以强有力的制度政策为复苏河湖健康生命提供根本保障

陈茂山，陈金木

（水利部发展研究中心，100038，北京）

习近平总书记在2014年3月14日关于保障水安全的讲话中明确指出：“建设生态文明，首先要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为。要做到人与自然和谐，天人合一，不要试图征服老天爷。”复苏河湖生态环境，无论是断流河流和萎缩干涸湖泊治理修复，还是河湖生态流量保障、河湖水域岸线空间管控，抑或是地下水超采综合治理、水土流失综合治理，关键都在于贯彻落实习近平总书记讲话精神，从改变自然、征服自然转向调整人的行为和纠正人的错误行为，加快推进复苏河湖生态环境的制度政策体系建设。

一、复苏河湖生态环境，必须从根本上依靠制度政策体系建设

制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。复苏河湖生态环境，涉及多元利益主体的复杂利益关系，很多还涉及河湖保护治理的“顽疾旧病”，必须从根本上依靠制度政策体系建设。

1.解决复苏河湖生态环境所面临问题的内在需要

复苏河湖生态环境表面上要解决的是河道断流、湖泊萎缩干涸、生态流量保障不够、水域岸线受损、地下水水位下降、水土流失严重等损害河湖生态环境的现象和问题，实质上是要解决经济社会发展过程中人与河湖的关系、保护与发展的关系、经济社会发展与资源环境约束之间的关系等问题。正是因为在经济社会快速发展过程中，人们对经济规律、自然规律、生态规律认识不够、把握失当，未充分考虑水资源和河湖生态环境等的硬约束条件，过度开发利用水资源乃至过度侵占河湖水域岸线空间，才造成河湖生态环境的损害与恶化。因此，复苏河湖生态环境必须从行为入手，一方面应着眼于河湖生态环境的保护和人类相关行为的调整，通过强有力的法规政策，建立良好的规则制度，确保人的行为能够遵循生态文明建设的要求，不再对河湖生态环境造成损害；另一方面则应着眼于河湖生态环境的治理修复，对人类过去长期的错误行为和历史遗留问题进行纠正，使已经被破坏的河湖生态环境逐步得到复苏。

2.协调复苏河湖生态环境复杂利益关系的迫切要求

复苏河湖生态环境的过程，包括确保河湖生态环境不再遭受新的侵害，并使已经受侵害的河湖生态环境得到治理修复，涉及各级政府及其相关部门、各类企事业单位、社会公众等多重主体，各主体利益关系复杂而多元。特别是压减现状水资源开发利用（如增加河湖生态流量、压减地下水开采等）、退减被侵占的河湖生态空间，更是涉及当地经济发展模式和产业结构的调整，很多还涉及历史遗留问题，触及发展与保护中的利益痛点，各利益主体之间的博弈复杂交织。在我国，虽然这些主体的根本利益具有一致性，但在一些特定问题中，也会产生不同程度的利益冲突或矛盾。如果不能及时和妥善处理，就会形成新的不确定因素。这就需要以制度政策的形式对有关行为进行调整并协调各方的利益，发挥制度政策的引导作用，有效推进河湖生态环境的复苏。

3.增加复苏河湖生态环境法律政策供给的关键举措

当前，我国与复苏河湖生态环境有关的法律法规包括《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等全国性水法规，以及《中华人民共和国长江保护法》《长江河道采砂管理条例》《太湖流域管理条例》《黄河水量调度条例》等流域性水法规。一些地方也根据河湖生态环境保护修复的需要制定了地方性法规规章政策，如《山西省汾河保护条例》《湖南省湘江保护条例》，云贵川三省联合制定的《赤水河流域保护条例》等。同时，《长江经济带发展规划纲要》《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》以及中办、国办印发的《关于全面推行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》等政策也与复苏河湖生态环境密切相关。这些法规政策确立了水资源管控、河湖管理保护等法律制度，以及全面推行河湖长制、共抓长江大保护、协同推进黄河治理等政策措施。也要看到，与复苏河湖生态环境的内在需求相比，这些法规政策还存在不足。例如，国家层面的法律政策还存在不系统的问题，河道采砂管理、节约用水等与复苏河湖生态环境密切相关的法规尚未出台，一些法律法规存在制度措施空白，有的法律法规则存在责任过轻、制度威慑力不够的问题，难以为复苏河湖生态环境提供坚强的法律支撑；永定河、西辽河等重点流域层面的法律政策供给不足，难以有针对性地解决特定流域的复苏河湖生态环境需求等。为解决这些问题，迫切需要着眼于调整人的行为和纠正人的错误行为，进一步强化法规制度政策建设，夯实复苏河湖生态环境的法律政策保障体系。

二、强化复苏河湖生态环境制度政策体系的思路与重点

总体思路是：深入贯彻落实习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平总书记关于治水重要论述指示批示精神，以复苏河湖生态环境制度政策需求为导向，在健全河湖长制和相关体制机制的基础上，围绕“盆中的水”和“盛水的盆”，从增量管控和存量治理入手，有效整合现有法规政策和新增法规政策，构建较为系统完备、强有力的制度政策体系，为河湖生态环境的复苏和持续改善奠定坚实的支撑和保障。要切实强化复苏河湖生态环境的重点制度政策建设。

1.强化河湖长制

全面推行河湖长制，是以习近平同志为核心的党中央，立足解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命、保障国家水安全，从生态文明建设和经济社会发展全局出发作出的重大决策，是江河保护治理领域根本性、开创性的重大政策举措。全面推行河湖长制5年以来，地方各级党政负责同志担任河湖长，推动解决了一大批长期想解决而没有解决的河湖保护治理难题。发挥好、利用好河湖长制已有的组织体系、制度体系、保障体系，对于进一步复苏河湖生态环境、维护河湖健康生命具有不可替代的重要作用。

党的十九届五中全会要求强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理。在复苏河湖生态环境过程中，需要落实党的十九届五中全会精神，进一步强化河湖长制。特别是要进一步将复苏河湖生态环境的重点任务措施纳入河湖长履职范围，压实各级河湖长在河湖生态环境复苏中的主体责任，针对河湖突出问题，编制和修订“一河一策”“一湖一策”，明确部门责任分工和工作要求，建立政府统筹、部门协作、各司其职、协同推进的工作机制，切实解决河湖保护治理的“顽疾旧病”，建设幸福河湖，助力高质量发展。

2.建立水资源刚性约束制度

水是生态环境中最活跃、影响最广泛的因素，是河湖健康生命的关键所在。河湖生态环境受到的损害，最为突出的问题就是水资源过度开发利用，特别是黄淮海流域、西辽河流域等水资源严重短缺地区，水资源的过度开发利用，不可避免地造成河道断流、湖泊萎缩、地下水超采等生态环境问题。因此，复苏河湖生态环境，首先要从水入手，按照以水而定、量水而行的原则，建立水资源刚性约束制度，防治和纠正过度开发水资源、无序取用水等行为。

从复苏河湖生态环境的角度看，建立水资源刚性约束制度的关键在于：一是明确区域水资源开发利用边界，并以该边界约束城市布局和产业布局，实现“四水四定”。这就需要从江河流域水量分配、地下水取用水总量控制指标分解、引调水工程水量分配等入手，明确区域用水权，并在缺水地区建立严格的高耗水、高污染项目准入制度，严格限制高耗水高污染项目上马。二是对纳入复苏河湖生态环境任务的重点江河流域和重大调水工程实行严格的水资源统一调度制度，将河湖生态流量目标等纳入水资源调度方案及年度调度计划并严格执行，提高河湖生态流量目标保障程度。三是实施严格的节水制度政策，推动形成适水农业、适水工业等适水发展产业模式，努力推动形成现状水资源约束条件的空间均衡，逐步复苏河湖生态环境。四是在节水基础上，推进国家水网工程建设，科学完善水资源配置工程体系，强化工程建设和运行管理，优化和提升水资源承载能力，从而在更广范围、更高程度上实现水资源空间均衡并推进河湖生态环境的复苏和改善。

3.健全河湖水域岸线空间管控制度

江河湖泊作为行洪的主要通道、水资源的重要载体、生态系统的重要组成，既高度依赖于水（“盆中的水”），也高度依赖于水域岸线空间（“盛水的盆”）。因此，复苏河湖生态环境，除了保障河湖的合理水量外，还应当严格空间管控，保护和逐步合理恢复河湖水域岸线空间。

在河湖水域岸线空间管控方面，水法、防洪法、河道管理条例等法律法规已经确立了一系列管控制度，如河道管理范围划定、涉河建设项目管理、河道清障等。从复苏河湖生态环境的需求出发，进一步健全河湖水域岸线空间管控制度的重点：一是河湖水域管控，重点是对水域实行分类管理，如区分行洪通道的水域和非行洪通道的水域实行差别化的管理制度，对大中型水库、重要湿地等重要水域明确规定水域占用恢复制度以及水域占用恢复费缴纳和使用管理制度等。二是河湖岸线管控，重点是推进大江大河大湖重点河段岸线保护与利用规划编制实施，强化岸线规划约束；按照保护区、保留区、控制利用区、可开发利用区的分类，实行岸线分区管理等。三是河道采砂管理，重点是围绕“规范合法采砂”和“严控非法采砂”两方面进行制度设计，包括编制实施河道采砂规划、严格实施河道采砂许可，围绕“人、砂、船”等要素以及“采、运、销”等环节，对河道采砂实行全要素全过程管控等。四是蓄滞洪区管理，重点是明确蓄滞洪区管理体制，强化蓄滞洪区安全设施建设和维护，明确蓄滞洪区内人口、土地、产业等管理措施，建立健全蓄滞洪区的洪水影响评价制度，加强蓄滞洪区调度运用等。

4.建立健全河湖休养生息和治理修复制度

复苏河湖生态环境，最大的难题是对生态环境已经严重受损的江河湖泊进行保护修复，如对“有河皆干、有水皆污”的海河流域进行治理修复，对地下水严重超采的华北地区、西辽河流域进行治理修复，对萎缩或被侵占的湖泊湿地予以整治等。在这方面，党中央、国务院已经作了一系列部署，如《生态文明体制改革总体方案》要求“建立耕地草原河湖休养生息制度”，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求“推行草原森林河流湖泊休养生息”，《长江经济带发展规划纲要》要求“共抓大保护，不搞大开发”，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》要求“共同抓好大保护，协同推进大治理”等。落实党中央、国务院决策部署，结合复苏河湖生态环境的内在需求，有必要抓紧建立健全河湖休养生息和治理修复制度。

从复苏河湖生态环境的角度看，建立健全河湖休养生息和治理修复制度的关键在于：一是建立健全重点流域、重点区域的河湖治理保护制度。特别是要从流域的特殊区情、水情和面临的特殊水问题出发，按照山水林田湖草沙系统治理的要求，建立健全长江、黄河、西辽河、永定河、内陆河等国家系统部署和推进的重点流域和区域的河湖治理保护制度。二是健全地下水超采治理制度。除了贯彻落实《地下水管理条例》，进一步建立健全地下水取水总量和水位“双控”制度、地下水储备制度，配套开展地下水开发利用监管等制度外，还需要从地下水超采治理的重点在于农业灌溉的实际出发，进一步建立健全农业灌溉取用地下水的管控制度。河北、内蒙古、新疆等地区的经验表明，对于农业超用地下水，特别是暂不具备计量条件的机电井，以电量折算水量、以用电控制用水是最为有效的手段。为此，有必要明确将以电折水、以电控水予以制度化和规范化，并明确供电部门的配合义务，从源头上控制农业超用地下水。三是健全水土流失治理制度。重点是在贯彻落实《中华人民共和国水土保持法》和相关法规规章的基础上，结合各流域实际，加快推进水土流失重点治理。同时要按照“放管服”改革精神，建立健全以卫星遥感监管为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的新型监管机制。

5.完善复苏河湖生态环境政策体制机制

复苏河湖生态环境是一个长期动态且高度复杂的过程，需要处理好政府与市场、政府与社会的关系。既要按照社会主义市场经济体制改革方向，更多运用市场化、多元化手段，发挥市场主体和社会主体在生态环境治理和复苏河湖生态环境中的作用，也要从复苏河湖生态环境属于政府职责的角度出发，更好地发挥政府作用，这就要求进一步健全和完善复苏河湖生态环境的政策体制机制。

从复苏河湖生态环境的内在需要出发，结合近年来黄河治理、永定河治理等经验，健全政策体制机制的关键在于：一是体制方面，要进一步夯实地方政府的主体职责，同时要更多发挥市场主体、社会主体的作用。在这方面，永定河治理过程中成立流域投资有限公司，以投资一体化带动流域治理一体化的做法，值得在有条件的流域和地区加以推广。二是机制方面，要进一步建立与复苏河湖生态环境相适应的生态产品价值实现机制、生态保护补偿机制、区域用水权交易机制等。要进一步建立健全复苏河湖生态环境的考核机制，推动将复苏河湖生态环境作为对地方政府开展政绩考核的重要内容。因地制宜设立流域生态环境保护专项资金、市场化产业发展基金等方式，支持鼓励流域生态环境系统性保护修复和绿色产业发展。对流域综合治理和生态修复形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，可由治理主体单位申请核定碳汇增量并进行碳汇交易。三是政策方面，重点要在运用市场化、多元化手段过程中，出台一系列配套性政策措施，特别是资金投入政策，流域公司受托统一管理运营流域内相关工程和资产，明确各级政府对于河湖治理后公益性资产的维修养护支出责任划分等。

三、强化复苏河湖生态环境制度政策体系的实施路径

强化复苏河湖生态环境制度政策体系，必须从国家和地方两个层面，法规、标准、政策多管齐下，形成制度政策合力。同时，还要按照制度政策的生命力在于执行的精神，强化落地实施，切实发挥制度政策的效用。

1.加快水法规建设

国家层面，要进一步加强与复苏河湖生态环境相关联的通用水法规和流域水法规建设。一是要落实国家重大战略，加快制定黄河保护法，为落实黄河流域生态保护和高质量发展战略提供法律保障；加快《中华人民共和国长江保护法》配套制度建设，健全完善长江经济带发展战略和“共抓长江大保护”的制度体系；推进《珠江水量调度条例》制定工作，为粤港澳大湾区战略实施提供水安全保障。二是推进《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》等修订工作，纳入河湖长制内容，推进河湖长制法治化，并建立健全河湖管控制度，明确水域岸线分区管理和用途管制等相关措施。三是加快《河道采砂管理条例》《长江河道采砂管理条例》制定和修订，健全河道采砂许可、采砂监管等制度。四是健全重点河湖治理修复、水土保持、重要水库库区管理保护等制度措施，如推动制定《永定河保护管理条例》等。五是配合制定《生态保护补偿条例》，并纳入水流生态保护补偿等内容。地方层面，加快完善河湖长制与河湖管理保护法规制度，有条件的流域可以借鉴云南、贵州、四川做法，开展与复苏河湖生态环境相关联的流域保护地方联合立法。

2.制定相关标准规范

复苏河湖生态环境过程中，无论是河湖治理保护相关工程建设和运行，还是生态流量保障、河湖水域岸线空间管控等，都涉及很多技术要求。对这些技术要求进行规范和出台相关标准，也是复苏河湖生态环境过程中调整人的行为和纠正人的错误行为的重要内容。目前与复苏河湖生态环境有关的技术标准和规范包括《河湖生态环境需水计算规范》《河湖生态系统保护与修复工程技术导则》《河湖健康评估技术导则》《河湖生态保护与修复规划导则》等。总体看，目前河湖生态环境的技术标准规范发挥了应有作用，但也存在标准规范体系不够完整，部分标准之间存在不协调、不配套、相互交叉乃至互相矛盾，部分标准制定时间早难以适应生态文明建设需要等问题。为此，有必要对复苏河湖生态环境有关的标准规范进行系统性总结评估，并根据生态文明建设和复苏河湖生态环境的内在要求，科学谋划相关标准规范体系，并对重要标准规范抓紧予以修订或制定。

3.推动出台政策文件

在复苏河湖生态环境过程中，有必要从国家和地方两个层面入手，推动出台相关政策文件。国家层面，重点是加快出台《建立水资源刚性约束制度的意见》，制定出台《河湖水域岸线管控指导意见》《关于推进用水权改革的指导意见》等，为贯彻落实中央决策部署提供政策支持。还要针对黄河、永定河、西辽河等特定河流和华北等地区地下水超采治理要求，制定出台资金投入、税收、金融、产业发展等相关政策文件。在国家出台相关政策之后，有关省份可以相应制定配套政策文件，为加快推进复苏河湖生态环境提供政策支持。

4.强化落地实施

重点是健全复苏河湖生态环境制度政策的跟踪评估及追责机制，及时发现总结存在的困难和问题。通过开展第三方评估，由独立的社会化专业力量对复苏河湖生态环境重点领域开展客观、公正的调查评估，在推动政策落地、总结问题、发掘典型经验案例等方面发挥作用。通过完善督办协调、督察落实、责任追究等工作机制，对复苏河湖生态环境各项任务措施的落实情况进行监督检查和跟踪分析，对工作落实不力的，启动追责机制。 ■