共享、交互与赋能：党建引领基层社会治理的传播学解释

陈春彦

(福建技术师范学院文化传媒与法律学院，福建福清 350300)

基层治理是国家治理的重要组成部分，乡村治理则是重点和难点，需要充分发挥党建引领机制的作用。但目前基层社会治理仍然面临着“管理主体较为单一”“管理手段偏重控制”“缺乏网络化运作机制”以及“城乡基层公共服务缺失与失衡”“城乡社会民众参与的失范与失序”[1]等挑战，党建引领的优势尚未充分挖掘，一些基层干部仅仅将其理解为党对治理工作的领导权，忽视了党组织对其他社会治理主体的引导功能、社会动员功能和资源整合与协调的功能，因而难以形成治理共同体。

对此，政治学、管理学和社会学的学者着力探讨了党领导基层治理的基本逻辑、核心作用、政治优势、组织优势、制度优势和工作优势，以及在社会治理中坚持好、发展好党的群众路线的路径。新闻传播学研究基层社会治理主要集中于县级融媒体中心在社会治理中的定位和功能。从定位角度看，早在县级融媒体中心战略实施之初，宋建武便提出，县级融媒体中心不仅是信息传播平台，而且要“打造成治国理政新平台”[2]。随后，丁和根对媒体介入基层社会治理的现状、角色和维度进行全面的分析，将县级融媒体中心定位为“基层社会治理中的主导性媒体力量”[3]。最新的研究成果表明，好的治理一定要有好的信息传播神经系统做支撑，县级融媒体中心应该成为基层社会治理的“信息传播神经系统”[4]。更多学者基于社会治理视角，研究县级融媒体中心作为“公共服务平台”[5]，推进乡村治理的策略、助力基层治理水平提升和与基层协同治理的路径。但缺乏对社会治理行为本身的传播学解释，未关注社会治理中的党建引领特征。

从传播学角度看，基层治理面临的前述挑战可解释为：信息资源融合不足、传播不畅、分享和交互不充分，导致基层社会治理需求与资源供给的信息匹配度参差不齐，不同主体间无法相互赋能。本文通过深度访谈和问卷调查，试图解释基层社会治理与信息流通、社会动员、资源共享等具体传播行为的关系，探索加强党建引领基层社会治理的传播学路径，满足基层社会治理“抓手”之需，丰富党建引领的理论内涵。

一、传播学视角下的党建引领基层社会治理

传播学意义上的党建引领基层社会治理本质上是党组织通过信息的有效收集、整合与传播，实现多元治理主体间的信息共享、交互和赋能的过程。它以组织传播为主线，同时包含大众传播和人际传播。因为只有充分掌握信息资源，才能有效行使治理权力；离开信息的有效传播，党组织便难以实现社会动员、难以引领社会治理、难以构建多元共治的共同体。

(一)党建引领基层社会治理的传播类型

人类传播行为分成5种类型，即自我传播、人际传播、群体传播、组织传播和大众传播[6]，也有学者增列网络传播和国际传播，并称传播学7个研究层次[7]。从传播学视角看，社会治理实践中的党建引领不同于一般的党建工作，它更强调党建与社会治理的相关性和一致性，强调党建对社会治理资源的流通、融合与引导的功能，本质上就是促进社会治理信息的及时有效传播。在此背景下，党建引领的传播行为主要包括大众传播、组织传播和人际传播三个层面。具体表现为：一是发挥党领导媒体的优势，通过大众传播广泛宣传现代社会治理理念，凝聚社会共识，监督治理实施，发挥大众传媒的公共性；二是发挥基层党组织的动员优势，通过组织传播，整合更多的党内外资源，服务社会治理；三是发挥党员个体的示范效应，通过人际传播鼓励更多的社会主体参与治理；四是应用全媒体资源，提升社会治理主客体间的沟通效率。

(二)党建引领基层社会治理的传播构成

基层社会治理重点解决乡村和社区中与平安和民生息息相关的问题，面对的是具体的人和事，有其特定的传播对象、目标和任务。通常，党建引领社会治理的传播行为构成包括：一是传播主体。仅靠各级党组织是不够的，需要培育更多的传播主体，发挥各类媒体组织、政务信息平台和自媒体的传播力，特别是要发挥县级融媒体中心和基层社会“意见领袖”的传播功能。二是传播客体。它不仅限于基层群众，而是面向更广泛的群体。社会治理传播不只是告诉人们应该怎么办，更要告诉不同主体基层治理需要什么，告诉基层群众如何获得所需资源。三是传播目的。主要目的是通过议程设置和社会动员，推动相关资源和服务下沉，解决基层社会面临的实际问题。四是传播内容。它包括党组织围绕社会治理需求加强和完善自身建设的信息、引导和带领其他社会主体共同参与社会治理的理论、行动和成果，但更多的是党组织与社会治理不同主体的对话。

(三)实现社会治理传播功能的路径

传播与治理密不可分的关系，决定基层社会治理实践应以有效的信息传播为保障。在党建引领基层社会治理实践中，信息传播功能的实现主要依赖3条路径，即共享、交互和赋能，三者作用于不同的社会治理层面。多元主体间的信息赋能是党建引领社会治理的理想状态，它以信息共享和交互为基础，提高社会治理的效率，使得多元主体形成共生共长关系。

1.信息传播是社会治理的保障

费爱华研究发现，传播与治理具有天然的关系，传播不仅是治理权力的来源，也是治理过程的本质和有效治理的保障，“人们通过政治信息的流通与共享，相互影响、相互理解、相互结合或相互争斗”[8]。几乎所有的治理活动，要么本身直接传达治理信息，要么间接输送治理信息。只有充分掌握信息资源，才能有效行使治理权力。离开信息的有效传播，党组织便难以实现社会动员、难以引领社会治理、难以构建多元共治的共同体。

2.信息共享是多元共治的前提

有效的信息传播和共享是不同主体间构建信任关系的必要条件。基于党组织强大的动员力和社会信任度，以党建引领信息共享平台建设，可以提高平台的可靠性与稳定性，增进不同主体间的相互信任。信息共享能够更好地满足治理主体与客体之间即时的、双向度的对话需求。更重要的是，信息共享是解决群体内部冲突的基本保障，它可以有效避免群体成员因为信息不对称引起矛盾和纠纷，提高群体成员对话的有效性。

3.信息交互是社会动员的基础

群众参与不足是影响当前社会治理的关键短板，社会动员则是实现多元主体共同参与的核心路径。社会动员的本质就是通过思想发动充分激发和调动广大社会成员参与社会实践、完成社会任务，特别是重大社会任务的积极性、主动性和创造性[9]。交互式传播是有效实施现代社会治理动员的基础。基层社会治理中的社会动员，需要适应社会治理多元共治的要求不断予以调整，尤其需要从自上而下的单向传播向交互式传播转变。只有根据客体的反馈采取行动，治理主体才能有的放矢地参与治理。政府、公共机构、私人等不同主体间借助于公开和交互式的信息传播，能够有效发挥不同主体的优势，达成多元共建、共治、共享的治理目标。

4.信息赋能是党建引领的驱动

党组织在社会治理共同体构建过程中主要发挥凝聚社会力量的引领作用。引领的核心驱动是信息资源的赋能。这是因为，一方面，党组织只有掌握社会治理的信息才能正确引领；另一方面，党组织的信息传播可以让多元主体及时了解治理需求，并通过需求与资源的对话，形成社会治理合力。当基层治理的需求信息和多元主体的资源供给信息相匹配时，便能形成主客体间的有效对话和协作，解决基层社会治理的具体问题。如果两者不匹配，通过信息反馈和再扩散，可以寻求新的对话。党管媒体的信息资源优势和党组织跨部门、跨行业、跨地区信息交流的平台优势，能够成为社会治理信息资源纵向流动和横向对话的组织保障。

综上，党组织只有发挥舆论引导、社会动员和党员示范的主体优势，综合运用各种传播手段，促进社会治理信息资源的有效流动，激活多元主体共建、共治、共享的主动性和积极性，才能构建各显其能、各尽其职的社会治理共同体。

二、党建引领基层社会治理的经验研究

在此，以福建省福清市基层社会治理实践为例，研究党建引领中的信息传播功能的实现路径、效果和存在的不足。

(一)样本特色和研究方法

福清市是福建省的县级市，属于沿海较为发达的侨乡，现有人口140余万，海外华侨100余万[10]，长期位居全国百强县之列。但该市的社会治理水平，特别是“平安三率”①的调查结果，曾多年处于全省末位。2016年8月，该市开展“福清社会治理，到底怎么了，应该怎么办”的大讨论、大反思活动，构建了综治平安“五不漏”责任体系，即“市不漏镇、镇不漏村、村不漏组、组不漏户、户不漏人”。“五不漏”体系明确了社会治理党政同责，直接对应“市委市政府—镇(街)党委和政府—村两委—党员中心户”4级党组织和党员个体。在基层，福清市已经全部实施村(社区)两委主干“一肩挑”，即书记和主任一人兼，其加强党建引领的意图更加明确。经过6年的努力，社会治理逐年改善，至2021年上半年该市“平安三率”调查结果由6年前全省倒数一二位跃升全省第一位②。目前，该市被列入福州市市域社会治理现代化试点创新调研单位。

目前，在福清基层群众中“五不漏”较“党建引领”更容易被理解，以此为对象开展调研更有望获得真实有效的信息。因此，本研究以“五不漏”为主题设计深度访谈提纲和调查问卷。考虑到福清是一个典型的城乡二元结构县级市，乡村是社会治理的末梢，乡村对社会治理的认知深度访谈对象是13个行政村的两委委员和村民代表，问卷调查则涉及13个村300户村民。由于乡村人口居住较为分散，作息时间随意性大，且受方言、文化程度等限制，入户调查难度较大。本研究采取非概率便利抽样方式，在13个行政村入户发放问卷300份，收回有效问卷276份，有效率超90%，可以开展研究。

问卷填写者的男女比例分别为48.91%和51.09%，年龄集中于中青年段，其中20岁以下只有2.17%，可以忽略，20～40岁的青年人和41～60岁的中年人比例相当，分别为37.68%和36.59%；60岁以上占23.55%。中共党员占28.62%，村两委的委员占18.12%，村民代表和小组长占15.22%，普通村民占66.30%，与乡村社会治理主体构成基本一致。

(二)福清经验的传播学解释

通过深度访谈，课题组将福清市党建引领社会治理的经验概括为“纵向强化身份，横向组建联盟；内部激活党性，外部融合资源”。其传播学特征是，以党内的组织传播为主，充分发挥人际传播的优势，促进社会治理信息资源全面流通，以党组织信息共享和交互提升基层社会治理的能力。具体而言，福清市的实践可以分为组织内传播、组织间传播和党员个体传播3个层面，分别作用于社会动员、资源整合和网格化建设等治理领域。

1.加强组织内传播，以党内动员引领社会参与

党领导基层社会治理的重要任务就是要在治理实践中不断培育社会动员的现代化新模式，调动社会成员参与热情、提高社会动员效力、规范社会动员程序 ，增强社会凝聚力[11]。福清市基于党组织庞大的传播体系，通过组织内的信息逐级传播与共享，提高党组织和基层党员对社会治理的认知水平和参与能力，引领多元主体参与社会治理。党内传播的重点是强调党员身份意识，增强党员身份与社会治理主体角色的一致性。该市通过开展“党员双报到”“万名党员问平安”、评选星级党组织、设立党员先锋岗、党员示范户、党员中心户等创新实践，加强组织建设，亮明党员身份，重视党员在社会治理各个环节中的引领角色，努力将党的建设工作与社会治理实践结合。比如，步行街社区对党员户进行挂牌，亮明红色身份，实现党员志愿服务与居民需求有效对接。

2.加强组织间交互传播，整合治理资源

党组织间的横向联系可以冲破传统的行政关系束缚，在条块分割的社会管理组织间建立对话机制，促进资源的横向流动。比如天宝社区与辖区内市委组织部、教育局、福清核电公司等单位开展“近邻党建”，通过会议方式将社区治理信息与共建单位分享，共建单位则分享各自的资源信息，共同搭建治理需求与资源供给信息交互平台。通过支部共建，该社区与福清核电公司共同建立亲子乐园，举办亲子读书日、图书漂流、玩具漂流等活动，近邻党支部负责管理，党员和其他志愿者提供服务，解决了600多名双职工子女课后活动之忧。目前，福清多家社区正在通过党建联盟，加强党组织间的横向信息互动，以期整合不同单位的资源注入基层，提高社会治理资源的有效利用率，增强社区和乡村的社会治理能力。

3.发挥党员人际传播优势，加强社会治理网格建设

“网格化”治理是基层社会治理对传统的保甲制度的创新，网格员就是信息员，是社会治理信息传播体系的节点。党建引领的作用体现为，基层党员以中心网格员的角色参与社会治理，党员实际上成为社会治理网格的关键节点。福清社会治理“五不漏”体系中，最后两个环节“组不漏户”“户不漏人”主要依靠村两委委员和基层党员。不同村根据人口和党员数量，明确每个党员中心户需要联络的家庭户，形成社会治理网格，回应基层关切。比如，侨丰村直接在党员中心户设立“厝边说事室”，邻里有纠纷不用跑到村委会，直接在党员中心户协商调解。此类基于传统的人际传播建立起来的社会动员网格和多元解纷机制，比单纯通过行政和法律手段开展的社会动员更具柔性，更适应乡村社会的实际。

(三)福清经验的效果与影响因素

问卷调查和深度访谈表明，福清市通过党建引领社会治理，发挥党组织的自身优势，实现社会治理信息资源的全流通，取得明显的成效，但也存在一些不足。

1.信息流通体系初成，但交互性不足

一方面，福清市社会治理借助“五不漏”体系能够实现信息的全流通，特别是社会治理的目标、要求和任务等顶层设计的信息，借助“五不漏”体系及其对应的党组织和责任人，实现自上而下的有效传播，构建“3小时信息圈”；另一方面，基层通过党内组织传播自下而上的反馈效果有限。一些基层党组织尚未从传统的管理理论向社会治理理念转变，缺乏问题导向意识，不愿意与基层群众进行信息互动。由于组织内交互传播不足，导致横向党组织间的信息共享的功能实现不够充分，不同主体间的信息赋能不足。

2.二级传播作用明显，信息共享有待加强

调查表明，作为福清市社会治理的创新实践，“五不漏”体系已经在基层得到较广泛的传播，有55.80%的受访者“非常了解”，13.77%的受访者“大致了解”，9.06%的受访者“不太了解”，21.38%的人“没听说过”。群众知晓度的高底取决于村干部的宣传。64.86%的受访者表示，他们主要是通过村干部的宣传了解“五不漏”。该选项远远高于其他选项。村干部主要通过参加上级党政机关的会议获取社会治理的理论、法规和政策，然后向基层群众进行宣传。他们在此完成一次从组织传播向人际传播的转换。这一过程即传播学所指二级传播，它决定了当地群众的社会治理认知度。

村民眼中的村干部包括村两委委员和村民小组长、村民代表。除了村干部，普通党员在二级传播中的作用正在增强。81.16%的人“知道咱们村谁是党员”，10.87%的人愿意找党员解决纠纷，仅次于找村干部和派出所(警察)。但是仅靠党组织内部会议的信息传播及其二级传播，难以真正满足基层社会治理需求，有时无法回应基层群众的关切。但由于福清市“五不漏”体系设计中的信息共享平台尚未完成，该市的社会治理数据共享和交互仍然处于初级水平。

3.主流媒体角色缺位，信息赋能有待提高

调查表明，村干部、村广播、村宣传栏是受访者获悉“五不漏”的主要信息渠道，远远高于其他媒介。其中，村干部宣传占75.72%，村广播通知占57.25%，村宣传栏占48.91%，然后才是村里的微信群(39.13%)、村民聊天(36.96%)，村/镇微信推文(30.07%)以及村里开会(31.88%)等。在福清乡村，县级融媒体中心的主体性作用难以觉察，存在主流媒体“角色缺位”[12]现象，县级融媒体中心在社会治理中的“推进”“介入”和“助力”等角色表现不明显。这种现象与社会动员的现代化要求不符。后者是以信息传播现代化为支撑，仅靠党内组织传播和乡村二级传播，无法胜任基层社会治理的动员工作，县级融媒体应该承担起域内社会治理“信息传播神经系统”功能，下沉资源，传播先进治理理论和思想的同时，促进乡村社会的媒介素养提升，促进信息赋能。

三、构建基层社会治理共同体的传播学路径

国家“十四五”规划明确城乡社会治理的目标是“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[13]。通过信息资源的共享和交互，促进多元主体的合作、共建与相互赋能，是实现该目标的传播学路径。福清市的实践表明，数据共享平台建设、县级融媒体中心的功能实现和基层“关键少数”的治理能力提升，是当前影响党建引领城乡社会治理的三个关键因素，也是当前基层党建引领社会治理的三个“抓手”。

(一)共享治理数据，促进多元主体相互赋能

将党建引领社会治理具体落实到基层社会治理数据共享平台建设上，可以使党建引领更科学、更有效，促进多元主体间相互赋能。有效的社会治理共享平台的数据包括三方面。

一是基层基础数据和治理需求。它主要反映基层人口统计学特征、地理数据和社会治理的需求。基础数据一次性录入系统后，不同主体可以各取所需，减少基层重复报数的负担。治理需求清单则根据任务完成情况不断更新。此举可以减轻基层频繁重复填表的负担，将更多的时间和精力用于解决真正的问题，又便于多元治理主体及时掌握基层治理需求，主动下沉资源和服务。

二是不同部门的资源与服务数据。即各部门可用于社会治理的资源和服务构成，比如党委组织部门、共青团、工会、妇联、老体协等，每个部门都有自己的志愿者队伍，有自己的专业特色，相关信息资源汇聚到数据共享平台后，可以通过资源交换和对话，形成不同主体的相互赋能，提高资源和服务的治理效率。否则，一位老人在重阳节一天接受多批次志愿者洗头洗脚的故事还将不断上演。

三是各类热线信息的分享。目前公检法司各设热线电话和网络服务平台。如果能够在不同平台间建立信息互动的服务，可以尽可能避免群众重复反映同一事由，减少因投诉无门可能引发的基层矛盾激化。各类服务热线的共享能够有效实现不同主体的资源效率最大化，也是多元主体相互赋能的有效路径。

以上三类数据目前客观存在，相对而言，易于操作。但如果没有县级党委的统筹，共享与赋能的目标亦难实现。将数据平台建设与党建引领机制结合既有理论依据亦具可行性。

(二)统筹传播资源，推动县级媒体资源下沉

当前被称为“空心村”的乡村社会已经在智能手机和无线网络的支持下直接联通了“地球村”，乡村的传播环境发生了根本性的变化。建设县级融媒体中心的初衷是打通党和政府联系人民群众的“最后一公里”，基层社会治理为此创造了良机。但调研发现，组织传播和人际传播是当前基层治理传播的主要类型，县级媒体尚未成为基层群众日常信息消费的“必需品”和“常用品”。县级党委要充分发挥党领导媒体的优势，统筹利用各类传播平台、组织和资源，特别是要建立县级融媒体中心资源下沉、促进乡村社会治理的激励机制，明确县级融媒体中心占领基层社会舆论场、实施社会动员和参与基层社会治理的目标与任务。县级融媒体中心的深度参与，本身便是党建引领基层社会治理的传播学路径。如果县级融媒体中心不能及时入场，乡村治理中的舆论引导权将完全被自媒体所控制，自媒体的议程设置效果将投射到组织传播、群体传播和人际传播中，直接影响社会动员的效果。

(三)发挥党建优势，提升关键少数治理能力

正如一位村干部所说，除了法律问题外，村里解决不了的纠纷，到了镇上也没用。这句话非常真实地概括了乡村社会治理的特殊性——要想矛盾不上交，村干部是关键。但调研发现，村干部恰恰是获得各种教育培训机会最少的群体。该群体包括广义上的村干部，即两委委员、小组长、文统、党务员、普通党员、乡贤等。他们直接面向基层、面向群众，深度参与治理，他们对社会治理的认知水平决定整个社区和村庄的治理水平。党组织需要发挥党内外交互传播的优势，通过纵向下沉党内资源、横向联合社会组织等多种方法，为基层的“关键少数”对象提供更多的社会治理学习、教育和培训的机会。此类教育培训并非单纯的集中学习，而是要发挥党组织内部资源优势和多媒体传播功能，将党建与社会治理深度融合，借助党内传播平台，为基层干部提供更多的社会治理信息，信息传播和接收的过程就是一种社会治理养成。

四、结论

社会治理共同体的构建，需要实现政府治理同社会调节、居民自治的良性互动，需要党和政府鼓励和支持企业、群团组织、社会组织积极参与，发挥群众主体作用。调节、互动和参与均离不开信息流动、共享和交互，只有形成足够强大的信息流，才能实现治理需求与资源供给间的有效匹配，形成多元主体间相互赋能的良性循环。从传播学视角看，党组织发挥自身优势，凝聚社会力量，加强舆论引导和信息资源的共享与交互是构建治理共同体的必要选择，实现多元主体数据共享、推动县级融媒体中心下沉和提升“关键少数”的治理能力是现实路径。

注释：

①“平安三率”是指通过电话随机访问形成的“平安建设满意率、知晓率、参与率”。它们是基层平安建设和社会治理考核的硬指标，往往与基层评优评先和奖金直接挂钩。

②关于福清市社会治理的数据均为本课题组实地调研获得的一手资料。该调研于2021年11月至12月间实施。