综合行政执法队伍的教育培训困境与对策—— 以浙江海宁交通运输行政执法改革为背景

◆查苏生/ 文

依据浙江海宁市委编委作出的《关于市交通运输局所属事业单位设置、职责和编制事项的批复》，2020年7月，海宁市交通运输综合行政执法改革基本完成。本次改革自上而下推动，将交通运输局原来的港航（地方海事）管理处、公路管理段、道路运输管理所、交通工程质量监督管理站（以下简称公、航、运、质）四家单位的执法权剥离出来组建专门负责执法的单位——交通运输综合行政执法队。随着新单位的成立，以往只负责一家执法业务的执法人员，都面临着一个巨大挑战：如何在较短时间内掌握另外三家单位的陌生业务？笔者作为一名基层青年职工，站在交通运输系统基层一线的视角进行了观察和思考。

一、当前执法队伍教育培训面临的问题

（一）整齐划一的教育培训无法兼顾每个人所需

改革后，执法队在编人员111人，而实际在岗从事执法工作的人员不足一半，大量人员被借调到其他部门岗位，这就对相关岗位培训和教育培训提出了难题：如何配置不同岗位人员需要的培训内容？是所有在编执法人员都需要执法培训，还是实际从事执法岗位工作人员才需要？进一步分析可知：根据2021年9月数据，执法队在编111人，在岗51人，在岗人员占比46%，那些在编不在岗的执法人员如何培训？谁来组织其岗位所需要的培训内容？如果不对他们进行当前岗位的培训，如何保证其胜任当前岗位的职责？如果不对他们进行执法业务培训，若回归执法队从事执法工作时又如何胜任？另外，即使在执法队内部，也存在科、分队之分。一般而言，在所有科当中，除案审科外，其余科较少从事实际执法业务；而在分队中，治超分队走的是“专项业务”路线，只负责公路路政上的超限治理执法业务，基本不涉及其他执法业务，而应急机动分队由于人才梯队欠缺、偏老龄化，在执法实际业务中走的是“兜底业务”路线，主要涉及机动车维修、驾培相关执法领域。真正实际从事“大综合”、“大融合”执法业务的只有许村分队、长安分队、盐官分队、硖石分队和袁花分队。

不论是否从事实际执法业务，原来的公、航、运、质四家单位执法人员的知识结构、专业背景以及多年积累的业务经验都各不相同。在每个人欠缺的经验、知识结构不同的情况下，整齐划一的教育培训无法兼顾每个人的需求。

（二）培训内容激增，涉及法律法规日益复杂

执法队，顾名思义是一个以执法为“主业”的队伍。而执法所需要的知识储备是法律知识（方法），而对于法律知识（方法）的掌握主要通过专门的学习和工作实践积累。改革后的执法队综合了原有公、航、运、质四家单位的执法职责，需要掌握的法律法规瞬间提升几倍。根据2021年9月公布的《嘉兴市交通运输综合行政执法事项指导目录》（注：海宁作为省辖县级市，现由嘉兴市代管），设区的市、县（市、区）交通运输部门的执法事项共计496项，也就是说执法人员需要在短时间内吸收四家单位的法律专业知识。这对于所有工作人员来说，都是一个巨大的挑战。

对法律法规理论层面上的掌握，主要依靠两大渠道：专业学习、岗位培训教育。同时，所有知识储备的关键还在于运用，在运用中积累的实践经验至关重要。根据数据，执法队在编111名人员中，具有全日制法学专业背景的有8人，具有在职法学专业背景的有8人（二者不重叠），占比仅14.4%（见图1）。其中，在编在岗的有51人，具有全日制法学专业背景的有4人，具有在职法学专业背景的7人，合计11人。

图1 执法队在编人员所学专业

（三）培训需要理论结合一线工作实际，直击基层执法难点、痛点

所谓“行家一出口，就知有没有”，面对台下那些实际工作经验丰富的基层一线执法人员，培训讲师需要表现出更加强大的理论结合实际的能力，指导基层执法人员探索基层执法的科学路径、方法，化解基层执法的难点和痛点。比如，对于危险品车辆证件的查处，执法人员为便于日常工作沟通，常在口头上分类为基于人员资质的“人证”和基于车辆资质的“车证”。对于缺乏“车证”的，可以采取行政强制措施，也就是口语中的“扣车”；但对于缺乏“人证”的，交通运输执法部门缺乏行政强制措施，因为人身自由的限制必须由法律规定，然而交通运输执法部门没有人身强制权，一旦当事人不配合甚至当场逃逸，就导致了交通执法部门的被动。这是交通运输执法实践中的难点和痛点，如果培训讲师能站在基层执法角度,和基层执法人员一起探索或提出科学解决方案，培训的效果一定能百倍提升。

（四）培训方式以理论培训为主，缺乏实操培训

有培训经历的人都知道，理论培训与实践操作之间往往存在不小的差距，甚至可能出现“学不能用，用非所学”的情况。基层执法人员当然需要加强理论学习，但迫切需要的却是实践操作经验。美国著名大法官霍姆斯说“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”，从经验论法学角度，对逻辑推理过程进行了实践理性改造，实现规则与经验的统一[1]。这从侧面提醒人们，法律是一门技艺（手艺、技能），它的“存在”要到实践中去找寻，而不能只停留在理论进行逻辑演绎。执法队恰恰就是这么一支需要靠技能完成自身职责的队伍，因而要求培训讲师在“传道授业解惑”时，更多地结合实践场合，利用现有环境、设备，将技能的重点、难点穿插在实训中讲解，才能有的放矢、事半功倍，达成“学即能用”的培训目的。

（五）基层执法人员工作量激增，无法确保所有人员接受培训

此次改革虽然通过编制、人员的整体性安排保证了“一队三中心”的设立与运行，有利于“三中心”职责的行使[2]，但也导致执法队部分工作人员在编不在岗。随着改革的深入，执法队的事务剧增，主要包括常规性事务和突发性临时事务。

常规性事务包括规范性事务和事实性事务，规范性事务如行政检查、行政处罚、行政强制、安全监管等；而事实性事务庞杂且具有不确定性，如每月、每周或不定期与交警、城管、属地政府部门开展联合执法，海宁盐官观潮节安保，以及职责界限不是很清晰的环保监管、路政赔偿、行政许可现场监督、非公路标志标牌的现场排查与拆除、道路国检辅助等。

突发性临时事务包括临时突发需赶往现场处理的应急事件，如海宁高铁西站和海宁火车站疫情防控。自新冠疫情发生以来，许村分队几乎从未中断对高铁西站出站口、风尚路口等卡点的执勤，专门安排有2人轮岗，使得原本就人手不足、只有六七个人的许村分队*只能依靠四五个人维持正常运转、处理其他事务。在这种情况下，为保证执法工作的正常开展，无法确保所有人员都能够获得应有的教育培训机会。

二、解决对策

（一）通过互动问答弥补和均衡个人知识、经验的差异

借鉴当前教育培训中较为合理的做法，比如在培训前给大家发好白纸，利用课间休息时间将问题提交给讲师，或者是讲课中专门设置一个问题提交环节，可以现场口头提问，也可以事先将问题写好、收集汇总后作统一回复。这类做法的好处，一是培训讲师可以通过互动沟通交流，了解培训人员希望听到的内容，解决他们在实际操作中遇到的各种难题，另一方面是让被培训者结合理论和实践，提炼、归纳和思考，真正“学有所得”，提高培训质量和效果。培训主办方可以对学员的实际需求、培训内容、教学手段等事先进行全面深入的调研与分析，打造“嵌入式”教育培训新范式[3]。对此，可以尝试由培训组织者提前发好白纸等提问工具，课间统一由组织者提交讲师，还可以通过建立微信答疑群、QQ联系群等方式建立联系，方便随时互动交流。

（二）建立海宁交通运输执法师资库

教育培训需要与合理配置各类师资相结合，实现高校学者、实务专家和基层一线执法骨干相结合[4]。既不能每次都固定由特定人员（如学校老师）讲解，也不能固定由特定机构（如某个律所）的老师讲解，而是应该根据每次教育培训的目标与方向从师资库里面抽取该方向的师资。执法人员的教育培训应当以法律知识的传授和执法技能的传授为主，前者师资重点来源人群是高校、科研机构的工作人员，而后者师资的重点来源人群应当是实务专家和基层一线执法骨干。笔者从事基层港航（地方海事）、综合交通运输执法工作7年多，参加的大大小小的培训将近20次左右，总体而言，师资与培训目标的匹配度不是很高，很多理论学者没有执法经验，甚至没有真正的职场经验，很难满足被培训人员真正的培训需求。培训讲师需要懂得基层执法的难点、痛点，了解执法人员在实际执法中的处境，能够实际解答执法实践中的问题与困惑，切切实实帮助执法人员提供执法技能。

（三）开拓培训工作的新途径、新机制

交通执法队作为“新设主体”，改革的过程就是它从无到有、从有到优的孕育过程。执法人员来源主要分为两部分：一部分是来自原来的公、航、运、质基层一线员工，数量上占据大多数，他们中的部分人员实际从事基层一线执法多年，具有实际执法经验；另一部分数量较少，主要来自局科室部门，在执法队担任领导职务。实际从事（处罚）案件调查处理的执法人员，多为基层一线年轻人员，但数量不多，部分人员或未从事或曾经从事过但现已疏离此项工作。因此，本次改革中，每个基层执法分队基本上都安排了公、航、运、质具备行政处罚文书制作的年轻人。建议在今后的教育培训中，以这群人为重点培训对象，通过多样化、趣味化的培训加强其实际操作技能。形式可以是技能比武、技能竞赛、技能展示等现场操作形式，也可以充分发挥多媒体技术图文并茂、声像交互的特点，把培训工作由“平面”引向“立体”、由“单向”引向“多向”，让执法教育培训工作更加生动形象、与时俱进，覆盖交通执法队伍更为广阔全面[5]。

*之所以人数不确定，是因为自执法队成立后非编人员大量离职、流失所致，为补充人员而对外公开招聘派遣制人员3次，效果均不理想。

（四）建议尽快招录法学相关专业工作人员，及时吐故纳新

执法队目前在编在岗51人，承接了原来四家单位的执法职能，规范性事务和事实性事务激增，常规性事务可以量化，但是临时突发性事务无法预测。繁重的工作量、复杂的工作内容，使得不少基层一线执法人员疲于奔命，日益模糊执法队设立的初衷与职能。此外，执法队在岗人员退休、流失的不在少数，如果不及时招录新人员而实现“吐故纳新”，“老龄化”只是时间问题，不利于各个梯段的人才储备。同时，执法队是以法律知识和法律技能为业务支撑的机构，为避免教育培训的起点过低、目标分散和参差不齐，建议及时补充具有法律专业知识背景的法学专业毕业生（通过法律职业资格考试、国家司法考试者优先）。他们的知识储备与执法职责高度匹配，缺乏的主要是经验和技巧，有针对性地对其进行实操培训，更加有的放矢。

（五）为一线执法人员教育培训创造有利条件

根据海编〔2019〕22号文件：执法队以市交通运输局名义统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权。但在当前实践中，不可避免地存在职责不明、权限不清的情形，主要包括两类：一是规范文件有待健全，如执法领域信访、投诉、举报的受理和处置缺乏文件规定，有待进一步完善；二是虽然有可依据的相关规定，但部分职能存在重合，如对于船舶用燃油进行检测，属于环保职责范围，按规范文件、法理事理应属港航中心职责，只有在检测后发现船舶用燃油不合格才因为涉及行政处罚而移交执法队，但目前已直接分配给了执法队。此外，与港航中心在码头环保监管、船舶环保监管（船舶污水柜安装、船舶用燃油的抽检），以及与公运中心在行政许可事中事后监管、路旁广告牌清理、路产赔偿等方面也存在类似问题。这些机理机制如果不梳理顺畅，一线执法人员将疲于应对，难以抽身参加教育培训、提升业务能力。建议以当前交通运输综合行政执法改革小组为平台，适时对交通运输执法领域的新情况、新问题进行梳理和分流，创造让执法人员参加教育培训的环境和条件。

三、结语

交通运输综合行政执法队的产生，源于行政法上的权力相对集中行使，所享有的执法权主要包含行政检查权、行政强制权和行政处罚权。从权力的法理性质来看，属于行政权；从行政权的二级划分来看，属于行政执法权。结合一线执法实践，产生了一个疑惑：执法与监管到底是什么关系？监管分为事前、事中、事后，执法队应当负责哪类监管，如何进行规范明确？执法队的主要职能是执行而非决策，因此建议上级部门适时以规范文件等形式明确各自职责。

此外，执法队处理的事务具有强专业性，时刻面临被行政复议、被行政诉讼的风险，需要丰富的专业知识背景和经验技巧，而这些知识、技能的获得都离不开有针对性的教育培训。目前交通运输执法队伍的教育培训仍有进一步提升的空间，因此建议：建立海宁交通运输执法师资库，加强各类师资的遴选；教育培训主办方提供答疑解惑的条件，助推学员与授课老师之间的交流互动；尽快招录以法科毕业生为主的新员工，及时吐故纳新，尽量避免执法队老龄化；进一步健全规章机制等，明确职责划分，为一线执法人员参加教育培训创造有利条件；以改革协调小组为平台，协调实践中出现的新问题、新情况；多多倾听基层执法人员的心声和利益诉求。