宅基地“三权分置”实现形式初探——以江苏省溧阳市为例

杨 叶

（江苏苏地仁合土地房地产资产评估测绘造价咨询有限公司，江苏 南京 210019）

引言

宅基地是建设用地的重要组成部分，宅基地土地利用强度的高低在一定程度上影响到建设用地的集约利用状况。在影响宅基地配置的众多因素中，宅基地制度是极其重要的一项。宅基地制度的改革经历了止地改革、合作化、集体化等方式，宅基地也经历了从私有化到集体化，从自由买卖到限制流转的过程。

为保障工业的优先发展，体现计划经济和城乡二元结构体制的需要，同时也为了维护社会稳定，保障农村居民基本的居住需求得到满足，产生了具有我国国家特色的宅基地使用制度。可以说，现行的宅基地制度在保障我国产业发展的同时保障了农户户有所居。这样的宅基地制度主要有以下四个特点：一是宅基地在农村村民集体经济组织内部进行无偿分配；二是宅基地产权缺失，无收益权和处分权这两项权能；三是获得宅基地使用权的农民具有对宅基地的无限期使用的权力；四是宅基地以及地上的房屋只能在集体经济组织内部进行交易。

随着社会转型和经济社会体制改革不断深入，农村、农民不断分化，农民的主要收入来源由务农收入逐步转化为务工收入。家庭生产方式的转变、农民成活方式的变化，使得农村社会的流动性逐步增强，从进一步影响了对社会结构的变化。而宅基地作为农民生活、居住的主要场所，其居住功能逐步弱化，而财产性功能却逐步增强。因此，宅基地制度改革也越来越收到农民的期盼与期待。

目前的宅基地在使用和管理过程中也存在大量问题。突出表现在宅基地大量闲置、农民违规新占宅基地现象严重、部分农民的居住权难得到保障、宅基地隐形流转扰乱±地市场等，为提高宅基地节约集约利用效果、规范宅基地管理和保障农民权益，中央政府多次提出要完善农村宅基地制度。2015年，国家开展土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点，明确了宅基地改革的基本方向。2017年十八大以来，国家加快了宅基地制度的改革步伐，2015年中共中央办公厅、国务院办公厅出台相关文件，推进农村“三块地”改革，明确了宅基地改革的基本方向；2017年中央一号文件提出落实宅基地所有权，维护宅基地占有使用权，探索通过出租和合作等方式盘活闲置宅基地的策略；2018年中央一号文件再一次提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”；2019年8月新修订的《土地管理法》对于宅基地专门增加了鼓励闲置宅基地及农房盘活的条款；2021年中央一号文件又一次提出探索宅基地“三权分置”的有效实现形式。中央从政策到法律的制定都说明宅基地使用制度改革已经迫在眉睫。

宅基地的“三权分置”重塑了宅基地权力关系和产权结构，是宅基地制度改革的重大创新。它在明确宅基地所有权的基础上，对宅基地具有用益物权和使用权进行了重塑，将其分为宅基地资格权和宅基地使用权。其中，宅基地资格权是农户作为集体经济组织成员而享有的权能，农户对其所有的宅基地具有优先性、支配性，以抵御各种外在风险，体现的是宅基地的社会保障价值。而宅基地使用权是依法对其享有的占有、使用、收益和处分的权利。宅基地“三权分置”的提出丰富了宅基地的产权体系，通过创设宅基地资格权，在实现宅基地社会保障价值的同时，激发了宅基地内在的财产性价值。

近些年来，国内多地对于宅基地“三权分置”的实践形式进行了探索。2017年，浙江省绍兴市开展了“闲置农房激活计划”，引入社会资本，采取出租、合作、合资等方式，探索宅基地“三权分置”实现办法；浙江省义乌市从宅基地的取得置换、明晰产权、抵押担保、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理七个方面进行了制度创新；2018年4月，象山县制定了《关于推动农村宅基地“三权分置”的实施意见》，探索农村宅基地“三权分置”，颁发了浙江省第一本宅基地资格权的不动产权证，对宅基地资格权的实现形式以产权证的方式进行了明确。

本文以溧阳市作为研究对象，自2019年《土地管理法》修编以来，溧阳市积极学习土地三项制度改革试点地区工作经验，并结合自身实际积极探索宅基地“三权分置”的实现形式，有着较强的创新性和实践意义。

1.研究区概况与数据来源

溧阳位于江苏省南部，苏、浙、皖三省交界处，位于长江三角洲经济圈几何中心，东邻宜兴市，西接溧水区、高淳区，南与安徽省郎溪县、广德县交界，北与金坛区、常州市毗连。市域南北长59公里，东西宽45公里，总面积1535平方公里，总人口约80万。

2019年，项目组随机抽选了溧阳市37个行政村，按照问卷数量不低于行政村总户数8%的要求，对着37个行政村进行了问卷调查，此次调查共计收到有效问卷2950份。调查内容涉及宅基地利用现状、宅基地流转状况和宅基地流转意愿等。

2.研究区宅基地使用现状

2.1 宅基地利用较粗放

整体来说，溧阳市宅基地在利用上较为粗放，主要表现在以下几个方面：一是存在一户多宅现象。根据调查结果，13.72%的受访农户存在一户多宅现象，其中自己家私建和建新而未拆旧合计占比就达到了近半数。二是面积超标现象较多。有近四成的受访农户宅基地面积大于溧阳市现行的宅基地面积标准。三是部分宅基地闲置不用。有占比14.27%的受访农户存在宅基地闲置情况。

2.2 宅基地隐形交易时有发生，宅基地退出形式单一

从调查收集到的宅基地交易样本可以看出，在经济利益的驱动下，部分农民私自非法转让宅基地和房屋的现象时有发生。主要是农户私下交易，也有将居住功能的宅基地改变用途作为经营性使用的。另外，宅基地退出的形式较为单一，主要是通过征地拆迁的货币补偿方式进行宅基地退出。

2.3 宅基地流转意愿较强

在宅基地流转方面，近七成的受访农户在给予合理补偿的前提下，愿意退出不用或是闲置的宅基地，而近四成的农户愿意在政策允许的前提下，将目前宅基地置换或迁移到交通更加方便、环境更好的区域。

3 研究区宅基地“三权分置”实现形式

3.1 落实宅基地所有权，提升乡村空间价值

法律明确，宅基地所有权属于农民集体经济组织。作为宅基地的所有权人，农民集体依法享有对宅基地的占有、使用、收益和处分的权利，而在实践操作中，农民集体组织将宅基地无偿分配给农户，而后宅基地的权利实际由农户享有，农民集体组织仅仅是名义上的所有权人，这造成了所有权权利的“虚化”。溧阳市在宅基地所有权实现形式上，针对所有权“虚化”的现象，从三个方面落实了宅基地所有权。一是显化宅基地的资产价值。据统计，溧阳市宅基地面积占建设用地总面积比例为33.67%，在建设用地需求不断增加，土地取得成本不断提高的背景下，溧阳市拟通过编制宅基地基准地价，明确各个区域宅基地地价。体现宅基地使用权价值，进而明确了农民集体组织的所有者权益。二是参与宅基地增值收益分配。通过采取“有偿选位、择位竞价”的方式，对于同一块宅基地有多个申请者或申请者需行宅基地选位的，采取竞价的方式，由此获取的收益归农民集体所有。另外，宅基地进行流转的过程中，农民集体经济组织作为宅基地的所有者，参与土地流转带来的增值收益的分配，这也是宅基地所有权价值的实现形式。三是严格宅基地审批和管理。宅基地所有权“虚化”的主要原因之一是宅基地所有者并未行使所有者权力。集体经济组织作为宅基地所有者仅对宅基地进行分配，并未参与宅基地的在分配之后的管理工作。溧阳市通过编制村庄规划，为宅基地审批与管理提供了依据。

3.2 完善宅基地资格权，保障农民户有所居

宅基地资格权的创设主要是为了实现宅基地继续承担农户的居住保障功能的作用，保障农民“不失所”。宅基地资格权具有很强的身份属性，其权利主体是农户，是个人，只有享有资格权的农户才有权利可以申请宅基地，资格权是农户获取宅基地使用权的前置条件，它形成于宅基地分配阶段，落地前享有分配的资格，落地后则享有实实在在的使用权。溧阳市经济发达，城镇化率高，农村宅基地闲置现象较多，农户宅基地流转意愿较强，针对这些现象，溧阳市在宅基地资格权上做文章，在农户“不失所”的前提下，保障农民“户有所居”。一是完善宅基地资格权退出和置换机制。对于享有宅基地资格权的农户，无论资格权是否落地，在农民集体组织允许的情况下均可申请资格权退出，退出的宅基地资格权可置换资格权权票，也可以选择不同形式的权益置换，如货币置换、住宅置换或养老社保置换等。二是引导宅基地资格权迁移。为促进土地节约集约利用，控制宅基地使用规模，溧阳市鼓励“非规划保留村”的农户将享有的宅基地资格权迁移至“规划发展村”，跨行政村迁移的农户不再享有原农村集体经济组织成员宅基地资格权。三是创新优秀人才加入机制。对于杰出乡贤和乡村创新创业型、服务型、工匠型等各类优秀人才，探索外来人才融入乡村激励机制，吸引优秀人才返乡入乡就业创业。实现优秀人才享有农村集体经济组织“新村民”资格。

3.3 扩展宅基地使用权，激活农村沉睡资产

宅基地“三权分置”提出要放活宅基地使用权，其实质是要通过使用权在不同主体之间的流转而产生经济效益，从而实现宅基地使用权的财产价值。因此“三权分置”政策下的宅基地使用权虽然在名称上与原来的相同，但是两者在权利主体和权利内容上却有着较大的差别。“三权分置”政策下的宅基地使用权的权利主体更加多元化，打破了原来宅基地使用权主体仅限于农民集体组织内部的局限，为最大程度的释放宅基地使用权权能，激活农村“沉睡资产”打开了突破口。溧阳市旅游经济发达，全市“茶社”、“农家乐”等乡村经营性用地需求量较大，受利益驱使，农户宅基地私下交易的现象时有发生。针对此现象，溧阳市从以下几个方面着手，扩展宅基地使用权，保障农户利益不受损。一是允许宅基地调整用途后进入市场交易。根据村庄规划成果，对于规划为经营性用地的宅基地，允许调整用途为集体经营性建设用地后，就地入市；对于零星、分散的集体经营性建设用地，可由农民集体组织进行土地复垦，复垦后允许异地调整入市。二是推动宅基地使用权入股。鼓励农民通过入股、出租、合作经营或委托经营等方式，利用宅基地使用权获取经营性或财产性收入，也鼓励农民利用宅基地使用权投资经营性项目，将宅基地使用权转化为股权。

4.结语

溧阳市对宅基地“三权分置”实现形式的探索仍然处于初级阶段，后期仍需制定更加详细的实施细则来推动宅基地“三权分置”的实现。宅基地制度作为中国土地制度中一项独特的制度安排，在很长一段时间内起到了稳定社会、福利保障等重要作用。宅基地“三权分置”是新时期背景下，符合我国特殊国情的制度改革，“三权分置”在确保集体所有权改变、农户利益不受损的前提下，能有效管控宅基地规模、拓宽农民增收渠道，从而实现城乡融合和乡村振兴。不同地区受经济发展水平和宅基地使用状况的影响，“三权分置”制度会面临不同的问题，因此，如何实现宅基地“三权分置”各地在参考其他地区做法的基础上还需因地制宜、因城施策。