新时期中小河流治理对策

张 向，李军华，董其华，张向萍，许琳娟

（黄河水利委员会黄河水利科学研究院 水利部黄河下游河道与河口治理重点实验室黄河水利委员会黄河流域生态保护和高质量发展研究中心，450003，郑州）

我国流域面积在200～3 000 km2的中小河流有约1万条，其中承担防洪治理任务的有6 800多条。相对于主要江河，中小河流总长度更长，串联的城市、乡村、产业和人口更多，人民群众对其依存度也更高。中小河流治理作为一项重要的民生水利任务，近十年来国家不断加大以防洪为主的治理投入，取得了显著成效，但仍存在不同程度的功能单一化、治理片段化和河流渠道化等问题，综合考虑生态、环境、亲水、景观和水文化的系统性治理不够。

进入新时期，中小河流治理面临着一系列新形势、新使命：一是成为贯彻新时期治水思路和生态文明建设思想的重要阵地，二是成为贯彻“两山”理念、建设美丽中国促进高质量发展的重要途径，三是成为满足人民日益增长的美好生活需要的重要水利载体。

本文在总结国内治理现状不足和国外先进治理经验基础上，从机制体制、规划设计、资金投入、科技支撑、技术标准等方面，研究提出防洪保安全、宜居水环境、健康水生态、先进水文化的新时期中小河流治理对策体系，研究成果可为中小河流治理提供理论指导。

一、我国中小河流治理现状

1.防洪治理现状

（1）缺乏统筹谋划和综合治理，抗洪能力不足

我国中小河流基本上由省、市、县、乡各级河务机构分段管理，缺乏对全流域的统一认识和全面规划，治理中往往局限于满足重点河段的基本防洪要求，上下游、左右岸、干支流防洪及多目标需求未系统整合，部分河流缺乏系统规划和科学治理，导致防洪标准低、质量差。

（2）重建轻管问题突出，防洪矛盾日益加剧

长期以来，水利工程领域重建轻管问题突出，项目完工后未建立有效可行的长期运管机制，未能严格落实建后管护责任主体、管护方式、管理经费。河道监管的松懈致使河道范围内违章搭建、种植、肆意倾倒垃圾废物等现象屡禁不止，河道严重萎缩。

（3）投入严重不足，治理效果难以保障

我国中小河流治理任务繁重，国家财政对中小河流治理资金投入无法实现全覆盖，需要地方资金配套。个别地区对中小河流治理工作重视程度不够，在有关政策落地见效、组织领导分工、压实工作责任、主动沟通协调等方面明显不足，缺乏科学有效的实施方案和工作计划，项目建设进度滞后。

2.水环境治理现状

（1）跨域协同治理面临困难

我国江河众多，“小河小溪分两县，大江大河分两省”是流域划分与行政区划错位的真实写照。中小河流水环境问题需要上下游、左右岸跨区域协同联动治理，而治理主体往往是地方政府，跨域治理涉及两个及以上地域的利益，导致治理矛盾更加复杂。

（2）缺乏公众参与，治理主体单一

中小河流治理主体单一，多由各级政府主导，企业和公众的参与重视程度不足，水环境治理的社会性、共享性未能较好实现。同时水环境治理缺乏系统合理的结构性安排，下级政府主要依循上级政府的政治逻辑，企业依循市场逻辑，而社会公众缺乏参与积极性。

3.水生态保护与修复现状

（1）生态治理理念淡薄，生态保护和修复系统性不足

目前生态治理理念尚未深入人心，对于山水林田湖草生命共同体的内在机理和规律认识不够，整体保护、系统修复与综合治理的理念、目标与要求存在较大差距。部分生态工程建设目标、内容和治理措施相对单一，一些建设项目还存在拼盘、拼凑问题，以及忽视水资源、土壤、光热、原生物种等自然禀赋的现象，区域生态系统服务功能整体提升成效不明显。

（2）科技支撑能力不足

中小河流水生态治理标准体系建设、新技术推广、科研成果转化等方面相对欠缺，理论研究与工程实践存在一定程度脱节，关键技术和措施的系统性和长效性不足。

4.水文化建设现状

《水文化建设规划纲要（2011—2020年）》明确了河道治理过程中要体现水文化元素，大江大河水文化建设提升投入力度持续增加，形式日趋丰富多样，但中小河流水文化建设仍存在一些突出困难和问题，相关水利遗产挖掘、规划编制、保护与利用、管理与宣传等环节的政策制度尚不健全，空白较多。

二、国外河流治理对策

国外河流系统治理的研究实践起步较早。20世纪中叶以来，西方发达国家意识到大规模的河流整治工程破坏了生物多样性，带来人居环境质量恶化等系列问题，河流生态治理相关理论研究和实践应运而生，并针对不同需求层次，分阶段提出了相应治理目标。20世纪80年代以来日、韩等发达国家也逐渐认识到河流综合治理与生态建设的紧迫性和必要性。一些国外典型河流历经几代人的治理，在机制体制、规划设计、资金投入、法制建设、技术标准、科技支撑等方面积累了宝贵经验，为我国的中小河流治理提供了良好的借鉴。

1.深化体制机制改革

（1）建立流域间高效合作体制

1950年，荷兰联合流域各国成立了“保护莱茵河国际委员会（ICPR）”，并先后签署《莱茵河保护公约》《莱茵河行动计划》《莱茵河2020计划》等一系列行动计划，经过70多年发展，已成为全球流域治理中政府间高效合作的典范。英国泰晤士河在治理过程中进行了有效体制改革，将流域内200多个分散管理单位合并成隶属于环境部的权力性机构——泰晤士河水务管理局，对防洪、治污、渔业、灌溉等进行统筹规划与管理，显著提高了治理效率。由此看来，建立流域间高效合作体制是河流综合治理的必要条件，强有力的综合决策和协调手段可有效提高治理效率。

（2）强化公众参与机制

韩国清溪川在治理过程中建立了以政府为主导的公众参与制度。各级民意代表和环境、文化、交通、历史等领域专家组成市民委员会，通过政策说明、现场参观、问卷调查等方式收集和反馈公众意见，召开听证会并提供咨询服务。日本的社区和不同阶层的志愿者参与到河流保护项目中，公众对水环境保护的积极参与使得琵琶湖污染得到有效控制。德国则通过颁布《环境信息法》赋予公众参与权和监督权，列出详细途径、方法和程序供公众参考。社会公众积极参与决策和执行，大幅度提升了规划的完整性、决策的科学性和政治合法性。

2.转变规划设计思路

莱茵河治理探索河流的动态和一体化治理，注重工程和非工程措施结合，进行源头控制、分散治理。观念上的转变引导治理措施和治理目标的改变，更加注重维护、恢复河流的自然特性。日本借鉴德国“近自然河川”思路提出了“多自然型河川”工法，在恢复河道原有生物生境的同时兼顾自然景观的保护与创建。韩国清溪川河流改造以生态学和循环经济理论为指导，考虑河流所属区位特点和经济社会状况，在改善生态环境的同时也为市民提供了适宜的生活环境。

3.拓宽资金筹集渠道

1858年以来，泰晤士河治理费用累计超过380亿英镑，资金主要来源于水费、上市公司股票、市场集资、融资和旅游娱乐业等。仅1987年，泰晤士河水务管理局通过私有化经营总盈利高达2.11亿英镑，不仅推动泰晤士河的治理，更促进了城市环境提升与旅游业发展。德国通过征收污水处理费和生态保护税、出售处理过的循环水等方式用于莱茵河污水处理工程建设，并加大研发与管理领域投入。日本隅田川治理项目则聚集了国家政府、地方政府以及民间三方共同投资。

4.完善法制建设和技术标准体系

立法是治理和保护水环境、控制并消除水污染、保障水资源合理利用的有力措施。英、美、日、德等国家通过制定和完善水污染控制法律法规严格控制各种污染源向水体排放，如排放许可证或取水许可证制度、污染税制度等。英国在1876年制定世界上第一部水环境保护法规《河流污染防治法》，并在20世纪60年代以来出台一系列法律法规和治污标准。德国1975年制定并颁布《洗涤剂和清洁剂法规》，有效遏制了莱茵河的富营养化趋势；1976年制定《污水收费法》征收污水费和生态保护税用于污水处理工程的建设。日本则先后颁布《河川法》《水污染控制法》《污染防治条例》《小型企业污染防治条例》等，并制定了保护人体健康和生活环境的两类水质标准。美国按用途和污染程度将河流划分不同类型并规定了景观用水、养殖用水、公共给水及工农业用水的水质标准，如威拉米特河河口以上附近为产卵鱼的洄游段和栖息地，规定溶解氧浓度最低为5 mg/L，鲑鱼养殖和产卵区溶解氧浓度不低于7 mg/L等；地质调查局（USGS）和陆军工程兵团（USACE）对河流生态现状进行充分野外调查，提出了河流生态修复的评价标准。

5.强化科技支撑力度

在泰晤士河的治理中，伦敦当局运用系统工程学的理论与方法制定出科学的水质标准和治理目标，利用数学模型明确了水污染治理重点；在治理技术、水环境容量、分配排放量等方面都通过科学研究提出解决方案。英国在塔姆河的治理中，通过建设防灾气象预报系统对洪水进行监控预报；利用洪水模拟和洪水风险管理等技术编制灾害风险图并提供疏散通道和避难场所等信息。英、美等国通过国家洪水保险计划尽可能降低生命财产损失。

三、中小河流治理对策

通过总结国内中小河流治理现状不足，系统分析国外先进治理经验，结合我国实际，从机制体制、规划设计、资金投入、科技支撑、技术标准等方面，提出了全力推进中小河流系统治理对策体系。

1.防洪治理对策

（1）创新管理体制，加强系统治理

可参照莱茵河治理的ICPR模式，打破部门和地域之间的分割状况，以水利部门为主导，设立全流域跨部门综合治理管理机构，对流域治理进行统一管理、组织协调、综合决策、系统规划、全域推进、分阶段实施，赋予流域综合治理管理机构更大的权力，有力推进项目的实施。

新时期下应改变以往“治堤”为主的理念，坚持以“治河”为主，坚持防灾减灾、岸固河畅、自然生态、安全经济、长效管护的治理原则。以流域为单元，树立系统治理理念，转变规划思路，突出治理的整体性、综合性、协调性。

（2）健全建后管护长效机制

按照“先建机制、后建工程”原则，结合全面推行河长制，明确管护主体和责任，落实管护机构、人员和经费，依法依规对河道内危害防洪工程安全的活动进行处罚。同时积极应用信息化手段，实行“互联网+河长制”管理，并探索社会化、专业化管护模式，建立完善河道管护绩效考核机制。

（3）高度重视、增强意识，拓宽投资渠道

各级政府要高度重视、增强意识，发挥地方政府的主体责任，建立工作责任制，积极与市政规划、自然资源、生态环境等相关部门（行业）进行协调，稳步推进中小河流系统治理。鼓励经营性项目进行市场融资，积极吸引社会资金参与治理，加大宣传力度，通过财政、金融、税收、价格等政策广开投资渠道，对有开发价值的河段进行综合开发利用，引导和调动社会力量投身于中小河治理中，遵循“谁投资、谁治理、谁受益”的原则，建立完善多元化、多层次、多渠道的投资体系。

2.水环境治理对策

（1）提高治理的行政层级，厘清责任归属

提高治理的行政层级，实现流域全覆盖，促进流域内各级政府协商合作共赢。对于跨区域的中小河流，由上一级政府协调主持治理，建立跨流域联防联治机制，开展流域内突发事件的应急联动演练，加强各治理主体的整合。其次是建立环境断面考核机制，厘清责任归属。根据区域交界处的断面水环境质量考核相应行政区域的治理效果，厘清责任归属并制定相应的奖惩政策，以此促进流域内各治理主体的协调配合。

（2）强化公众参与，促进全民共治共享

参照韩国清溪川的治理模式，引导鼓励企业、社会组织和普通公众等社会各界力量参与水环境治理，构建群策群力、共建共享的社会行动体系，发挥多元治理主体的水环境治理优势。政府搭建多方参与平台，通过协商见面会让专家与社会公众进行对话，听取社会各方的利益诉求。企业可通过PPP等融资手段投资基础设施建设，普通民众通过移动互联网等现代技术手段参与并监督政策、规划、方案的制定与执行。

3.水生态保护与修复对策

（1）明确生态治理理念，加强系统保护与修复

牢固树立和践行绿水青山就是金山银山理念，秉承自然修复为主的理念，充分尊重河流生态演化与生态系统的自然演替规律，充分发挥河流的自我修复能力，避免人类的过多干预。中小河流生态保护与修复应以整个流域为着眼点，整合和协调生态、防洪、游憩等功能，从恢复河道形态、营造生境与栖息地、恢复生物多样性、营造休闲游憩场地等多个维度进行综合考虑。

（2）强化科技支撑，推进综合施策

加强中小河流生态保护和修复领域科技创新，开展生态保护修复基础研究、技术攻关、装备研制、标准规范建设，推进服务于生态保护和修复的重点实验室、生态定位观测研究站、科研示范基地等科研平台建设。构建监测监管信息化平台，完善各部门信息共享机制，科学配置保护和修复、自然和人工、生物和工程等措施，推进一体化生态保护和修复。

4.水文化建设与提升对策

立足于国家政治、社会、文化建设大局，与水利改革发展相适应，找准重要河流、重点河段、关键环节与薄弱部位，科学规划、统筹安排，加强水利规划和工程设计中文化元素的融入。充分考虑流域特点，因地制宜、因时制宜，将地方传统文化、古迹名胜等具有符号价值的各类资源与河流治理相结合，比如史迹展示、景观小品布置、园林营造等，提升水利工程的文化内涵和文化品位。

四、结 语

我国中小河流治理进度总体滞后于大江大河，水灾害频发、水环境恶化、水生态受损、水文化缺失等问题日益突出。新时期中小河流治理应紧密围绕建设造福人民的幸福河的目标要求，积极践行生态治理理念，遵循“以人为本、人水和谐，统筹兼顾、系统治理”的原则，统筹协调流域整体与局部、防洪与生态、河流治理与流域治理、建设与管护四大关系，按照“整体性规划、全流域推进、整河流治理、分阶段实施”的思路，稳步推进中小河流面向新老水问题的系统治理，为把我国建设成为富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国提供水利支撑。