规范有序：中国新型政党制度的内在逻辑结构

郭 玥

(中共四川省委党校(四川行政学院) 党建教研部，四川 成都 610072)

2022年7月，习近平总书记在中央统战工作会议上强调：“要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，坚持党的领导，强化政治引领，完善制度机制，推动新时代多党合作更加规范有序、生动活泼。”[1]新型政党制度建立以来的实践表明，坚持规范有序，既是坚持好、发展好、完善好这项制度的重要保障，也是这项制度更加生动活泼、不断行稳致远的必要条件。

1 文献回顾与问题提出

党的十八大以来，多党合作事业持续推进，中共中央连续召开会议、出台文件、建立制度、开展活动，以上率下巩固和发展中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。特别是2018年，习近平总书记在看望全国政协委员时指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”[2]实践表明，“新型政党制度”概念的提出，已经成为推动我国政党制度发展、加强多党合作研究的关键节点，关于新型政党制度理论、历史与实践的研究成果也不断涌现。

既有研究观照历史与现实、理论与实践、问题与对策，形成了如下研究方向。一是展现新型政党制度的历史逻辑和历史细节。中央统战部在中国共产党成立百年之际出版的《伟大的政治创造：中国新型政党制度》，立足中国共产党统一战线工作的百年历史经验，展现了新型政党制度的历史逻辑[3]1-11；有的学者聚焦新型政党制度“前史”，展现民主党派、无党派人士响应“五一口号”、北上协商建国的历史细节[4]2-4；有的学者比较了“新”“旧”两种政党制度在政党与国家政权、政党与政党、政党与社会等层面的多重关系[5]。二是梳理新型政党制度的理论渊源和理论脉络。有的学者从结构、规则和关系三个层面出发，提出新型政党制度的规则要素包括正式规则(正式机构明文发布的规范性文件)和非正式规则(中国共产党的政治规矩和政治惯例)[6]；有的学者从马克思主义统一战线和政党理论、近代中国政党制度探索和新型政党制度形成的角度，提炼新型政党制度的理论基础[7]。三是剖析新型政党制度的实践进展和制度效能。这方面研究成果丰硕，有的学者认为，新型政党制度吸收人类政治文明成果、结合中外优秀政治思想文化，克服了多党竞争下的多种弊端[8]；一些学者概括了新型政党制度具有主体多元性、过程协商性和实践合作性等治理特征[9]，建议从话语体系、话语主体、传播方式和话语环境等方向着力[10]，提升制度的国际话语权；有的学者提出党的领导贯穿于新型政党制度发展的全过程，已经内化为这项制度特征和优势的重要组成部分[11]。

上述研究视角虽然从历史内涵、理论渊源、实践基础和制度效能等不同层面展开分析，但其共性也是明显的，即以新型政党制度的制度整体性作为论述的出发点，较少涉及新型政党制度中各项具体制度规范和支撑新型政党制度运行的制度规范，一定程度上忽视了新型政党制度的内在逻辑结构和制度要素，未充分展现规范有序这一特点。新型政党制度的运行涉及多主体、多领域，实际上形成了以新型政党制度为制度整体，以相关主体、相关领域的制度规范为有机组成部分的制度内部结构，这个结构中的各项制度各司其职、有效衔接，共同推动新型政党制度展现制度效能。这些属性不同、层级不同、调整范围不同的制度规范在政党制度、政党关系中分别发挥什么作用，又是如何与新型政党制度这个制度整体相适配、相衔接，以实现多党合作更加规范有序这一目标的？本研究聚焦近年来新型政党制度领域的一系列制度建设成果，梳理制度演进脉络，提炼其在新型政党制度中的地位和功能，以全面展现新型政党制度的内在逻辑结构及其相互关系，助力全面把握新型政党制度的内在逻辑、运行机制和优势效能。

2 分析框架

聚焦新型政党制度的制度规范本身，从“制度内部视角”来解析这项制度在长期发展过程中凝结而成的一整套制度结构，无疑具有广阔的研究空间。新型政党制度不是孤立存在的，而是内含了以宪法为根本遵循、与中国共产党党内法规和民主党派规章制度相贯通、与人民政协规章制度相衔接的一整套制度规范体系，正是在这一整套制度结构的综合作用下，新型政党制度的制度属性得以巩固、制度优势得以彰显、制度效能得以发挥。本研究立足新型政党制度的内在逻辑结构，梳理这项制度中内含的各类制度安排和规范，将新型政党制度涉及的各项制度规范提炼为新型政党制度的宪法规范、新型政党制度的政党规范和新型政党制度的政协规范三类，深入挖掘新型政党制度内含的一系列制度规范，以展现新型政党制度内含的规范有序的逻辑结构。

本研究所称新型政党制度的内在逻辑结构，即与新型政党制度密切相关的一系列制度安排和制度规范，主要表现为宪法、中国共产党党内法规和民主党派规章制度、人民政协规章制度中关于新型政党制度的制度安排、具体规定所凝结成的内在逻辑结构。一方面，宪法、中国共产党党内法规和民主党派规章制度、人民政协规章制度，虽然各有专门的设立依据和规范对象，但都已成为新型政党制度的内在逻辑结构不可或缺的有机组成部分，离开这些制度规范谈新型政党制度，是不完整、不系统的。另一方面，宪法、中国共产党党内法规和民主党派规章制度、人民政协规章制度中关于新型政党制度的制度安排、具体规定，虽然散见于各类制度规范之中，但实际上形成了关系清晰简明的内在逻辑结构，即包含新型政党制度的宪法规范、政党规范、政协规范。其中，宪法规范处于基础地位，政党规范和政协规范在宪法规范基础上同向而行、紧密配合，完善新型政党制度的内在逻辑结构、巩固新型政党制度的宪法地位。

首先，宪法是新型政党制度的根本制度遵循和制度来源，新型政党制度是宪法意志在政党制度和政党关系中的集中体现和标志性制度表达。“新型政党制度的宪法规范”是新型政党制度内部各类制度规范中最基础、最根本的组成部分，对政党规范、政协规范发挥引领作用。相关研究多从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度载入宪法的历史和政治维度进行分析，较少关注宪法文本中多处体现的与新型政党制度紧密相关的宪法规范，本研究试图从宪法文本角度出发，解析新型政党制度的宪法规范，展现宪法规范在新型政党制度内在逻辑结构中的基础地位。

其次，中国共产党与各民主党派在新型政党制度中形成了亲密合作的政党关系，这一关系的制度化水平不断提高。中国共产党党内法规和民主党派规章制度成为“新型政党制度的政党规范”的主要来源。从实践发展看，党的十八大以来，中国共产党党内法规和民主党派规章制度建设进入快速发展和全面推进时期，与新型政党制度相关的制度规范纷纷建立，充实了新型政党制度的内在逻辑结构，体现了以制度建设促进制度效能释放的鲜明特点。既有研究对这方面的新进展有所关注、但有待深入，对相关制度规范及其内在逻辑的分析有待加强，本研究将在系统总结新型政党制度中各类政党规范的基础上，展现党内法规、规章制度在新型政党制度内在逻辑结构中的主体地位。

再次，人民政协是实行新型政党制度的重要政治形式和组织形式，人民政协规章制度成为“新型政党制度的政协规范”的主要来源。人民政协的制度化、规范化建设近年来取得长足发展，为保障“新型政党制度的重要政治形式和组织形式”作用的发挥创造了制度条件，有利于中国共产党和民主党派、无党派人士在人民政协规范履职，助力新型政党制度的政党规范增强实效。既有研究对人民政协在新型政党制度中的性质、地位、功能探讨也不断深入，但对人民政协规章制度在新型政党制度中的特殊重要地位关注不够，本研究将在分析人民政协规章制度助力新型政党制度的制度化、规范化建设基础上，展现人民政协规章制度在新型政党制度内在逻辑结构中的特殊重要地位。

需要说明的是，在宪法规范基础上分别阐释政党规范、政协规范在新型政党制度中的地位，体现了新型政党制度的内在结构特点，反映了人民政协在这项制度中的特殊重要地位。以新型政党制度的重要内容“政治协商”为例，政治协商主要表现为两个层面：一是中国共产党同各民主党派、无党派人士直接开展的协商实践；二是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士开展的协商实践。根据这些情况，2022年中共中央印发的《中国共产党政治协商工作条例》将其概括为政党协商和人民政协政治协商两种基本形式，正是体现了新型政党制度的结构特点。

3 新型政党制度的宪法规范：确认“长期存在和发展”

在新型政党制度的发展史上，新型政党制度载入宪法无疑具有里程碑意义。1993年，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案提出，在宪法序言中增写“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”[12]101。经过中国共产党和各民主党派的共同努力，新型政党制度的历史贡献和时代价值得到宪法确认，新型政党制度的宪法地位得以确立和延续。与此同时，党章规定中国共产党必须在宪法和法律的范围内活动，各民主党派章程规定本党派以宪法为一切活动的根本准则，人民政协章程规定政协的一切活动以宪法为根本准则。这就表明，新型政党制度的宪法规范作为宪法的重要组成部分，已经成为中国共产党、各民主党派、人民政协认同和执行新型政党制度的根本规范，成为发展中国特色社会主义和爱国统一战线的重要制度安排。

3.1 新型政党制度是发展中国特色社会主义的政党制度

习近平总书记指出：“中国共产党同各民主党派和无党派人士团结合作，是建立在共同思想政治基础之上的。今天，我们的共同思想政治基础就是中国特色社会主义。”[13]123中共中央在向八届全国人大一次会议主席团提出的《关于修改宪法部分内容的建议的说明》表明：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是由我国具体历史条件和现实条件所决定的，在建设有中国特色社会主义中发挥着重要的作用。”[12]113在我国，中国共产党处于领导地位，民主党派是中国特色社会主义参政党，无党派人士是国家政治生活中的重要力量，新型政党制度成员凝聚起了中国特色社会主义的强大思想政治共识。

第一，新型政党制度是中国特色社会主义制度的有机组成部分。中国特色社会主义制度是由坚持和发展中国特色社会主义的各个要素组成的制度体系，中国特色社会主义政治制度是其中的重要组成部分。1989年，《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(以下简称1989年《意见》)，开篇就提出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”[14]821。1992年，党的十四大将这项制度列入发展社会主义民主政治的重要内容，此后历次党的全国代表大会都强调坚持和发展这项制度。2004年，全国政协十届二次会议修改政协章程，在总纲中增写关于基本政治制度的定位[15]694的表述。2012年，党的十八大在关于“中国特色社会主义制度”的阐述中明确了这项制度的重要地位。

第二，新型政党制度的成员是发展中国特色社会主义的重要力量。新型政党制度的成员包括“中国共产党和八个民主党派，以及无党派人士”[16]1。改革开放以后，中国共产党领导人民开创中国特色社会主义，不断推进马克思主义基本原理同中国具体实际、中华优秀传统文化相结合，各民主党派、无党派人士为改革开放和社会主义现代化建设作出了重要贡献。党的十八大以来，中国共产党领导人民把新时代中国特色社会主义继续推向前进，民主党派和无党派人士都在中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局中发挥了重要作用。

第三，新型政党制度的制度效能彰显了中国特色社会主义的制度优势。党的十九届四中全会“重点阐述坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”[17]058，明确了中国特色社会主义制度的内在构成和各项制度之间的关系。新型政党制度具有长期性、稳定性，在我国根本制度、根本政治制度的基础上，对国家政治生活中的很多重要制度、具体制度有直接或间接的影响。与此同时，作为覆盖诸多领域和层级的一项制度，新型政党制度效能的发挥与中国特色社会主义制度中的各领域制度形态紧密相关，影响中国特色社会主义制度整体优势的发挥。

3.2 新型政党制度是发展爱国统一战线的政党制度

“团结一切可以团结的力量”是宪法对于爱国统一战线功能的基本规范。新型政党制度在爱国统一战线形成和发展的过程中，发挥了重要的制度保障作用。中国共产党、各民主党派、无党派人士作为人民政协的重要界别，为壮大人民政协这个爱国统一战线组织发挥积极作用。

第一，从成员上看，新型政党制度的成员数量众多、涉及面广，是爱国统一战线工作范围的重要成员。根据新修订的《中国共产党统一战线工作条例》，爱国统一战线的工作范围包括民主党派成员、无党派人士等12个领域。各民主党派和无党派人士在经济社会诸多领域都汇聚了一批专门人才，联系多个领域的群众，直接服务经济社会发展的优势明显，为更好履行参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商职能奠定了坚实基础；民主党派成员和无党派人士在爱国主义、社会主义旗帜下凝聚共识、汇聚力量，为壮大爱国统一战线作出贡献。

第二，从内容上看，新型政党制度是我国政党关系的制度化表达，是发展爱国统一战线的重要制度。政党关系在爱国统一战线处理和调整的各项关系之中居于首要地位。新型政党制度系统规范了包括成员定位、成员关系、成员职能等在内的政党关系基本问题，丰富了爱国统一战线的时代内涵和制度形态。在此基础上，新型政党制度形成了历史长、经验多、制度化规范化水平高的显著特点，在爱国统一战线的整体格局中处在十分关键的地位，对于稳定国家政治格局具有重大意义。

第三，从形式上看，新型政党制度通过人民政协壮大爱国统一战线。2018年中国人民政治协商会议修改的政协章程，进一步明确了人民政协在新型政党制度中的地位作用，即人民政协是爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是新型政党制度的重要政治形式和组织形式。人民政协持续推进发挥新型政党制度优势的机制，“从2013年以来，各民主党派以本党派名义提交提案近3 000件；提交大会发言525篇，其中口头发言81次；报送社情民意信息3万余篇[16]33，从提案、大会发言、社情民意等角度丰富了爱国统一战线的时代内涵，彰显了爱国统一战线在实现中华民族伟大复兴中国梦过程中的优势。

同时，民主党派成员和无党派人士作为公民的行为，与其他社会成员一样受到相关法律的约束。比如《中华人民共和国监察法》规定，监察机关对包括民主党派机关和工商业联合会机关的公务员在内的公职人员和有关人员进行监察；《中华人民共和国国旗法》规定，各民主党派所在地应当在工作日升挂国旗。这些规范是相关法律落实新型政党制度的宪法规范的重要内容，也是新型政党制度成员作为公民履行法律义务的具体体现。

4 新型政党制度的政党规范：实现领导与合作

在新型政党制度的内在结构中，中国共产党与各民主党派的相互关系在得到宪法的规范与确认基础上，体现在中国共产党的党章和其他党内法规之中，体现在各民主党派的章程和其他规章制度之中。各政党的党内法规、规章制度从不同层面具体化了新型政党制度的丰富内涵和行为依据。

4.1 以中国共产党的党内法规保障党的坚强领导

新型政党制度领域是党内法规体系的重要内容和党内法规制度建设的重要方向，一系列党内法规和规范性文件结合起来，从各个角度同向发力，形成了坚持和完善新型政党制度的党内法规制度集群。

一是以党章为总章程。党章关于新型政党制度的规定涉及多个层面，综合构成了中国共产党关于新型政党制度的基础性制度集群。第一，在总纲中明确新型政党制度是社会主义民主政治的一项内容，体现了新型政党制度在中国共产党治国理政基本格局中的地位。第二，在总纲中明确各民主党派、无党派人士是爱国统一战线的重要组成部分，体现了各民主党派、无党派人士在爱国统一战线中的地位。第三，在“党的干部”一章中规定党组织发现和推荐党外干部的职责，明确党员干部同党外干部的合作共事关系，体现了党外干部在干部政策和高素质专业化干部队伍建设中的地位。上述三个层面相互衔接，体现了党章对新型政党制度的基本规范。在党章关于新型政党制度的规定基础上，其他党内法规从不同侧面为坚持和完善新型政党制度具体化了制度内涵。

二是以《中国共产党统一战线工作条例》和相关规范性文件为基础。如前所述，政党关系对爱国统一战线的发展具有举足轻重的作用，反映为爱国统一战线领域的基础性党内法规对新型政党制度作出基础性制度安排。2015年，统一战线领域首部基础性法规《中国共产党统一战线工作条例(试行)》对民主党派、无党派人士工作作了较为详细的规定。经过一段时间的探索，中共中央在2020年印发了修订后的《中国共产党统一战线工作条例》。该条例作为统一战线领域的基本制度遵循，依托“民主党派和无党派人士工作”专章，从新型政党制度的定位与方针、民主党派与无党派人士的性质定位、新型政党制度的基本内容等方面作出基础性、原则性的规范，既承接和贯彻了宪法、党章关于新型政党制度的原则规定，又为其他党内法规就新型政党制度某一方面作出具体规范提供法规依据、留出制度空间。

需要指出的是，中共中央关于新型政党制度的一系列专门文件，对于推动新型政党制度由规范转化为政策、由文本转化为实践、由共识转化为行动具有不可替代的作用。1989年《意见》被称为“一份文件定乾坤”[3]163，提出的包括“基本政治制度”“参政党”等在内的重要概念、重大论断沿用至今，具有重要的理论和实践创新价值。进入21世纪以来，中共中央印发关于推动多党合作、人民政协事业发展的多份文件，对于在新的历史条件下坚持和发展新型政党制度起到了巨大推动作用。2018年、2019年制定的关于中国特色社会主义参政党建设、民主党派代表人士队伍建设和新时代民主党派组织发展[3]10等方面工作的文件，有力推进了民主党派自身建设，为发挥新型政党制度效能增添了活力。中共中央以规范性文件形式对新型政党制度的制度建设、运行过程、政策配套等问题作出制度安排、强化政策执行，与现实条件相衔接、与相关党内法规相协调，在关键时间节点发挥了关键作用。

三是以《中国共产党政治协商工作条例》等为骨干。党的十八大以来，中共中央先后制定关于社会主义协商民主、人民政协协商民主、政党协商的文件并作出具体规范，持续推动新型政党制度框架中的政治协商工作。在此基础上，近年来政治协商工作的新探索、新经验不断增加，为进一步提升政治协商工作的制度效能创造了条件。2022年中共中央制定的《中国共产党政治协商工作条例》在承接《中国共产党统一战线工作条例》和上述文件精神的基础上，首次明确政党协商、人民政协政治协商两种基本形式，建构起党领导的“协商前—协商中—协商后”全过程的政治协商制度体系和工作机制。

四是以其他党内法规为协同。除党章、条例外，其他党内法规也对新型政党制度中的具体问题作出规定，与上述党内法规衔接配合，共同构成了新型政党制度的有力制度支撑。在政治生活领域，中共中央高度重视制度化发挥民主党派、无党派人士作用，《中国共产党中央委员会工作条例》在“决策部署”章中强调，党中央就重大问题开展协商时，听取各民主党派中央、全国工商联和无党派人士代表的意见和建议。将中共中央同这些人士的协商纳入决策部署程序，充分体现了新型政党制度在党和国家政治生活中的重要地位，为这些人士在经济社会发展等重大问题中发挥作用创造了条件。在中共中央的领导下，中共地方党委是落实新型政党制度的“中间段”。《中国共产党地方委员会工作条例》规定，地方党委要注重通过民主党派等渠道就经济社会发展和群众切身利益等问题开展广泛协商，并接受各民主党派、无党派人士的民主监督。在文化教育领域，民主党派、无党派人士数量多、分布广、组织多。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定高校党委对校内民主党派基层组织实行政治领导，支持他们依章程开展活动，支持无党派人士发挥积极作用。民主党派、无党派人士具有人才荟萃、智力密集优势，在高等教育系统体现尤为明显，其相关规定是高等教育领域落实新型政党制度的有效举措。在干部工作领域，《社会主义学院工作条例》明确了社会主义学院是中国共产党领导的统一战线性质的政治学院，是民主党派和无党派人士的联合党校。

4.2 以民主党派的规章制度保障通力合作

2022年初，习近平总书记指出，各民主党派“要健全制度体系，及时将实践中好的经验做法转化为制度规范”[18]267。各民主党派是新型政党制度的重要成员，各民主党派的制度规范自然成为新型政党制度规范体系的有机组成部分。民主党派的规章制度包括章程、条例、规则、规定、办法、细则和其他规范性文件等形式，呈现两方面的属性和功能：一方面着眼于自身建设，目的是加强涉及自身的制度建设；另一方面着眼于履行参政党职责，目的是完善新型政党制度的制度体系。二者统一于推动新型政党制度发展完善的制度建设过程之中。

各民主党派章程是由民主党派全国代表大会制定和修改的统领性、基础性规章制度，蕴含着关于各民主党派参与新型政党制度的政治主张和基本定位，是各民主党派参与新型政党制度的重要基础。第一，各民主党派章程都明确提出“接受中国共产党领导”“与中国共产党通力合作”。中国共产党与各民主党派之间的关系是在长期历史中形成发展起来的，具有深厚的历史底蕴和坚实的实践基础。共产党领导、多党派合作已经成为新型政党制度的一项基本特征，是中国共产党和各民主党派相向而行、同心协力的生动实践。各民主党派章程对此予以确认，对于巩固我国基本政治格局具有重要意义。第二，各民主党派章程都明确自身的参政党定位，体现在两个方面。一方面，各民主党派是中国特色社会主义参政党，突出各民主党派在坚持和发展中国特色社会主义历史进程中的地位和作用；另一方面，各民主党派是新型政党制度中的参政党，突出各民主党派作为新型政党制度的重要成员在爱国统一战线中的地位和作用。第三，各民主党派章程都详细规定了参政党的三项基本职能，这是各民主党派在社会主义民主政治和国家政治生活中的主要活动方式。第四，各民主党派章程都对自身建设作出具体规范，提出以思想建设为核心、组织建设为基础、制度建设为保障的自身建设格局，通过纪律建设和内部监督加强自身建设。

在制定和修订章程的同时，各民主党派立足新时代新要求加大制度建设步伐和力度，制定和实施了一系列规章制度，涵盖民主党派履行参政党职责和加强自身建设两个方面，为自身更好参与新型政党制度的建设提供制度保障。以中国民主促进会的制度建设为例，2018年民进中央印发关于规章制度制定的条例和规章制度建设五年规划，着力加强民进制度建设。在履行参政党职能方面，中国民主促进会制定了关于参政议政、政治协商、社会服务等方面的条例，围绕履行基本职能建章立制；在参政党自身建设方面，中国民主促进会制定关于中央和地方委员会工作、规章制度制定、机关工作、会员工作、会务公开、会史工作等方面的条例，为加强参政党自身建设提供制度基础。此外，中国民主促进会健全配套制度，制定关于民进中央领导班子工作、理论学习中心组学习、民进中央领导班子联系基层、纪律处分等方面的规章制度，完善覆盖各个组织层级的制度框架。在中国特色社会主义制度基本框架中，民主党派的规章制度具有独特地位，为履行参政党职责和加强自身建设夯实了制度基础，丰富了中国特色社会主义制度和新型政党制度的内涵和优势。

5 新型政党制度的政协规范：助力团结合作

党的十八大以来，坚持和发展新型政党制度、为民主党派和无党派人士在人民政协更好发挥作用创造条件，是中共中央对人民政协工作提出的一项新要求[19]4-5。《中国人民政治协商会议章程》总纲指出，人民政协“促进参加中国人民政治协商会议的各党派、无党派人士的团结合作，充分体现和发挥我国社会主义新型政党制度的特点和优势”[20]14-15。在各级人民政协开展合作，是中国共产党与各民主党派、无党派人士实现团结合作的重要形式。

5.1 以人民政协章程明确定位

《中国人民政治协商会议章程》是人民政协及其成员开展活动的基本规范。从人民政协成立至今，人民政协章程随着时代条件的变化不断发展完善，人民政协关于新型政党制度的重要思想、重要观点和重要政策在人民政协章程中不断发展完善。

在新中国成立前夕，全国政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》，将第一条中的“经过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族”[21]56作为人民政协完成职责使命的基本途径，为各党派在人民政协中形成政治共识、实现团结合作奠定了最初的制度前提。全国政协二届一次会议通过的政协章程对中国共产党和民主党派在人民政协中的团结合作关系作出规定：“中国人民政治协商会议在中国共产党领导下，将继续通过各民主党派、各人民团体的团结，更广泛地团结全国各族人民，共同努力，克服困难，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。”[21]212这就表明，政协章程已经蕴含了新型政党制度中的“共产党领导、多党派合作”基本特点，为新型政党制度沿着正确方向发展创造了制度条件。

改革开放以后，人民政协将新型政党制度的重要地位、历史经验体现在政协章程中。根据前述1993年宪法修正案关于新型政党制度的规定，1994年召开的全国政协八届二次会议对政协章程作出两处重要修改[22]550-551：一是重申新型政党制度的宪法规范，单独作为总纲的第二自然段；二是完善人民政协的性质，增加人民政协“是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”的表述。这次政协章程修改，进一步明确了人民政协在国家政治生活特别是新型政党制度中的地位和作用。随后，2004年《关于政协章程修正案(草案)的说明》提出，人民政协是“实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织形式”[15]710。“重要组织形式”的定位准确反映了人民政协作为实行新型政党制度的一种重要组织形式的实际作用。

中国特色社会主义进入新时代以来，人民政协在新型政党制度中的定位更加清晰、作用更加显现。2018年，习近平总书记在全国政协十三届一次会议期间提出“新型政党制度”的重要概念，系统论述了新型政党制度的重大理论和实践贡献，为新时代坚持和发展这项制度指明了方向。这次会议修订了政协章程，赋予人民政协作为“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式”的新定位，对于充实人民政协性质定位、坚持和完善新型政党制度[23]115具有重要意义。2019年，习近平总书记在中央政协工作会议上指出，“要发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式的作用”[19]10，再次明确了人民政协这一新定位，对发挥人民政协在新型政党制度中发挥作用提出要求。从“重要机构”到“重要组织形式”，再到“重要政治形式和组织形式”，人民政协在新型政党制度中的定位逐渐清晰，属性和价值不断彰显。

5.2 以人民政协的其他规章制度推进系统集成

在政协章程指导下，人民政协围绕坚持和发展新型政党制度，完善了一系列规章制度，成为人民政协推动多党合作的制度规范。中国人民政治协商会议成立后，服务于多党合作、政治协商的各项规章制度逐步建立健全。改革开放以后，全国政协制定《关于政治协商、民主监督的暂行规定》，在职能目的、内容形式等方面作了规定，大力推进了政治协商、民主监督的经常化、制度化。在人民政协基本职能扩展为政治协商、民主监督、参政议政之际，全国政协制定相关规定，立足人民政协“重要机构”定位，持续推进三项职能的规范化、制度化建设，为各民主党派、无党派人士在国家政治生活中更好履职创造了条件。

党的十八大以来，人民政协在新型政党制度领域的制度建设呈现系统推进、加快发展的态势，在修订政协章程的基础上，陆续出台条例、规则、规定、办法和意见，逐步形成了比较完善的人民政协在新型政党制度中发挥作用的规范体系。全国政协先后出台提案工作条例、反映社情民意信息工作条例，针对提案委员会加强与各民主党派的联系、为民主党派和无党派人士反映社情民意提供信息服务和传递渠道等问题作出专门规定；制定双周协商座谈会工作规则、修订专门委员会通则等，为民主党派参与承办相关座谈会、民主党派成员参加座谈会、加强专门委员会与各民主党派的联系畅通制度渠道；制定专题协商会工作办法、重点提案遴选与督办办法、提案办理协商办法、加强和改进调研工作实施办法等，为各民主党派参加专题协商会、遴选重点提案、参与调查研究创造条件；印发关于协商议政质量评价工作办法、年度好提案评选办法、提高提案质量等文件，为民主党派加强提案工作、提高协商议政质量作出规范。

6 结语

制度以一系列制度规范和制度安排的形式存在，在制度文本的基础上形成制度体系、制度网络，以制度的集成效果实现制度的长期、稳定、有序发展。对新型政党制度而言，正是其蕴含的丰富制度安排形成了稳固的内在逻辑结构，共同推动这项制度更加规范有序。

宪法关于新型政党制度的规定、中国共产党党内法规和民主党派规章制度中关于新型政党制度的规定、人民政协规章制度中关于新型政党制度的规定，共同构成了新型政党制度的内在逻辑结构。相对于中国特色社会主义和爱国统一战线的宏观命题，新型政党制度是这个制度体系、这条战线的制度要素和有机组成部分；相对于维系和协助新型政党制度运行的各项重要制度、具体制度，新型政党制度本身就成为一个制度体系而发挥作用。实践表明，新型政党制度的顺利运行，既离不开国家制度和治理体系的大环境、大背景，也离不开各项具体制度的微循环、微衔接，各个层面的制度相互衔接、有效贯通，使新型政党制度成为具有强大生命力的制度系统。这是新型政党制度内在逻辑结构的规范有序内涵。

在中国共产党的领导下，新型政党制度的制度化、规范化建设不断加强，“初步形成了以国家宪法为基础、以《中国共产党统一战线工作条例》等法规文件为主体的制度框架体系，这是发挥新型政党制度效能的制度保障”[3]284-285。正如党的十九届四中全会从完善中国特色社会主义制度的高度提出“加强中国特色社会主义政党制度建设”[17]011，新型政党制度的制度化规范化建设的时代价值更加鲜明起来。