浙江省“十三五”期间河(湖)长制工作成效及展望

王巨峰，胡 琳，汪馥宇

(1.浙江省钱塘江流域中心，浙江 杭州 310016；2.浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020)

浙江省河(湖)长制起步早，实施力度大，早在2003年受太湖蓝藻事件影响，由长兴开始试点，随后在嘉兴、温州、金华和绍兴等多地陆续推行。2013年，省委省政府鉴于当时全省河湖水生态环境状况，并在总结各地河长制试点经验的基础上，以“五水共治”为抓手，探索建立以河长制为核心的治水长效机制和责任体系。2016年，经中央深改领导小组研究决定在全国全面推行河(湖)长制。“十三五”期间，浙江省河(湖)长制在体制机制创新、河湖面貌改善等方面均取得显著成效，从2017年起连续多年获得国家河(湖)长制正向激励。河(湖)长制是河湖治理保护的制度创新，立足于全省全面开展现代化新征程的重要节点，如何通过河(湖)长制为全省社会经济提供更安全的水产品、更优美的水环境、更健康的水生态是一个迫在眉睫的重要问题，因此全面梳理浙江省“十三五”期间的河(湖)长制工作显得十分必要。通过总结经验，发现不足，补短板、扬优势，为今后更高水平推进浙江省河(湖)长制工作提供新路径，助推河湖治理体系与治理能力现代化。

1 “十三五”期间浙江省河(湖)长制主要成效

1.1 责任体系全面建立

全省配备5万余名省、市、县、乡和村五级河(湖)长，河(湖)长覆盖全省所有河湖库塘，2 700多名乡级及以上党委政府主要领导担任总河长，对区域内河湖治理保护负总责。省委、省人大、省政府、省政协等6位省领导分别担任省内跨设区市重要河流(湖泊)曹娥江、钱塘江(含千岛湖)、苕溪(含太湖浙江段)、运河、瓯江、飞云江省级河(湖)长，水利厅、生态环境厅、发改委、交通运输厅、建设厅、农业农村厅为省级河(湖)长的联系部门，协助河(湖)长开展工作。全面建立县级及以上河(湖)长制办公室，实现多部门人员集中办公、实体化运作。

1.2 制度体系基本建立

2017年10月1日，浙江省正式颁布实施《浙江省河长制规定》，成为全国第一部河(湖)长制地方法规。同时，在制定出台《浙江省河长会议制度》《浙江省河长制信息化管理及信息共享制度》等6项国家要求的制度文件基础上，出台了《浙江省河(湖)长设置规则(试行)》《河长公示牌规范设置指导意见》《浙江省基层河长巡河规定》《浙江省河长制管理信息化建设导则》《浙江省河长制“一河(湖)一策”方案编制指南》《浙江省河湖健康及水生态健康评价指导》等制度和规范性文件。针对各级河(湖)长职责不清、履职标准模糊的现状，出台省级地方标准《河(湖)长制工作规范》，基本构建了较为完整的浙江省河(湖)长制法治框架。

1.3 河湖面貌显著改善

1.3.1 水环境质量持续改善

“十三五”期间，全省实施了“清三河”“两覆盖”“剿灭劣V类”“美丽河湖”“污水零直排区”等治理专项行动，共清理垃圾河6 500 km、黑臭河 5 100 km，完成城镇污水处理厂清洁排放技术改造158座，新增城镇污水处理能力近4.00×106t/d，新建改造污水处理配套管网4.7×104km[1]。通过上述行动，提早三年完成了国家要求，消除了水体感官污染，221个省控水质断面从2013年的63.8%[2]提高至2020年的94.6%[3]。

1.3.2 美丽河湖蓬勃发展

从2018年全面启动“美丽河湖”建设以来，三年累计完成316条美丽河湖建设，增加水域面积7.60×106m2，贯通滨水绿道4 000 km有余，串联滨水公园、文化节点2 600余处，全省河湖面貌焕发新颜。

1.4 产业结构实现转型升级

通过水生态建设和水环境保护，倒逼经济结构调整和发展方式转型[3]，产业转型升级加速推进。截至2019年底，浙江已累计整治脏乱差、低散乱企业13.5万家，淘汰落后产能企业1.4万家，关停搬迁养殖户超过40万户，建设省级美丽牧场1 209家[4]。

1.5 水治理能力全面提升

1.5.1 率先成立河长学院

2017年12月28日，浙江河长学院正式成立，充分利用浙江水利水电学院独特的学科资源和人才优势，积极探索河(湖)长制教育新途径，开创了集培训、研讨、参观、实践于一体的办学新模式。

1.5.2 数字化水平显著提升

率先建立省级河长制信息管理平台，全面推行河长履职积分在线排名、河湖健康状况在线展示、年度星级综合考评的履职机制，河湖长履职全过程监管、河湖状况实时监控，实现全省河长制管理信息系统全覆盖，形成大数据体系。

1.5.3 河湖监管手段不断创新

建立河湖管理信息化业务系统，采用卫星遥感监测、视频监控、无人机巡河等新技术，监管更加规范高效。“十三五”期间，全省县级以上河道无人机巡查逐步实现常态化，无人机巡查覆盖河道数量占比40.16%，数字化手段切实提升了河湖监管效能。

1.6 公众护水意识显著增强

水治理历来是多元参与模式，水治理需要政府部门花大气力抓，也离不开社会公众的参与[5]。“十三五”期间浙江省积极探索公众护水有效途径，通过政府引导、创新机制，显著提升全省公众治水参与度，全民护水意识显著增强，形成全省多层次、宽领域、全方位参与的治水良好格局。各地成立“企业河长”“民间河长”“红马甲”等600多家民间护水组织，其中经注册的有100多家，会员有5万多人。按照“政府搭台、企业赞助、全民参与、数字运行”的全民护水模式，以及问题有发现、发现有积分、积分有奖励、奖励有保障的“绿水币”机制，通过公众巡河、发现问题、任务抢单等多种“绿水币”获取方式，“绿水币”可以从线上线下商城兑换各种小礼品，部分地区还与当地银行签订长期协议，推出“绿水币”信用贷款，这些措施都极大地激发了公众参与热情。截至目前，全省已注册公众护水“绿水币”人数突破290万，发现的近6万个问题基本得到了解决。“绿水币”机制成为有效提升公众生态意识、倒逼各级河(湖)长切实履职的有效途径，成为水治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。

2 “十三五”期间河(湖)长制推进过程中存在的主要问题

2.1 河(湖)长制工作推进重视程度有趋减迹象

随着治水工作的不断推进和水环境质量的好转，部分河(湖)长对河长制重要性的认识有所下降，责任意识不够强，履职不到位情况时有发生，外加河长人事变动较为频繁和复杂，基层河长流动性较强，容易出现政策不连贯、管理方式不一，存在一定程度的“挂名河长”“面子河长”等现象。

2.2 河(湖)长考核标准不甚合理

河(湖)长责任具体到人，如何考核、谁来追责是亟须解决的问题。忽视水域差异，水质要求标准一刀切，导致水域治理难度大的河长行政目标失衡。基层河(湖)长考核更侧重于日常的程序性工作，考核形式相对书面化，浮于形式[6]。考核结果存在“重奖轻罚”“高高举起、轻轻放下”的问题。

2.3 距离数字化改革要求存在较大差距

对标数字化改革提出的一体化、全方位、制度重塑、多跨协同等要求，目前的体制机制、管理手段、方式方法亟须进一步谋划，需加强“制度”“治理”“智慧”三个维度的提升。

2.4 “一河一策”的牵头抓总作用发挥不到位

“一河一策”是统筹治水护水工作的总体规划，是由上率下、一级管一级的重要抓手，在河(湖)长制工作体系中扮演着重要角色。目前，“一河一策”质量不高、统领性不强、为编而编、编而不用等情况不同程度存在，难以有效发挥作用。

2.5 公众参与内驱力不足，参与不够深入

虽然各地市“绿水币”的注册人数、发现问题数均有了大幅度提升，但因各地在各环节的具体开展过程中存在差异，出现了公众参与河长工作主要是发现河道有无垃圾倾倒等表层问题的现象，以及公众参与不够深入的问题[7]。全省“绿水币”注册人数大幅增长，但考核仅对注册人数做出了相关要求，导致部分地区活跃度相对较低，大部分的注册账号并未能有效发挥作用。

3 推进河(湖)长制工作的对策建议

3.1 完善顶层设计，优化河(湖)长制工作机制

一是以联席会议推动河(湖)长制工作。充分发挥河(湖)长制联席会议作用，研究制定省级联席会议工作规则，明确部门职责，强化协同合作。二是建立政府、河(湖)长、成员单位的考核机制。建立省市县三级河(湖)长制考核机制，优化河(湖)长日常履职结合河湖状况的综合考评机制，成员单位纳入政府综合考评体系。三是以效果为导向建立通报制度。省河长办定期向省委、省政府，及地方党委、政府通报治水效果及河湖长履职情况。

3.2 坚持长跑理念，研究制定河(湖)长制发展规划

河湖管理保护是一项复杂的系统工程，要集中力量打好攻坚战，也要做好打持久战的准备。建议“十四五”期间探索编制《浙江省高质量推进河(湖)长制工作实施方案(2022—2025)》，协同推进各项工作。同时建议成立省、市级河(湖)长制管理中心，通过设置长效机构，与市治水办统一集中办公，以使河湖管理常态长效。

3.3 坚持精准施策，优化“一河一策”和公众“绿水币”制度

优化调整“一河一策”工作推进组织方式，修订完善编制指南。建议构建流域化“河湖圈”组织体系，河湖管理从分段向分片转变。通过统一制定积分规则和开发“绿水币”平台，实现注册用户“一次注册、全省通用”，最大程度拓展用户基础，建立多渠道的激励机制。加强护水组织的管理，建立省、市、县级民间河长协会组织，将长期热衷于护水群众与企业所聘“民间河长”，纳入“民间河长”协会统一管理。

3.4 坚持整体智治，打造全省统一的河(湖)长制管理平台

迭代升级河(湖)长制管理平台，完成河湖水域空间数据治理、河长在线、河湖健康、大众护水等场景应用建设，形成全省统一的河(湖)长制管理平台，实现涉水业务高度集成、河长在线考评、河湖状况实时监测、河湖问题及时处理的一体化。

4 结 语

“十三五”期间，浙江省河(湖)长制从“全面建立”迈向“全面见效”，实现各级河(湖)长从“有名”到“有实”“有能”“有效”的转变，实现水乡河湖从“河畅岸绿”到“美丽幸福”的蜕变，安全底线愈发巩固、生态底色愈加鲜明、产业结构愈加优化、城乡品质愈加提高、群众幸福感愈加增强。同时需对工作中存在的问题进行梳理总结、剖析评估、靶向施策。“十四五”期间应以数字化改革为牵引，持续推进河(湖)长制迭代升级工作，继续保持浙江省河(湖)长制的优势，为美丽中国先行示范区和高质量发展建设共同富裕示范区提供坚强支撑。