生态基金+PPP模式促进生态建设

2023-01-03陈建武罗云南

环境科学导刊 2022年4期

陈建武，罗云南

（1.泰安市城市管理综合服务中心，山东泰安 271000；2.泰安市岱岳区商务局，山东泰安 271000）

0 引言

最近出现有关生态文明建设的两条重要信息。第一，根据财政部政府和社会资本合作中心2021.8.18发布公告，今年上半年PPP项目稳中有増，新入库污染防治与绿色低碳项目182个、投资额1810亿元，约占PPP项目三成。第二，4月26日国务院发布《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，要求加大对生态产品经营开发主体中长期贷款支持力度。这两则消息说明绿色生态PPP项目量在增加，但缺乏中长期资金。如果允许有生态项目设计、建造及运营能力的公司成立生态基金公司，发行生态基金，推行基金+PPP模式，则不仅能解决生态建设资金问题，更有利于促进生态建设的发展。

1 生态基金+PPP模式的必要性

1.1 生态PPP项目缺乏资金

国家层面拨给生态资金额度为：2016—2020年，中央财政安排重点生态功能区转移支付资金3524亿元，主要用于青海三江源、南水北调中线工程水源地，同时用于“三区三州”等深度贫困地区、京津冀地区、长江经济带等重点生态功能区；2021年财政资金分配给蓝天、碧水、净土资金分别为275亿元、217亿元、44亿元[1]，其余大量生态资金用于大型流域生态修复。可见，中央财政拨给地方生态文明建设资金非常少。

PPP模式最大优点是有助于增加项目的资金来源，可以减轻地方政府的债务压力。但参与生态建设的专业公司也缺乏流动资金，它们往往抵押贷款获得资金，不仅融资成本高而且难度大。这就是文件《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》要求加强中长期贷款的背景。

1.2 当前PPP模式导致总体费用高

许多PPP项目中代表技术的设计方与代表资本的运营方来自不同企业。资本方关注投资成本回收，即运营绩效费与运营费的差值，并不过分关注建设与运营费高低。代表技术的设计方关注的是能否达到环保要求，以及能拿到多少设计费，并不过分关注运营费的高低。没有哪一方关注设计、建造和运营整体费用的高低。

在设备招投标时，相关人员没有运营经验，通常选择低价格设备，很少从性价比的角度选择，造成运营费用高。

1.3 当前PPP模式阻碍生态产业发展

一个产业的发展离不开技术进步、政策支持和社会习惯的改变。生态建设的发展也是如此。国家政策在极力支持生态文明建设，政府也在积极宣传好的保护环境习惯。但目前PPP模式阻碍技术创新从而阻碍生态建设发展。其原因为：工程设计费与工程建设费成正比例，工程设计费与运营费无关联。

设计费与建设费成正比，导致设计方想尽一切办法提高建设成本。设计与运营分开导致设计方不过分关注运营费高低。即使工艺创新可实现建设费降低及生态效益提高，但没人会这样做。因为受益的是运营方，而且建设费降低意味着工程设计费降低，也就是创新人员收入降低，谁会费力工作而降薪？因此，必须打破设计费与工程建设费成比例的关系。

项目运营时，设计方不知道也不关注项目运营后出现的问题。因为只要环保验收达标并取得设计费后，其他事情与他们没有关系。如此，项目设计的成败经验不能反馈到设计方。这不利于行业技术进步。

当投资方实现设计、建造及运营有效统一时，在投资方统一管理下，可实现最小投资、最佳工艺和最好生态效益的统一。

2 生态基金+PPP模式的可行性及需调整政策

2.1 发行生态基金的资金量能够满足

目前新发基金仍处于快速上升阶段，截至8月28日，今年以来已成立新基金1178只，成立规模合计近2.1万亿元[2]。而上半年生态环境建设入库项目不过1810亿元。从资金规模上看，完全有发行生态基金的空间。从利润收益率方面看，在上半年股票市场结构性行情条件下，灵活配置型和最低股票仓位在80%的普通股票型基金年内收益分别达9.51%和9.44%；股票仓位在六成以上的偏混合型平均收益为7.4%，平衡混合型基金平均收益为2.54%[3]。如果政策面降低生态基金公司融资费用，稳定PPP项目收益率在8%左右，让投资者有利可图，则完全能够在证券市场筹集到资金。

2.2 政策面上需调整

2.2.1 从业人员调整

生态基金公司与一般基金公司不同，其从业人员不必具有证券从业资格，应有环保执业资格，且有运营经验。例如注册给排水工程师，注册环保工程师等。基金经理等少数高管除有环保执业资格外，还应通过证券从业知识考试。根据目前证券从业资格考试科目设置，建议必须通过入门资格考试科目和管理资质测试科目。

2.2.2 调整公司人员收入来源

一般公募基金，公司管理人员只收取一定比例基金管理费不收绩效费，这不利于生态技术进步。应大幅降低基金管理费，增加基金投资绩效费提成比例。通过绩效费提成来激励生态基金人员在技术和管理上的创新。

2.2.3 申请成立生态基金的公司条件

生态文明建设基金公司可由同时具有生态建设设计、建造和运营经验的公司向证监会申请成立。参照一般基金公司业绩考察期规定，生态基金公司业绩考察期应为最近3年运营项目，以及最近5年的设计项目，其他条件与一般申请公募基金公司的条件一样。

3 基金+PPP模式对生态产业的促进作用

3.1 可专门为生态产业提供资金

生态基金公司通过发行基金来筹集资金，与上市公司直接在证券市场融资有根本区别。公司通过上市融资，资金使用范围广泛。特别是第一次上市募集的资金，很可能用于与原公司不相关的业务，例如很多环保公司从事房地产业务。基金通常有使用范围限制，例如，股票基金只买股票；生态基金只为生态文明建设项目提供资金。

3.2 有利于生态技术进步

3.2.1 有利于促进建造与运营费之和最低的技术发展

在基金+PPP模式中，基金公司人员收益与项目投资综合绩效相关。在环保达标的条件下，投资小但综合收益高意味着员工收入高。这一方面打破了设计费与工程建造费的正比例关系，使设计方案尽可能降低建造费。另一方面加强了设计与运营联系，在设计时要深入考虑降低运营费用。当建造费与运营费矛盾时，会从整体考虑方案取舍。这一切离开技术创新不可能实现。

3.2.2 有利于总结设计经验

生态基金+PPP模式项目运营时，在环保达标的条件下，原设计是否合理会及时反馈到设计方。因为设计和运营一体化后可以实现信息共享。设计人员在解决运营问题时会促进技术创新，这种技术创新不仅能解决运营中出现的问题，而且往往带来效益提高。随着效益的提高，设计人员的收益会随着增加。这必定会促进设计人员更加积极总结以往设计的优劣。

从反面看，当设计和运营分开时不利于设计人员的技术总结。以T市污水处理技改项目为例。设计规模5x103m3/d，改造后工艺为二级二段工艺。改造完成试运行时水量只有3x103m3/d。试运行环保达标，只投加少量碳源。设计公司拿到了改造设计费。但两年后达到设计水量时，每天需要超过1万元外加碳源费。此时，设计公司已不再负责。后来，厂里技术人员反复研究后，减少原改造设计二级曝气区水力停留时间，节省的水力停留时间增加到二级缺氧区；同时提高一级缺氧池有效水深0.8 m，提高一级好氧段和二级缺氧、好氧段有效水深0.3m（一级好氧、二级缺氧和好氧由原生化池重新划分功能区而成）。改变后不仅能达标而且碳源投加量大幅减少。由于T市污水厂与改造设计方不是同一单位，也没有利益关系，导致原改造设计人员不知道这一切。他们在今后的设计中仍会犯同样错误，不利于总结以往设计技术的得失。

3.2.3 有利于产生最优设计方案

在PPP项目立项阶段，仅有设计经验人员设计出来的方案与有设计、建造和运营经验人员设计出来的方案，有着先天的优劣。而在生态基金+PPP模式中，是同时具有设计、建造和运营经验的人员从项目论证阶段就相互竞争。不同基金公司在项目论证阶段公平竞争，有利于产生最优设计论证方案。这打破了仅邀请一家只具有设计经验的公司做前期论证的弊端。通过具有设计、建造和运营经验的人竞争性论证，使项目从论证阶段就可以提出更合理方案。这种竞争一定会促进基金公司技术能力提高，有利于生态产业设计、建造和运营技术的发展。

3.2.4 有利于新技术从理论向实际工艺转换

生态领域工艺发展最大的障碍是：由理论到成熟工艺需要大量资金。理论研究者往往缺乏资金进行工艺化研究，导致很多理论研究只停留在论文阶段。以剩余污泥转为碳源为例：从2010年曹艳晓[4]提出用剩余污泥转为碳源以来，有许多研究者做了相关研究并取得积极进展。但在工艺研究阶段需修建构筑物和购买大型设备及药品，导致目前仍停留在理论研究阶段。但污水厂急需这样的工艺。因为在国家排放标准提高的条件下，许多污水处理厂为实现总氮达标而大量投加碳源。当设计运营一体化后，设计人员完全可以改进自己运营的污水处理厂构筑物进行试验。这只需十万投资甚至不用投资，采用污水厂备用设备即可完成全部或者部分工艺化研究。

4 如何运行生态基金+PPP模式

4.1 对基金公司的监管

4.1.1 生态基金账户设置及监管概述

为保障公募基金资金安全，一般基金公司设置基金经理账户和基金账户。基金账户用来买产品，基金经理账户负责公司支付工资及日常支出，由基金账户转向基金经理账户需证监会审核。生态基金同样分设基金经理账户和基金账户。

生态基金公司通过证监会批准取得资金，而且证监会有管理基金的经验，因此由证监会监管生态基金公司总体支出是合理的。证监会侧重资金监管以及从业人员资格监管，确保资金安全和公司正规运营。对单个生态项目，证监会审核其总体费用是否合理后，将费用由基金公司账户转移到地方财政监管账户，地方财政根据项目建设进度向银行发出转账通知，银行将费用转到基金经理账户。另外，根据财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》规定，地方财政进行运营绩效考核并支付运营费用。当然，地方财政的考核报告可用作证监会对基金公司考评监督的参考。

4.1.2 生态项目建设中资金监管

地方财政对资金发放采用第三方监管方式，不走财政资金监管方式。项目招标完成后，由地方财政和基金公司共同向证监会申请项目所需资金。经证监会核实后，证监会与基金公司共同向银行提供一份协议，该协议同意证监会先将资金转到地方财政设立的监管账户，地方财政发出转账通知后，再将资金转账到基金经理账户。地方财政监管账户由地方财政申请但不属于地方财政所有，属银行所有。地方财政只有向银行发出由监管账户转账到基金经理账户通知的权利，没有将资金转到其他账户的权利。根据项目建设进度，地方财政向银行发出转账通知后，银行将资金由监管账户转账到基金经理账户。

证监会需要审核单个生态项目总体费用，是为了防止几个基金公司串通提高生态项目建设费用，以维护投资者利益。生态项目建设费不直接由基金账户转向基金经理账户，只能由基金账户转向地方财政监管账户。其原因为：第一，防止基金经理卷款逃跑，确保基金资金安全。第二，项目建设费用不确定。因为一般基金买的是金融产品，其价格及数量透明，资金由基金账户流向出售金融产品的账户是可行的。而生态基金买的产品是实业，因产品规格、数量以及质量具有不确定性，如果资金直接由基金账户流向基金经理账户，资金量缺乏监管。第三，便于地方财政监督项目建设进度及质量。将生态建设资金转到地方财政监管账户的理由为：生态产品是地方政府招标的，且产品效果由地方政府考核并支付运营费用，因此产品建设费用由地方政府转付是合理的。从借贷关系看，这相当于地方财政向基金公司借钱建设项目，基金公司建设好项目后，从地方财政取得建设费。

4.1.3 生态项目运营时运营效果考核和资金流向

项目建设完成后，地方财政根据运营绩效付给相应费用。在扣除运营、维护成本后，地方财政将项目盈利按基金持股比例转移到基金账户。这相当于基金公司派出劳务到生态项目公司负责运营，项目公司直接发放劳务费，生态公司盈利按持股多少分配，监管人是地方财政。

综合基金公司所有生态项目的盈利，证监会按照一定比例，将基金公司应得资金支付到基金经理账户。基金从业人员从基金经理账户领取报酬。投资者根据基金公司整体盈利率（基金总体项目盈利/基金总值）从基金账户取得投资报酬。

4.2 政府在生态基金+PPP模式中的宣传、引领责任

社会习惯改变会促进产业发展。政府应积极宣扬“绿水青山就是金山银山”理念，充分激发全社会生态文明建设的主体意识，引领广大群众社会习惯改变。在这方面，杭州市余杭区黄湖镇做出了有益的探索[5]。

生态建设论证阶段，政府应引导基金公司把生态产品价值实现和碳达峰碳中和结合起来。明确通过竞争性谈判、竞争性磋商等公开竞争性方式选择资本方。项目建设及运营期，政府应统筹推进生态产品产值化利用、价值化补偿、市场化交易等服务，从而保证项目的正常运营。为了方便证监会监管，地方财政应将生态项目建造费、年度运营和维护费以及运营效果上报证监会。