引入社会资本实施双塔水库清淤项目建设问题探讨

崔丽艳，王合创

(甘肃省疏勒河流域水资源利用中心，甘肃 酒泉 735211)

1 双塔水库概况

双塔水库始建于1958年，1960年3月建成蓄水，是一座以灌溉为主，兼有防洪调蓄、水产养殖等功能的大(2)型水库。总库容2.4亿m3，主要承担着下游双塔灌区3.07万hm2耕地的灌溉供水，常乐电厂、肃北马鬃山地区和博伦矿业、柳沟物流园的工业供水，以及向下游敦煌西湖国家级自然保护区生态输水等任务。

2 实施水库清淤的必要性

双塔水库1960年建设之初，总库容为2.4亿m3，兴利库容1.73亿m3，经过58a的运行，现淤积严重，水库总库容仅剩1.19亿m3，约为原始库容的一半；兴利库容剩余0.73亿m3，约为最初兴利库容的40%，有效库容淤损高达60%，调节能力严重萎缩，已无法满足灌区社会日益增长的用水需求，亟需清淤。初步估算双塔水库清淤项目共需资金12.6亿元。在国家投资尚难到位的情况下，引入社会资本实施水库清淤，符合政策要求，十分必要。

2.1 实施水库清淤是贯彻落实新时期十六字治水方针的重要体现

双塔水库是下游双塔灌区46万亩耕地的主要灌溉水源，多年运行中水库兴利库容淤积量已达1.0亿m3，水库主汛期调蓄能力严重下降，库区淤积滩面暴露，“库底朝天”现象频发，无法发挥“蓄丰补枯”作用，使灌区陷入“工程型”缺水的窘境。同时，水库需每年向下游自然保护区下泄生态水7800万m3以上。保护区距双塔水库近200km，区间河道沿程水量损失较大。为了有效保证保护区生态用水，只能采取大流量、低频次的生态调度方式输水。但由于水库淤积调蓄能力不足，无法形成有效流量脉冲，生态输水效率十分低下。因此，实施水库清淤，恢复双塔水库兴利调节库容，十分必要而紧迫。

2.2 实施水库清淤是保护和建设下游生态环境屏障的关键措施

位于双塔水库下游、疏勒河干流尾闾的敦煌西湖国家级自然保护区，紧邻库姆塔格沙漠，是阻止库姆塔格沙漠东进侵入敦煌的最前沿和有效屏障。实施清淤，增加双塔水库防洪库容和兴利库容，提高调节能力和区域水资源利用效率，可有效保证水库下泄生态水量，与敦煌市形成“敦煌节水+疏勒河生态输水”生态流量，保证西湖国家级自然保护区的生态输水，有效调节区域地下水位，修复保护区绿洲生态环境，保护沿线生态安全。

2.3 实施水库清淤是推动当地乡村振兴和区域经济社会高质量发展的重要途径

双塔灌区现状年总人口10.7万人，地区年生产总值69.4亿元。双塔水库是双塔灌区工农业生产及下游河道生态用水的唯一供水来源。受泥沙淤积影响，双塔水库兴利库容持续下降，供水能力大大缩减，无法有效保障区域工农业生产生态用水需求。实施水库清淤，能够有效恢复水库兴利库容，提升水库调蓄能力，延长水库使用寿命，为当地脱贫攻坚、乡村振兴和经济社会高质量发展提供水资源保障。

2.4 实施水库清淤是坚守耕地红线实现区域粮食安全的重要保障

党中央提出要加快实施乡村振兴战略，实行最严格的水资源管理制度和最严格的耕地保护制度，保持粮食播种面积稳定，不断增强农业基础，增加粮食和重要农产品供给保障，实现经济社会高质量发展。双塔水库的调蓄能力和供水能力是双塔灌区正常生产的重要保障。但受库区泥沙淤积和兴利库容逐年萎缩的影响，现状水库无法有效保障双塔灌区的用水需求，严重影响负载地区的耕地面积和粮食安全。实施水库清淤，将有效恢复双塔水库的供水能力，提高灌区供水保证率，保护双塔灌区耕地红线，为保证灌区农作物增产增收和区域粮食生产安全提供支撑与保障。

3 当前我国社会资本参与重大水利工程建设运营的政策出台情况

国家发展和改革委员会、财政部、水利部出台的鼓励引导社会资本参与重大水利工程建设运营的相关政策文件，己经对社会资本投资参与水利项目建设的各方面提出了明确要求[1]。

3.1 社会资本投资参与水利工程建设运营的范围

国家鼓励引导社会资本投资参与重大水利工程建设运营的相关政策文件，明确法律、法规、规章规定的特殊情形以外的重大水利工程建设运营，一律允许社会资本投资参与建设，且优先考虑社会资本参与投资建设并运营。

3.2 社会资本参与水利工程建设运营的方式

国家下发的相关政策文件，明确要求要选择一批重大水利工程建设项目，采取股权出让、委托运营、整合改制等多种方式，让社会资本参与到重大水利工程建设项目中来。经营性较低的水利工程项目，可以与经营性较强的项目通过组合开发的方式，让社会资本积极投资参与建设运营。

3.3 社会资本参与水利工程建设运营的程序

国家下发的相关政策文件，明确要求按照国家基本建设程序，组织建设社会资本投资参与建设的重大水利工程项目。这类项目的实施，要由政府或者政府水行政主管部门向社会发布项目实施公告和信息，坚持公开、公平、公正原则，通过招投标择优选择确定投资方、投资经营主体，向有关部门编制报送项目实施前期工作文件，经有关部门审查审批后实施。

3.4 社会资本参与水利工程建设运营的监管

国家下发的相关政策文件，明确要求县级以上人民政府或其授权的水行政主管部门，通过签订合同等形式，明确投资经营主体在工程建设运营中的相关内容。

4 我国社会资本参与水利工程建设运营的资产运营模式

在国家相关激励政策的引导下，各地在社会资本参与大型水利工程项目建设投资运营方面进行了一些初步的探索，但这些探索大多都未进入或刚刚开始进行运营，对于资本如何运营的机制设计仍需要时间和经验[2]。目前我国社会资本参与水利工程项目建设的运营方式不一而足，大致可以归纳为以下几种情况。

4.1 社会资本参与准公益性大型水利工程建设运营的情形

对于社会资本投资参与的比例高且经营性又较强的大型水利工程项目，目前一般以社会资本方为主组建独立的项目公司，全权负责投资建设，并在相互约定的一定时限内负责资产运营等事宜，资产运营的方式和范围、收益分配、风险分担，以及政府提供何种保障机制等问题，则可以通过双方协商明确约定，以保证工程效益的良好发挥和社会资本的合理收益。

4.2 社会资本参与经营性较强而资本投资额又较低的大型水利工程的情形

一般情况下，由政府或者政府水行政主管部门与社会投资方双方按照约定的内容，组建股份制项目公司共同负责运营。这种情况下，收益分配、风险分担，以及政府提供的保障机制等，由参与双方根据出资份额及占股比例的权重共同协商确定。各方合作到期后，合作投资建设的工程资产按约定交由政府或者政府水行政主管部门运营管理。

4.3 社会资本参与适宜由社会资本方长期拥有运营的大型水利工程的情形

对于这类项目工程，可由社会投资方与政府按照各方所投入资金的占比，协商成立双方或多方控股的股份有限责任公司，各方共同拥有工程资产的产权，共同进行运营决策、协商分配收益，按股份占比分担投资风险。政府或者政府水行政主管部门和社会投资方作为合作股东，按照投资份额占比承担相应责任，以此来确保最大限度地发挥项目工程效益。

5 对引入社会资本实施双塔水库清淤项目建设运营的思考与建议

引入社会资本对双塔水库实施清淤，有利于促进政府与市场有机结合、两手发力，支撑经济社会可持续发展，符合国家相关政策，合作共赢。在具体实施过程中，应把握好以下3个方面。

5.1 多方论证，准确评估投资方参与双塔水库清淤项目的合作方式

双塔水库清淤项目属公益性较强，没有直接收益的重大水利工程建设项目，甘肃省疏勒河流域水资源局委托省水电设计院编制了《甘肃省疏勒河双塔水库清淤工程实施方案》，初步规划清淤量3006万m3，估算投资12.6亿元，投资额较大。社会资本参与投资建设，投资方应按清淤投入，通过水权交易获得相应水权，将无收益的水库清淤和有收益的马鬃山经济开发区供水工程等项目进行捆绑，由其作为实施主体，对项目进行投资、建设、管理、运营，用工程建设收益补偿水库清淤的部分投资。这一合作方式符合通过投资节水工程措施，把节约的水量通过水权交易用于新增工业用水的相关政策，具可操作性。若按政府投资55%，社会资本45%，马鬃山供水工程远期年供水3000万m3，交易水价2.0元/m3，不计资本金利息及合理收益初步估算，社会资本回收年限约为9.45a。

5.2 规范程序，招标确定社会资本参与实施清淤项目建设投资运营和监管

双塔水库清淤项目，属于国家鼓励引导社会资本参与投资建设运营的大型水利工程项目范筹，酒泉市政府以及瓜州县政府应作好多方面的工作，创造良好的条件，待具备各方面条件后，委托具有资质的社会机构制定实施方案，编制招投标文件，通过政府公共媒介向社会公开发布公告信息，开展公开、公平、公正的招标竞争，选择优秀投资方，明确经营主体，并按照相关程序报请有关部门审查审批后，严格按照国家基本建设程序组织建设。

5.3 签订合同，切实强化对社会资本参与清淤项目建设的协调指导和监管

双塔水库是省疏勒河水资源局管辖的一座准公益性大(2)型水库，省疏勒河流域资源局是省水利厅属水利事业单位。社会资本参与双塔水库清淤项目建设，投资额高，回报周期长，工程资产运营复杂，投资风险较大。因此，应由省水利厅做为省级政府水行政主管部门，与双塔水库清淤项目的社会投资方签订合同，或者委托省疏勒河流域水资源局与社会投资方签订合同，并由省水利厅实施工程资产运营协调指导和行业监管，以切实规避资产运营风险，保证项目建设顺利实施。