数字货币全球治理的走向与中国策略

宋 爽

近五年来，数字货币加速发展，影响范围不断扩展；与之相关的全球治理可能对未来的国际金融和货币体系产生深远影响。在G20倡导下，全球主要金融治理机构和国际标准制定机构也都参与到数字货币的治理工作中。2020年11月，习近平总书记高屋建瓴地指出，中国要积极参与数字货币等国际规则制定，塑造新的竞争优势。为把握数字货币治理战略机遇期，本文在分析数字货币全球治理当前进展和总结未来趋势的基础上，有针对性地提出我国参与数字货币全球治理的建议。

数字货币全球治理主体、领域与重点

当今的全球金融治理主体可以分为核心平台、支柱机构和国际标准制定机构三类。自2008年全球金融危机后，G20正式成为全球金融治理体系的核心平台，主要讨论在全球可能产生广泛影响、迫切需要国际协作的重大议题，并指导国际金融治理机构在这些议题下开展工作。全球金融治理体系的支柱机构包括金融稳定委员会（FSB）、国际货币基金组织（IMF）和国际清算银行（BIS），主要对数字货币的宏观影响和风险进行跟踪研究，指导和协调国际标准制定机构及各国货币当局开展数字货币的规则制定工作。在数字货币领域活跃的国际标准制定机构有BIS下设的巴塞尔银行监管委员会（BCBS）和支付与市场基础设施委员会（CPMI）、国际证监会组织（IOSCO）以及反洗钱金融行动特别工作组（FATF），这些机构在其所负责的具体领域对数字货币进行风险监测、规则研究和标准制定等工作。

上述国际治理主体近年来开展的数字货币治理，又涵盖加密资产、数字稳定币和中央银行数字货币三类。加密货币（资产）是一种以加密技术和分布式账本技术作为其感知或固有价值的私人资产，具有数字支付手段的特征，但是不受任何发行人背书。由于缺少信用背书和锚定机制，加密货币价格波动剧烈，难以发挥货币职能。数字稳定币则是一种旨在相对于某特定资产或“一篮子”资产保持价值稳定的加密资产。加密资产和数字稳定币均由私人机构发行，因此也被称为“私人数字货币”。与之相对的，中央银行数字货币（CBDC）是主权货币的数字表示，由一国中央银行（或其他货币当局）发行并将其作为负债管理。

在数字货币的全球治理中，上述三个细分领域的治理重点有所区别，但是又彼此联系，成为一个有机整体。在数字货币版图中，私人数字货币位于创新前沿，CBDC则处于核心和主体地位。私人数字货币的治理重点在于加强监管以遏制风险。其中，加密资产的风险主要在于缺少发行主体和锚定机制，全球稳定币的风险则在于其大规模跨境使用的潜力，因此这两类数字货币的治理重点是识别风险并建立监管框架。CBDC的治理重点则在于标准制定以实现各国系统的互联互通。私人数字货币创新为官方搭建CBDC系统提供了技术基础，来自私人数字货币的竞争是官方开发CBDC的重要动力，而私人数字货币也将在未来的跨境支付网络中成为CBDC的有益补充。鉴于以上联系，G20常将这三类数字货币的治理议题放在一起讨论，且在治理进程中不同领域的议题有相互融合的趋势。

数字货币全球治理的进展

加密资产的风险识别与监管、全球稳定币国际监管框架的确立和加强跨境支付路线图先后成为备受G20关注的议题。G20从2018年开始注意到加密资产的风险，当年3月和7月召开的G20财长和央行行长会议都强调了加密资产可能在消费者和投资者保护、市场诚信、逃税、洗钱和恐怖主义融资等方面带来问题，当年12月发布的领导人峰会公报承诺将依据FATF标准对加密资产实施反洗钱/反恐怖主义融资监管，并考虑其他监管措施。数字稳定币则在2019年底获得重视，当年10月在华盛顿举行的财长和央行行长会议指出全球稳定币可能会引起一系列严重的公共政策问题和监管风险，这些风险必须在全球稳定币付诸实践之前得以解决，并要求FSB、FATF和IMF分别从金融稳定、洗钱/恐怖主义融资、宏观经济和货币主权等方面展开研究。2020年，“G20加强跨境支付路线图”成为重要治理议题。当年的领导人峰会公报强调在疫情下加强全球跨境支付安排的必要性，要求FSB与其他国际组织、标准制定机构在该议题下合作推进治理工作。

FSB和IMF在G20号召下推进上述三项议题的治理工作，而BIS主要负责CBDC的全球治理。FSB在2018年专门对加密资产进行研究，根据加密资产的风险及其作用渠道，提出监测加密资产市场发展的框架。自2019年以来，FSB着手制定和协调全球稳定币的国际监管框架，在当年的报告中分析了数字稳定币可能在全球范围内产生的影响；2020年向G20峰会提交了有关“全球稳定币”安排监管的审查和建议报告，提出十条高级别监管建议。FSB还在2020着手制定“G20加强跨境支付路线图”，于当年4月和10月分别完成了第一、三阶段报告；于2021年在跨境支付的成本、速度、可得性和透明度四方面设定了量化目标。IMF主要关注数字货币在国际上产生的宏观金融影响；在2019年与七国集团（G7）和CPMI一起探讨了全球稳定币的风险和可能对全球金融稳定产生的冲击；2020年，研究了全球稳定币和CBDC跨境使用的潜在宏观金融影响；2021年，又与CPMI、BIS创新中心和世界银行共同完成有关CBDC应用于跨境支付的报告。BIS在2020年1月与G7国家央行成立了CBDC研究小组，当年10月又与G7国家央行共同发布了关于CBDC基本原则与核心特征的报告。

国际标准制定机构在各自领域从事数字货币的风险监管和标准制定工作。BCBS主要关注加密资产对银行业及其监管机构的影响，具体工作包括监测和评估加密资产发展对银行系统的影响、量化银行对加密资产的风险敞口、制定银行加密资产风险的审慎处理办法等。CPMI 是支付清算基础设施的国际标准制定者，在2020年7月应G20要求完成了“G20加强跨境支付路线图”的第二阶段报告，确定了全球跨境支付安排的工作模块；其中，第18个模块为促进全球稳定币安排的稳健性，第19个模块为在CBDC设计中纳入国际维度。IOSCO将治理重点放在证券市场中与加密资产相关的监管规则制定，在2019年和2020年先后发布了加密资产交易平台有关问题、风险和监管方法的征求意见稿和最终报告，在2020年底还发布了加密资产的投资者教育报告。FATF的治理重点在于防范数字货币的反洗钱/反恐怖主义融资风险，在2015年发布了旨在将虚拟货币纳入其已有监管框架的指南，2019年又通过了针对虚拟资产及其服务提供商的修订版建议并发布实施指南，2020年6月向G20财长和央行行长会议提交关于稳定币的报告，指出其现有标准适用于稳定币。

数字货币全球治理的发展趋势

根据前述数字货币全球治理进展，可以总结出数字货币全球治理呈现全球化、全面化、体系化和集团化四大趋势。

全球化。加密资产由于自身属性的限制，早期在全球治理中受到的关注有限，主要是FATF针对反洗钱/反恐怖主义融资风险提出的监管建议，G20直到2018年才开始注意到加密资产的风险。而当全球稳定币的概念在2019年被提出后，其在全球迅速推广的潜力及可能对全球经济产生的广泛影响，立即引起G20的高度重视及全球金融治理机构的迅速介入。在全球稳定币驱动下，主要国家央行纷纷将CBDC提上日程，BIS也开始组织CBDC的国际合作和标准制定工作。而且，全球稳定币和CBDC均被纳入“G20加强跨境支付路线图”，体现出在全球层面这两种数字货币作为跨境支付工具的潜力已经获得认可，它们的未来发展将对全球金融稳定、货币政策协调、跨境资本流动和国际货币体系产生深远影响。

全面化。2018年以前，数字货币的全球治理工作仅由少数国际标准制定机构在具体领域展开，如FATF针对虚拟货币的反洗钱/反恐怖主义融资风险更新其监管标准；全球治理的核心平台和支柱机构对数字货币的关注有限。而到2019年以后，G20峰会每年都会讨论数字货币相关议题，FSB、IMF等支柱机构也已全面参与到数字货币的全球治理工作中。如今，FSB、IMF、BCBS、FATF、CPMI和IOSCO等国际金融治理机构均已在各自领域探讨加密资产和数字稳定币的风险和监管对策；而BIS、IMF和CPMI等机构也都积极参与到对CBDC规则探讨和标准制定的治理活动中。可以预见，随着数字货币全球化发展，未来还将有更多国际金融治理机构参与数字货币的治理工作。

体系化。无论是FATF对虚拟货币反洗钱/反恐融资的监管建议，还是BCBS对银行业加密资产风险敞口的审慎监管建议，早期数字货币的治理工作均由不同国际标准制定机构在各自领域独立完成。然而，随着数字货币影响的扩大和复杂化，其治理工作越来越需要不同领域的相互融合以及各机构间的相互协作。譬如，FSB在提交给G20峰会的全球稳定币报告中就全面总结了BCBS、FATF、CPMI和IOSCO在各自领域开展的治理工作，表示将在其所主导的全球稳定币监管框架制定过程中协调这些工作；“G20加强跨境支付路线图”则同时将全球稳定币和CBDC作为新型支付安排纳入进来，FSB负责协调CPMI、FATF、IOSCO和BCBS共同开展全球稳定币跨境支付安排的标准制定工作，CPMI与BIS、IMF和世界银行则合作进行CBDC设计及其宏观影响研究等工作。

集团化。以G20为核心的多边平台/机构是全球金融治理的主要参与者，不过鉴于数字货币在未来可能产生的重要影响，一些国家开始以集团为单位展开治理合作，意图主导未来数字货币发展和国际规则制定的方向。在脸书公司提出“天秤币”的设想以后，G7在2019年底迅速联合IMF和CPMI成立了数字稳定币工作组，探讨全球稳定币的监管框架。2020年初，G7国家央行又与BIS成立CBDC研究小组，共同探讨CBDC的设计原则与标准制定。几乎同时，以日本前经济部长甘利明为首的议员团体建议G7将CBDC列入2020年峰会日程，以应对数字人民币可能在新兴经济体广泛传播并对美元主导的国际货币体系构成的挑战。这些集团化的治理活动，可能加速推动由西方主要国家主导的数字货币国际监管框架和标准体系的形成。

中国参与数字货币全球治理的对策建议

为把握数字货币全球治理的战略机遇期，我国应积极参与相关治理活动，以体系思维提前布局，并努力拓展多层次国际合作。

首先，我国应以主动姿态积极参与数字货币的全球治理。数字货币的全球治理工作已全面展开，我国参与数字货币的全球治理刻不容缓。对于数字货币的技术标准、监管规则等问题，我国与西方国家因社会、文化差异，难免存在不同意见，宜以变通之法积极化解分歧，如考虑国际治理与国内使用采取不同方案—国际治理以融合为本、国内使用以国情为准。鉴于我国在数字货币个别领域的全球领先经验，即使在部分问题上做出让步，仍能够在其他问题上获得认可和尊重。以CBDC为例，国际上比较倾向于分布式架构，不同于我国国内采用的中心化架构，但是中国人民银行已经在此领域探索八年，其所确立的二元运营体系和各种技术尝试对于其他国家央行具有宝贵的借鉴意义，因此，技术架构的妥协未必会影响中国人民银行在CBDC全球治理中发挥重要作用。

其次，我国应以体系思维在参与数字货币治理时提前布局。数字货币的全球治理工作步入整合阶段，未来数字货币体系将由数字稳定币和CBDC共同构成。我国参与数字货币全球治理也应秉承体系思维，虽可依据国情有所侧重，但要避免疏漏错失机会。美国的数字货币发展策略有值得借鉴之处。在美元体系下，美联储对官方发行数字美元一直持谨慎态度，而十分支持私人数字货币的创新和使用，但同时也并未放弃在CBDC国际标准制定中的主导作用，还加入了G7国家央行与BIS开展的CBDC研究合作。我国的情况恰好相反，率先发展CBDC更有利于促进人民币的国际使用，而私人数字货币现阶段在国内则被禁止。美国的经验提醒我们，即使我国暂不在国内发展私人数字货币，但是对私人数字货币的全球治理工作应予以重视，因为其将是未来数字货币体系的有机组成部分。

最后，我国要努力拓展多层次国际合作以应对外部压力。数字货币治理的集团化趋势，可能成为影响未来数字货币全球竞争格局的关键因素。面对“咄咄逼人”的G7，中国除积极参与多边治理活动外，还要努力在双边和区域层面寻求合作。对于合作国家和区域的选择，可优先考虑以下三类：一是与中国经贸联系紧密的周边国家（区域），如东盟国家等；二是有多元化汇率风险需求的国家（区域），如非洲一些国家；三是有强烈去美元化需求的国家（区域），如俄罗斯等。对于跨境支付工具的选择，数字人民币未必是唯一选项，应允许更加包容的方案。其一，合作各方的数字主权货币可在跨境支付平台上同时运行，由收、付款双方自行决定选择何种货币。其二，由合作各方主权货币以一定权重构成的超主权数字货币可作为专门的跨境支付工具，如在东亚地区打造数字亚元、在RECP框架下打造数字RCEP元等。（参考文献略）