难度大。

三是在应急管理人员配备方面，法律法规支撑力度不够，大部分单位缺少足够的专职或兼职应急管理人员，应急协调联动工作流于表面，无法落到实处。

归根结底，造成上述问题的原因是我国的应急管理法制体系还需要健全和完善，而其中涉及应急协调联动内容的法律、行政法规、规章等立法文件指导性质较强，对于具体运用，缺少指南式的灵活度与普适性，尤其是作为应急管理基本法的《突发事件应对法》。这就导致了行业应急协调联动的法制建设在一定程度上还缺乏必要的法律支撑。因此，在未来条件成熟时，民航应急协调联动法制建设的完善路径可考虑从以下两个方面展开：

1.梳理应急管理相关法律法规中关于地方政府、民航管理机构与民航企事业单位在应急管理中的法定职责，建议不同级别的民航管理部门及民航企事业单位应当加强同地方政府的交流合作，帮助地方政府掌握民航行业的体制特点和运行机制来消除误解和矛盾，构建更加顺畅的民航应急协调联动机制。

2.从目前民航规章及规范性文件（预案）的建设情况来看，一些规章文件的内容完整性不足，实践指导意义有限；有的规章年限已久，亟需更新完善。因此，需要建立健全民航应急管理规章体系，向上不断承接国家层面的应急管理要求，向下实现对行业应急管理工作的实践指导，最终达到应急管理法制联动的目的。