加快统筹推进生态环境保护与经济社会高质量发展

杨 艳 谷树忠

党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，谋划开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，作出一系列事关全局的重大战略部署。党和国家把“美丽中国”纳入社会主义现代化强国目标，把“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局，把“绿色”纳入新发展理念，生态文明建设谋篇布局更加成熟。坚持生态保护优先理念，协调推进经济社会发展，加快构建走向生态文明新时代的生产方式、生活方式和空间格局。在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，当前我国统筹推进生态环境保护与经济社会高质量发展尚面临一些挑战，需要继续深化改革，加强制度创新，坚持用绿色发展破解保护与发展难题。

当前我国生态环境保护与经济社会发展之间存在不耦合甚至拮抗现象

党的十八大以来，随着生态文明体制改革的推进，各级政府在加强保护生态环境、提升生态系统质量的过程中，经济社会稳步发展。但与此同时，也要清醒地认识到，当前我国统筹推进生态环境保护与经济社会高质量发展尚面临诸多挑战，尤其是保护与发展之间经常存在不耦合甚至拮抗现象，以及“两张皮”“跷跷板”的尴尬局面。

一方面，在实践中增长挂帅惯性导致的生态环境保护让位于经济社会建设的现象仍然存在。导致当前生态环境问题的原因，包括思想认识不到位，其根源在于长期形成的粗放式经济增长方式。目前各地方都把生态环境建设放到压倒性位置，而从实际情况来看，口号喊得很响，但在实际工作中，仍有一些干部认为，在我国经济追赶发展阶段，“环境代价还是得付”，特别是在经济下行压力加大背景下，一些干部迫于完成“稳增长”的目标，往往将生态环保置于经济增长之后，甚至把环境严监实督当作经济下行压力增大的原因，放松环境监管的念头重新抬头。结果许多地方仍以牺牲资源生态环境为代价来发展经济，经济发展方式粗放。

另一方面，生态文明建设推进过程中的一些约束性指标与经济社会发展之间的矛盾进一步凸显。如，环境保护目标责任制在多目标的党政领导干部政绩考核体系中，仍体现为“约束导向”，引导地方政府绿色发展的“正向激励”作用不足；生态环保领域督察过程中责任认定机制不完善，部分地方政府解决突出环境问题有时以“运动式”方式进行，容易造成环境政策实施“重结果、轻过程”“层层加码”以及环境政策不够科学、不够合理的现象；能源（碳排放）约束性指标与经济社会发展之间的矛盾日益凸显，缺乏制度化的调节机制。

从五方面着力，加快统筹推进生态环境保护与经济社会高质量发展

我国经济已由高速增长阶段进入高质量发展阶段，绿色发展是破解生态环境保护与经济社会高质量发展难题，实现生态发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路的必然选择。党的十九大报告将推进绿色发展作为生态文明建设的首要任务。要把推动绿色发展既作为解决生态环境问题的根本之策，又要使之成为构建高质量现代化经济体系的根本之策。坚持在发展中保护，在保护中发展。笔者建议从以下几个方面着力，加快统筹推进生态环境保护与经济社会高质量发展。

一是坚持辩证思维，客观认识保护与发展之间的对立与统一。保护不是否定发展，保护生态环境，既规制、重塑经济增长方式，又为经济增长提供绿色动能，加快经济社会绿色低碳转型。经济增长既要符合生态环境保护目标要求，又要支撑生态环境保护，为环境保护提供资金投入和物资保障。因此，需要牢固树立“绿水青山就是金山银山”“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的理念。以保护生态环境，减少资源消耗、环境破坏、生态占用，降低生态环境代价，降低生产完全成本；以改善生态环境，增加有效、有益产出，为人民群众提供越来越多优质生态产品、环境服务。推动传统产业绿色低碳转型，鼓励发展生态环保产业、低碳负碳产业。

二是优化融合路径，两手发力、推动“两山”双向转化。绿水青山与金山银山之间存在巨大的融合潜力和空间。二者融合的基本路径有两条：产业的生态化和生态的产业化，前者是指对传统产业进行以资源节约、环境友好、生态保育为方向的改造，后者是指将优良的生态环境货币化、市场化以实现其应有的经济价值。融合的基本形态就是发展绿色产业为主体的绿色经济，将绿水青山与金山银山融合在一起。

三是实施刚柔并济策略，扎实统筹推进保护与发展。所谓“刚”，就是坚持经济社会高质量发展、生态环境高标准保护目标不动摇，统一要求、统一部署。所谓“柔”，就是实事求是、因地制宜、因势制宜，经济下行压力较大时适度调低生态环保（包括减污降碳）目标预期，经济增长上行势头较好时适度调高生态环保（包括减污降碳）目标预期。当前经济下行压力较大，既要对新上“两高项目”说不，又要对已有“两高项目”给出路、给方案、给帮助、给时间，平稳实现经济社会绿色低碳转型。生态文明建设任务分解和传导要考虑各地区基础条件和主体功能分工，防止无差异化层层分解，将压力一味向基层转嫁。此外，要进一步优化激励约束机制，在持续强化反向“约束”机制的同时，大力强化正向“激励”机制，既为以金山银山换取绿水青山提供激励，又为将绿水青山转化为金山银山提供激励。前者重点鼓励增加节约资源、防治污染、修复生态等方面的投入，如出台一系列节能、节水及土地节约集约利用等资源节约的政策性文件；后者重点鼓励生态产品价值实现。约束机制如建立健全严格的水效、能效、地效约束机制等。

四是完善协调机制，高效统筹推进保护与发展。协调（机制），亦可称之为“平衡”（机制），既要金山银山又要绿水青山。在政府工作层面，重点加强经济社会发展与资源节约、污染防治、生态保护的协调。一方面，经济发展规划、政策充分考虑资源环境承载能力及其变化，社会经济发展不能超越资源环境承载能力，不造成新的资源、环境、生态赤字；另一方面，生态环境保护治理工作要充分考虑经济发展水平，尤其要考虑经济可行性和承受能力，不能超越经济发展水平、阶段和能力。此外，加强部门之间的会商会办。发展、保护等相关部门，要重点就经济增长、生态环保（含减污降碳）的形势研判、目标确认、重点领域、关键环节等会商会办，避免政策口径不一、监管标准不一、职责边界不清、问题相互推诿等乱象，给社会、企业以清晰明确的政策预期、目标预期。共同确认、策划、支持同时兼顾经济社会发展和生态环境保护目标的好产业、好工程、好项目，坚决淘汰对经济增长贡献不大但能耗污染较大的产业、工程、项目。

五是完善审计体系，适时形成“生态”“经济”并行支撑的“全责任审计体系”。适时开展生态文明建设责任审计，完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度。适时将目前的领导干部自然资源资产离任审计，拓展为领导干部生态文明责任审计。参照“经济责任审计”的做法，建立以资源环境生态责任审计为主体内容的生态文明建设（目标）责任审计制度及责任审计工作联席会议制度。参照《生态文明建设目标责任评价考核办法》等确认生态文明建设责任审计内容。将两种“责任审计”有机结合，形成并行支撑的接近“全责任审计”的审计体系。