加快推进水利领域不动产投资信托基金（REITs）试点对策及建议

严婷婷，庞靖鹏，罗 琳，郭姝姝

（水利部发展研究中心，100038，北京）

基础设施不动产投资信托基金（REITs）是国际通行的配置资产，具有流动性较高、收益相对稳定、安全性较强等特点，能有效盘活存量资产，拓宽社会资本投资渠道，增强资本市场服务实体经济质效。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《纲要》）提出，要推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资良性循环。水利部部长李国英在“三对标、一规划”专项行动总结大会和2022年全国水利工作会议上都明确要求推进水利领域不动产投资信托基金（REITs）试点。本文分析加快推进水利领域REITs试点的必要性，总结各地水利领域REITs试点遇到的难点问题，提出相关对策建议，为试点工作顺利推进、水利投资良性循环提供支撑。

一、加快推进水利领域REITs试点的必要性

开展水利领域REITs试点是贯彻落实党中央、国务院关于“防风险、去杠杆、稳投资、补短板”战略部署的重要举措，对于创新水利投融资机制、推进新阶段水利高质量发展，具有重要意义。

1.符合水利投融资改革方向

“十三五”时期全国水利总投资达到3.58万亿元，年均投资约7 160亿元。从水利投资结构上看，仍以政府投资为主，金融贷款和社会资本占水利总投资的比例逐步提高，从“十二五”时期的12.9%提高到22.8%。“十四五”时期，将以全面提升国家水安全保障能力为主线，以全面推进国家水网工程建设为重点，推进一批重大水利工程建设，水利建设资金需求仍然十分强烈。2021年中央经济工作会议要求，要积极推出有利于经济稳定的政策，适度超前开展基础设施投资。2022年1月10日，李克强总理在国务院常务会议上明确要求抓紧推动实施前期已论证多年的重大水利项目。在经济下行压力下，为落实党中央、国务院推进水利基础设施建设的有关要求，必须按照市场化、法治化原则，深化投融资体制机制改革，以市场化改革推动加快水利工程建设。

2.符合水利基础设施特点

新中国成立以来国家投入了大量资金对江河、湖泊进行治理和开发，建设了河道、堤防、水库、灌区、泵站、水电站等一大批水利水电工程，为社会创造了巨大经济效益，也形成了数以千亿计存量资产。这些资产中有相当一部分具有经济效益，然而却因为种种原因成为“死资产”，无法通过盘活来筹措新的建设资金，制约了资产保值增值。基础设施REITs是国际通行的配置资产，具有流动性较高、收益相对稳定、安全性较强等特点，能有效盘活存量资产，填补当前金融产品空白，拓宽社会资本投资渠道，提升直接融资比重，增强资本市场服务实体经济质效。在水利领域推进REITs试点，对于盘活水利存量资产、破解筹融资难问题、提高水利资产运行效率和效益，都具有十分重要的意义。

3.符合当前国家政策导向

2020年以来国家发改委、证监会和沪深交易所等相关部门发布了20余项相关政策文件。2020年4月《关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）发布，标志着我国公募REITs率先在基础设施领域拉开序幕。2021年6月《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知》（发改投资〔2021〕958号）明确将具有供水、发电功能的水利设施纳入试点范围。2021年12月《关于加快推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》（发改办投资〔2021〕1048号）提出，要调动各方面参与积极性，做好辅导和服务工作，落实申报条件，加快申报进度。截至2021年年底，已有两批11个试点项目成功上市，产品平均涨幅达25.5%。

二、水利领域推进REITs试点的主要难点

根据有关要求，基础设施REITs试点项目聚焦重点区域、重点行业和优质项目，优先支持位于京津冀、雄安新区、长江经济带、粤港澳大湾区、长江三角洲、海南自贸区和黄河流域等国家重大战略区域范围内基础设施项目；优先支持基础设施补短板项目，鼓励新型基础设施项目开展试点，包括具有供水、发电等功能水利设施；聚焦社会效益良好、投资收益率稳定且运营管理水平较好优质项目。结合地方试点项目申报和调研了解到的情况，对照试点具体条件和要求，试点中还存在一些难点问题。

1.项目权属或资产范围不明确

REITs试点项目应权属清晰、资产范围明确，土地使用依法合规，发起人（原始权益人）应依法合规直接或间接拥有项目所有权、特许经营权或经营收益权。但很多水利项目存在权属或资产范围不明确的问题。如南水北调东线、中线一期工程分别于2013年11月、2014年12月建成通水，累计调水量已超500亿m3，但至今尚未竣工验收，且部分资产产权不清。天津芥园水厂已建成并投入使用100多年，相关土地房产资料缺失，加之部分确权补证工作手续繁琐，无法提供完备的土地使用手续。云南牛栏江—滇池补水工程未取得长期稳定的特许经营权，且仅有部分水利设施资产办理了不动产权证。

2.项目不够成熟稳定

REITs试点项目应成熟稳定，具体要求为项目运营时间原则上不低于3年，现金流投资回报良好，近3年内总体保持盈利或经营性净现金流为正，现金流来源合理分散且主要由市场化运营产生，预计未来3年现金流分配率原则上不低于4%。但受我国水利工程供水价格水平总体偏低、公益性支出缺乏补偿渠道等因素影响，很多水利项目投资回报率偏低，有的还需要额外的政府补贴。如天津南水北调原水项目和自来水供水项目受水价定价限制，未能有效市场化运作，经营性净现金流为负，以收益法评估的资产净值也为负；云南牛栏江—滇池补水工程收入主要为滇池生态补水水费，购水主体单一，且该笔收入穿透来看属于政府财政预算开支，不属于居民终端使用者付费。

3.项目资产规模不足

REITs试点要求项目不动产评估净值原则上不低于10亿元，同时发起人（原始权益人）还应具有较强扩募能力。但从各地申报的项目来看，很多项目规模达不到要求，由于项目原始权益人现有存量项目的局限性，内部项目整合申报的难度很大，如果与其他项目权益人联合申报，利益上的不同诉求难以协调。如云南元谋大型灌区丙间片11.4万亩（1亩=1/15 hm2）高效节水灌溉项目，虽然资产权属清晰，经营状况较好，原始权益人大禹节水集团也具有较高的积极性和较强的扩募能力，但单个项目的资产规模不足，在云南省内又没有符合条件的同类项目。云南省文山州暮底河水库工程，原始权益人没有控股或相对控股持有其他同类水利资产，不满足各类资产规模原则上不低于拟首次发行基础设施REITs资产规模2倍的发行要求。

4.原始权益人参与积极性不高

REITs试点项目的原始权益人应为有一定知名度和影响力的行业龙头企业，且具有积极参与REITs试点工作的意愿。但按照水利工程管理体制改革要求，目前很多水管单位为事业性质，不符合发起人权属要求。如部分县属重点水源及供水管（渠）道建设项目，其原始权益人为县水务局，为地方政府机构，属于资产证券化发行的基础资产负面清单之一，项目需划拨至企业才可进行REITs试点申报，但县水务局划拨资产意愿不强。即便是企业性质的水管单位或水投公司，因对传统融资模式的路径依赖或者扩大投资规模的需求不强等原因，参与试点的动力不足、积极性不高。

三、相关对策建议

1.做好试点工作的顶层设计

一是出台推进水利领域REITs试点的政策文件。根据全国REITs试点以及各地水利领域试点工作实际情况，针对水利工程特点，研究制定推进水利领域REITs试点相关工作的指导意见和操作指南，对项目筛选、资产确权及整合、土地使用手续办理等加以指导。二是进一步研究出台有关配套政策。明确水利工程股权、经营权和财产收益等权益转让过程的相关细则，加强REITs与PPP政策衔接，减轻水利工程在利用REITs融资过程中涉及到的资产转让和资产收益环节税负压力等。

2.大力推动水利项目提质增效

一是摸清项目底数。落实国家发展改革委、中国证监会发布的基础设施REITs试点工作要求，严格按照相关文件明确的规则、规范、条件和程序，依托专业服务机构，梳理汇总本地区水利项目，根据工程现状、项目自身条件和前期准备情况等，审慎选定优质基础资产，切实保障水利领域REITs试点项目质量。二是优化整合存量项目。地方水利部门要结合当地实际，强化优质资产确权、分割重组和优化整合，提升原始权益人资产规模和质量。广泛调动各类社会资本积极性，鼓励其通过出资入股、收购股权、相互换股等方式加强合作，提升水利项目市场化、专业化运营能力。三是着力提升项目收益。加快推进水利工程供水价格改革进程，建立健全补偿成本、合理盈利、激励提升供水质量、促进节约用水的价格形成和动态调整机制，健全完善水费收缴保障机制，确保项目供水收益。完善项目投资回报机制，推进供水与发电、旅游、康养、土地开发等产业融合，统筹涉水产业开发收益与水利工程建设投融资，提升水利项目综合收益。

3.稳妥快速推进试点申报工作

一是建立健全试点工作机制。鼓励地方水利部门建立水利领域REITs项目储备库，加强项目培育孵化和全过程跟踪，形成“试点—储备—谋划”的滚动实施机制。二是加大工作力度。加强对项目的指导和协调，帮助落实各项条件，做好申报试点项目相关准备，积极推动符合条件的水利项目分类纳入全国基础设施REITs试点项目库，做到项目“愿入尽入、应入尽入”。三是加强与相关部门沟通合作。各地水利部门要加强与本地区发展改革、证监、城乡规划、自然资源、生态环境、住房城乡建设、国资监管等部门的沟通，协调有关方面对水利项目发行REITs予以支持，共同解决项目推进过程中存在的问题，加快推进试点相关工作。

4.加强试点相关项目监督管理

一是促进存续项目稳定运营。推动基金管理人、工程运营管理机构等主要参与方健全激励约束机制，鼓励运营管理模式创新，提高存续项目运营效率，提升公共服务水平，保障基金存续期间项目持续健康平稳运营。引导运营管理机构依法合规运营，处理好水利项目公益性和经营性关系，切实保障公共利益，防范化解潜在风险。二是充分发挥政府投资引导作用。用好国家发展改革委“引导社会资本参与盘活国有存量资产中央预算内投资示范专项”，支持将回收资金投入新建水利项目。鼓励积极开展水利领域REITs试点工作、成效显著的项目单位，以及使用回收资金投入的新项目，按照有关规定争取中央预算内投资专项、地方政府专项债券等的优先支持，充分调动盘活存量积极性。

5.加强政策宣讲和业务培训

一是加强政策解读和宣传。采取多种方式开展政策解读，推动有关方面充分认识水利领域REITs的重要意义和积极作用。总结推广典型经验，宣传推介成功案例，鼓励相关企业学习借鉴。二是加强业务培训。组织开展和鼓励参与各种类型的业务培训，帮助政府部门、原始权益人、金融机构及中介机构等掌握和了解与基础设施REITs相关的政策法规、管理要求，进一步熟悉基础设施REITs的操作规则，提升其参与意愿和业务能力。 ■