草原基层站所标准化建设探讨

程子岳,马 兰,贾晓君,张 邈

(国家林业和草原局产业发展规划院,北京 100714)

草原是我国重要的自然资源和生态屏障,与森林一起构成了我国陆域生态系统的主体,发挥着防风固沙、涵养水源、调节气候、维护生物多样性等功能,在维护国家生态安全、边疆稳定、民族团结和促进经济社会可持续发展等方面,具有基础性、战略性作用。随着经济快速化发展和畜牧业规模化建设,我国约70%的草原存在不同程度的退化,草原生产能力大幅下降,威胁着生态系统的安全。随着一系列草原生态保护修复政策的出台,草原定位发生了重大变化,从生产利用为主转向生态保护为主,草原压力逐步缓解,草原退化趋势减缓。据行业统计,2011—2020年10年间,全国草原综合植被盖度呈现显著增长,由51.0%提高到56.1%,天然草原鲜草总产量达到11亿t,天然草原鲜草产量呈现持续增长态势[1]。根据国务院办公厅印发的《关于加强草原保护修复的若干意见》,要进一步整合加强、稳定壮大基层草原管理和技术推广队伍,提升监督管理和公共服务能力。面对草原定位的变化,我国的草原基层管理机构建设进入了转型发展的新阶段。草原基层站所是草原管理工作基层的第一线,担负着草原利用、生态修复以及草原保护等任务,在当前生态文明建设中,发挥着非常重要的基层性作用,如何创新基层草原管理机制,实现标准化、可持续化发展,成为新时期草原保护发展的关键。

1 草原基层站所建设现状与特征

1.1 草原基层站所建设现状

我国最早的草原基层站所是1983年在内蒙古呼伦贝尔草原的新巴尔虎右旗成立的草原监督管理所。自1985年《中华人民共和国草原法》颁布以来,各地的草原法规制定工作不断完善,各省(自治区)的县、乡相继建立了草原基层站所,保证了草原法律法规和生态保护政策的贯彻和执行[2]。2003年3月1日起实施的修订后的《中华人民共和国草原法》更加明确了草原基层站所的地位、性质和职责[3]。据行业统计,截至2003年底,全国县级以上草原基层站所共有521个,其中单独设置的草原基层站所为244个,合署办公的草原监理机构有277个,分别占机构总数的47%,53%[4]。截至2014年6月底,全国县级以上草原监理机构914个[5]。机构改革后,草原基层站所数量大幅减少,据不完全统计,仅内蒙、四川等草原大省保留了独立草原监理站,全国268个牧区、半牧区县(旗)中,仍有近50个牧区、半农半牧区县和南方草山草坡面积较大地区没有专设草原基层管理机构,全国近60%的草原基层站所是与林业站、畜牧站等技术推广部门合署办公。面对新时代草原工作定位的转变,草原基层站存在管理体制与所承担的职责不相适应现象。

1.2 草原基层站所建设特征

作为草原工作中的基层管理与服务组织,草原基层站所就是国家和地方林业和草原主管部门的“腿”与“触角”,它的存在可以将各项草原工作落实到基层,主要职能包括组织乡(村)开展草原行政执法、草原生态修复、草原合理利用,贯彻执行草原防火等工作,结合国内外基层草原管理的特点和当前我国草原工作要点,总结梳理了新时期草原基层站所建设应具备的3个特征。

1.2.1综合化特征

草原基层站所管理涉及范围广,不仅是草原政策法律法规的宣传站,也是草原保护监管和草原执法的管理站,同时还是草原科学技术和牧民生产的推广站和服务站。国家制定的有关草原方面的法律法规以及相关的方针政策,都要经过乡镇草原基层站所的工作人员通过综合化的管理落实到具体的村寨以及山头地块。随着我国自然保护地、国家公园体系的建立,草原纳入以国家公园为主体的自然保护地、生态红线、实行严格保护,草原管理观念正在逐步改变。同时,草原作为牧民的生产资料,生产管理也不容忽视,为保证各种管理职能科学有效地协同运作,我国一些草原大省在基层已开展了试点,如,青海省从2019年开始,在果洛州开展草长制试点；从2021年起,全国各地开始建立“林草长+检察长”协同工作机制,总结了不少好的经验。

1.2.2导向化特征

2002年修订的《中华人民共和国草原法》进一步明确了草原家庭承包经营责任制的作用和管理方式[6]。随着草原家庭承包经营制度的完善,基层有限的管理力量往往不能够完全覆盖,需要通过合理导向实现管理目标。如,澳大利亚引导牧民开展社区化管理,牧民和基层管理部门共同参与草原管理,强调保护牧民的利益,共同承担草场利用后果,提高牧民保护草原的意识,实现草原有效保护[7]。因此,探索建立符合当前草原工作现状的管理引导模式,把依据法规政策的管理行为与广大群众和社会各种力量的自觉性、主动性和积极性结合起来,是我国在草原基层站所建设中不容忽视的问题。

1.2.3精细化特征

草原是一个复杂的生态系统,其自然属性不能随意改变,分布在阳坡或阴坡,距离水源地远近等因素的变化往往都会对区域内草原生态状况产生重大影响。2020年8月,国家林业和草原局决定建设国家草原自然公园试点,公布了首批39处试点建设名单,明确了草原自然公园经营管理单位生态修复、日常管护、科普教育等责任,这就要求草原基层站所的基础性管理工作要实现草原精细化管理,把各项基础性数据统计清楚,做到数据准、情况明,才能落实好这些责任。如,美国将草场生态类型根据气候、土壤、植被等条件进行划分，细分至“生态单元”,并据此对草场的管理进行分类指导[8-9]。随着我国监测水平的提高和对新模式的合理利用,探索建立精细化的管理模式,制定不同的管控措施,实行差别化分类管理,提高草原资源保护的针对性、精准性和有效性,因地制宜地开展草原基层管理,是当前草原基层站所建设的重要内容。

2 现有草原基层站所建设面临的挑战

由于我国草原基层管理工作起步晚、基础差、投入少,无论从管理体系和人员数量,还是从基础设施和设备条件看,都难以适应草原保护建设工作的实际需要。通过系统梳理,现有草原基层站所建设主要面临以下几个方面的挑战。

2.1 管理体系尚未完全建立

随着机构改革对草原管理体制进行的调整,原有草原行政管理和相关机构划转不完全到位。据不完全统计,只有不到1/2的机构划转,多数基层行政单位没有设置专职的草原监测、管理和执法机构,即使是设置有机构的县(乡),大部分还是与农牧站等其他单位合署办公,且条件普遍简陋,缺少必要的交通通信、执法办案取证和监测设备。办公经费和执法设备的短缺,使草原监管工作的开展多是和林业执法搭车完成,导致草原生态修复、草原禁牧休牧、草畜平衡、草原承包等政策难以准确落地。此外,大部分草原已承包给农牧民长期经营使用,农牧民普遍注重草原生产功能,忽视其生态功能,缺乏组织化管理,而长期以来乡级缺乏草原监管机构,导致乡级草原监管力量缺失,草原监管工作不能很好落实和延续。

2.2 专业人才数量明显缺乏

截至2018年底,全国草原基层站所在编人员9 800多人,机构改革后,各地草原基层站所的人员编制数较机构改革前大幅度减少且机构撤并后人员的转隶不到位。据粗略统计,市县级机构人员只有不到1/3的人员队伍划转到林草部门,导致各县草原基层站所熟悉和从事草原工作的人员严重缺乏,新接手的工作人员普遍存在专业不匹配、工作经验不足和业务能力偏弱等情况。长期以来,由于重视程度不够,从事草原专业的人才招不来更留不住,人才流失现象严重。当前草原自然公园、国有草场试点的开展,迫切需要一批有经验且专业能力强的人才队伍落实新的政策。此外,草原执法监管职责任务量大,各地专业执法人员少,每年开展的草原普法宣传月活动人手不足,现有人员监管压力持续增大,学习速度难以跟进业务增长速度,导致基层的草原管理能力逐步减弱,草原生态保护建设工作开展困难。

2.3 基础设施和信息科技平台建设滞后

当前基层普遍缺少资金用于草原基层站所基础设施建设,很多乡镇草原站没有独立站所,办公和执法设备多年未得到更新,只配备了简易的资源调查工具,管理手段落后。一些基层站所虽然初步构建了地区性的林草行业信息系统,但信息化程度不高,草原执法、草原监测、草原修复工程、草原生态保护补助奖励资金发放未与现代化技术充分融合,无法实现精确化、标准化管理,难以适应新时代草原建设要求[10]。2020年,国家林业和草原局组织技术单位开展构建新时代草原监测评价体系研究,提出草原基本情况监测、草原生态评价、年度性草原动态监测和专项应急性监测四大任务。2021年,国家林业和草原局组织开展国家林草综合监测评价,初步摸清了我国林草生态变化趋势,但草原权属、退化程度等问题尚需要草原普查解决,这就要求草原基层站所要尽快加强基础设施和科技支撑平台的建设步伐。

3 草原基层站所标准化建设探讨

为满足新形势下草原基层管理的需要,建议结合新政策、新技术、新理念,建设“体系+队伍+设施”标准化的草原基层站所,大幅提升草原监督管理的能力,实现建设的规范化和现代化,以适应当前草原保护工作的需要。

3.1 健全管理体系

在草原定位发生转变的背景下,对技术服务要求提高,导致乡镇草原站各项职能均发生转变。结合现有草原基层站所职能,建议借鉴林业站的有益做法、创新草原基层管理模式,采取“垂直化管理、立体化运行、网格化布局”的建设模式。

1)垂直化管理。这里是相对分级管理而言,政府部门对其所在地方设立的分支机构或派出机构实行垂直领导的一种组织形式,不受地方政府监督机制约束,具有独立性特点。当前,部分省区草原基层站所多为属地化管理,且处于政府职能部门边缘,各个部门权利交织繁杂,不利于有效开展工作。建议将目前的基层草原站收归到林业和草原主管部门,将已经撤销的乡镇草原站选择性的重新建设起来,采用垂直化管理,这样可避免因角色冲突导致的职能矛盾,利于职能发挥。

2)立体化运行。由于管理范围广,牧区情况复杂,涉及职能交叉现象,因此,草原基层站所开展工作不能限于职能本身,应精细化、动态化地开展当前工作。“立体化运行”就是把草原站所各个职能有机地联系起来,对内将草原生态修复工程、草原执法、草原监测等职能有机整合,相互衔接；对外联动林草和公检法、农业、自然资源、环保等部门开展工作,将各个独立的信息整合,构建一体化的管理监督平台。利用平台可以实现牧民常驻和流动状况、协办机构、分类处置、办案人员信息、办理进度、跟踪反馈、监测数据等信息的录入和调取功能,形成立体化的工作机制,充分落实乡镇草原站工作职责。

3)网格化布局。随着草原牧区人口和支出成本增长,当前超载过牧现象仍然突出,开垦草原、乱采滥挖草原野生植物等破坏草原案件时有发生,基层有限的管理力量往往不能全面覆盖。将乡镇的草原资源管护区划分成不同责任区域,并且将每个网格责任区域跟固定的草管员进行连接,保证每个责任区都有对应的草管员进行监管,草原基层站所从信息整合的角度进行统一规划管理,形成管理上的“星链”。“网格化管理”不仅针对草管员,更针对基层站所的各个负责区域,以此实现增强草管员与责任区之间的关联性,保证各个草原牧区专人管理,从根本上提高了管理效率。

3.2 加强乡镇草原队伍

草原基层工作具有专业性强、工作地点偏远、联系群众密切等特点,对基层工作人员的综合要求较高,稳定且有经验的工作人员是草原基层站所发展的根本保障。针对当前乡镇草原队伍建设缺失的情况,提出“引进来,走出去”的人才队伍建设机制。

“引进来”是利用人才引进优惠政策的方式将人才吸引过来。目前,全国共有31所农林院校、研究机构或综合性大学设立草业科学本科专业,其中11所高校设有独立的草业与草原学院,可以与这些院校合作定向招录草原、生态专业的毕业生,录用根据学历不同,提供不同优惠政策。如,提供住房、发放安家费用、安排子女入学、报销探亲交通费用等[11]。在改善提升专业技术人才的生活、工作条件的同时,也能够为其专业成长提供有利保障,使得专业技术队伍建设向着良性发展的方向发展。需要注意的是,由于专业性较强,这里引进的从事草原执法、监测调查的专业技术人员所占比例不宜低于80%。鼓励市、县级机关年轻干部到乡镇草原站挂职锻炼,在保障年轻干部服务基层实现自我价值的同时,达到人才引进的目的。

“走出去”是让现有工作人员到更高一层的单位组织交流学习,跨地区、跨领域交流合作,从而带回先进的实践经验[12-13]。基层工作人员可以寻求与高等院校、科研机构、调查机构等事业单位与草原基层站所进行项目合作交流,组织人员学习草原管理与外业调研监测的工作经验,不断充实高素质人才到乡镇草原站队伍。此外,还需要建立完善经费保障机制,将全部在岗职工的人员经费和工作经费纳入当地财政预算,保障各项业务工作的正常开展,建立专业高效的基层机构队伍。

3.3 完善基础设施和信息化水平

草原基层站所的工作纷繁复杂,不仅包含了草原生态修复、草原征占用和草原保护管理,同时还肩负着草原防火以及草原执法等工作。基础设施和信息化水平的建设滞后,严重制约了草原基层站所履职的能力。为此,提出“建设标准具体化,监督管理信息化”的建设模式。

根据历年的监测数据来看,我国草地资源分布广,同时各地草原的资源特色和类型差异较大,统一管理难度大。“建设标准具体化”的建设模式是指按草地类型和管辖草地面积等作为分级标准,将草原基层站所的建设规模划分不同的等级,建设办公用房、生活用房和其他用房,其设施、设备按照相应的等级,集约化、合理化地配备办公设备、交通工具、执法装备,以及与草原防火、草原有害生物防治、野外工作等相关的设备。通过因地制宜,标准化的管理,促进草原基层站所的管理迈向一体化和科学化。这里还要特别注意的是,要严格按照《中华人民共和国土地管理法》规定,确定草原站的建设用地规模。此外,各级政府与相关部门和单位应加大对乡镇草原站基础设施建设的投入力度,确保充分履行基层管理职能和各项工作优质高效地完成。

“监督管理信息化”是将现代化技术融入到日常工作中,利用大数据、物联网、遥感技术、地理信息系统、卫星定位系统等一系列新的科技手段完成自动化办公[14]。如,在地广人稀的草原上执行远程视频监控执法；地形复杂,监测人员无法到达的地方采用卫星物联网收集数据,完成监测任务等。利用现代化的技术手段配合相应的设备建立起基层信息化监督管理平台,对草原资源监测信息和管理信息进行采集、处理、分析、储存、评价及预测,并加强对这些数据信息的有效管理,为草原资源保护提供真实、实用性强的数据信息库,逐步实现各级资源管理信息网络化、信息化、标准化,为草原执法和草原监测提供基础数据,为草原发展提供强有力的信息技术支持。

4 结语

新时期条件下,草原基层站所肩负着为建设生态文明和美丽中国贡献草原力量的艰巨使命,肩负着草原保护、生态修复以及合理利用等任务,发挥着重要作用。面对现阶段的草原基层站所存在的管理体系、人才队伍、基础设施及科技水平落后的问题,建议通过草原基层站所标准化的建设,建立一套标准化的运作体系,不断完善管理体制,加强草原基层站所人员队伍和基础设施的建设,促进草原基层工作快速、健康的发展。