呼包鄂城市群街道社区党建引领基层社会治理路径研究

李 琦，吴永胜

（1.鄂尔多斯应用技术学院党委党校，内蒙古 鄂尔多斯 017000；2.赤峰学院 党委组织部，内蒙古 赤峰 024000）

一、呼包鄂城市群街道社区党建引领基层社会治理概况

呼包鄂城市群是内蒙古自治区呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市在经济社会发展过程中形成的对内蒙古经济增长具有重要拉动作用的新兴城市群。国务院《呼包鄂榆城市群发展规划》提出，该城市群在中西部地区具有重要影响力，特别是在高端能源化工基地建设、对外开放战略、生态文明建设、民族地区城乡融合发展中具有特殊作用。内蒙古自治区党委《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，稳步推进以人为核心的新型城镇化，重点建设呼包鄂乌城市群，加快推进呼包鄂乌一体化。伴随呼包鄂城市群快速发展，新的经济业态、组织形态、阶层群体不断涌现，居民的思想观念、生活方式、利益诉求、服务需求趋于多样，交通拥堵、环境污染、发展资源短缺等“城市病”日渐突显。基层社会治理创新不够以及由此而来的社会治理碎片化、边缘化、业余化的问题也羁绊困扰着城市发展。

街道社区是城市基层社会治理的着力点。街道社区党组织是党在城市的执政基础和最坚实的力量支撑，加强街道社区党建是推进城市基层社会治理的治本之举。2017年，全国城市基层党建工作经验交流座谈会上提出，城市基层党建要以街道社区党组织为核心，把辖区内的各单位的党组织联系起来，做到组织共建、资源共享，以此推动基层治理创新，提升为民服务水平。呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市坚持以全面从严治党为统领，按照《呼包鄂城市基层党建工作协同推进规划纲要(2017—2020年)》，以服务型党组织建设为主题,以打造北疆基层党建亮丽风景线为主线,以实现基层治理法治化和现代化为目标,持续用力推进以“夯实三有、推进一化、网格管理、精细服务”为主要内容的北疆和谐社区建设, 街道社区党建工作科学化体系基本健全、社区“三有”保障常态化机制基本建立、区域化党建组织运行机制基本形成、党组织和党员作用有效发挥。2018年，呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市被中共中央组织部确定为“全国城市基层党建示范市”。三市因地域相邻、发展互补，党建引领基层社会治理目标同向,在自治区内成为党建引领基层社会治理的第一方阵，对中小城镇方阵发挥先行示范作用。呼包鄂城市群初步形成了上下联动、条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建的党建引领基层社会治理新机制。

二、社会治理理论与党建引领政策

治理理论产生于20 世纪90年代，逐渐成为公共管理研究与实践的主要概念，被政治学界、经济学界、社会学界乃至公司、社会组织大量使用。国内学者指出：“西方治理理论强调多元主体之间的平等合作关系，而中国的基层社会治理一定是在党的领导下推进和运作的。为此，我们必须走出多中心治理的误区，确保党在国家治理体系中的引领作用，以维护基层社会安定和人民幸福安康。”[1]在我国，基层社会治理是为政治、经济、文化等事业发展创造有利环境，通过党政主导、群众自治组织团体和群众积极参与，协调各主体间关系规范治理主体行为、解决社会问题的各种社会活动[2]。

党的十九届四中全会提出，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[3]。全国城市基层党建工作经验交流座谈会提出城市基层党建要对基层社会治理进行政治引领、组织引领、能力引领、机制引领[4]。党建引领基层社会治理是中国共产党领导中国革命、建设、改革过程中积累的经验在新时代城市管理工作中的新发展。街道社区党建要把街道社区区域内的机关、国有企业、高校、非公有制经济组织和社会组织、新兴领域机构的党组织、党员、人才、群众动员组织起来，用党的组织资源盘活闲置资源、挖掘潜在资源、集中分散资源、整合毗邻资源，从而使各自为营的分散资源转变为互补短板的共享资源，实现多元参与者的共建共治共享。

基层党建是基层治理的政治保障和根本前提，能够保证社会治理的发展方向，确保社会治理成果惠及广大人民群众[5]。街道社区党建引领基层社会治理把服务群众、造福群众作为出发点和落脚点，采用“一中心两机制”模式。“一中心两机制”模式以党的基层组织体系（党工委、党总支、党支部、党小组等）作为中心，以街道社区群众对公共产品的需求信息的征集反馈机制和街道社区及辖区内党的基层组织和党员发挥组织优势为群众提供所需公共产品的解决机制为两翼，实现街道社区党建对基层社会治理的引领。“小而精”的街道社区党建引领“大而广”的基层社会治理的关键是发挥好基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

包头市昆都仑区“三化六好三中心”工作通过突出街道社区党组织的领导核心作用，全面加强了对辖区内地域性、群众性、社会性工作的领导和指导，实现了街道社区党组织基层社会治理向区域型、服务型、专业型转变。呼和浩特市玉泉区充分发挥共产党员在基层社会治理中的模范带头作用，辖区街道配备路长、片长，及时发现和协助处理社会治理问题。

三、呼包鄂城市群街道社区党建引领基层社会治理的路径

新时代党建引领社会治理，是基于治理逻辑而实行社会治理重心的下移，要探索一条既激发社会发展活力又保持社会秩序的现代化新路[6]。街道社区党建引领基层社会治理的路径包括核心路径、基础路径、机制路径和引导路径。

（一）核心路径

党的建设是街道社区党建引领基层社会治理的核心路径。习近平总书记强调，要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线。立足中国社会发展实际，走中国特色基层社会治理之路，最根本的就是毫不动摇地坚持和加强党对基层社会治理的引领。以党的建设作为核心纽带，把街道社区、机关、国有企业、高校、非公有制经济组织和社会组织、新兴领域机构的党组织联结起来、党员组织起来，以强大的组织力量、组织资源、组织网络促进改革、化解压力、维护稳定。街道社区党组织必须发扬“支部建在连上”的优良传统，加大党组织的组建力度，扩大党组织覆盖面，把党的组织推进到街道社区内的楼宇、商圈、市场、网格内，消除“两新”组织和新兴领域机构的党建“空白点”。包头市老城区改造突出党的组织引领的做法曾作为典型经验在全国城市基层党建工作经验交流座谈会上被提及。包头市在总结完善北梁棚改中建立片区党支部、发挥党员作用的做法的基础上,在全市各居民区大力加强党建网格建设,以“地缘、业缘、趣缘”为纽带,建立了358 个非建制性特色党支部和2764 个楼栋党小组，探索推行社区党委(党总支)、小区党支部、楼栋党小组“小三级”组织架构；在新兴领域，包头市在工业园区、楼宇街区、专业市场等新兴领域组建1393 个党组织，全市非公企业和社会组织的党组织覆盖率分别达到43.6%和73.2%。严紧密实的组织网络和无所不在的党建工作整合了服务资源，成为推进基层社会治理的关键制胜一招。

（二）基础路径

街道社区党建引领基层社会治理的基础路径是有人管事、有钱办事、有场所议事的“三有”保障。截至2019年，自治区内的城镇社区已经基本实现“三有”保障，社区工作人员达2.5 万名以上，社区的活动经费年均达到25 万元以上，99%以上的社区活动场所达到300 平米以上。“三有”保障的核心是“有人管事”，呼和浩特市将社区招聘大学生列入事业编制做法也在全国城市基层党建工作经验交流座谈会作为典型经验被提及。呼和浩特市通过选拔优秀大学生作为社区党组织书记队伍后备力量、选派优秀机关干部充实基层骨干队伍以及健全完善激励机制让高素质的中青年干部成为街道社区党建引领社会治理的核心力量和最大资源。“有人管事”还体现在街道社区党组织有意识地引导辖区居民群众参与基层社会治理。包头市北梁新区充分调动群众参与基层社会治理的积极性，积极邀请退休教师及热心公益的幼教志愿者主动加入社区，建成“第二课堂”，并与辖区幼儿园、滨河养老院开展共驻共建活动。居民从“坐等靠”状态蜕变成为社区治理的中坚力量，并促使居民成长为具有公共精神的社区公民[7]。

（三）机制路径

1.多级纵向联动机制

街道社区党建引领基层社会治理是自上而下的动体制、动权力、动利益的过程，各级党组织对基层社会治理的重视程度以及街道社区能否获得推进基层社会治理的权力直接影响着街道社区党建引领基层社会治理能否取得实质性进展。在基层社会治理改革中，构建人往基层走、钱往基层投的政策导向，为基层党组织赋权、赋能、减负，使得各级基层党组织真正具备领导基层治理的能力和资源[8]。按照自治区健全多级联动体系和推动权力向街道党工委合理下放的要求，鄂尔多斯市健全了市、旗区、街道、社区党组织四级联动体系，发挥市级“总调度”作用，设立了市直部门参加的联席会议制度；发挥旗区党委“一线指挥部”作用，实行党建联席会议制度；发挥街道党工委“轴心”作用，与辖区单位、企业设立“大工委”；发挥社区党组织“战斗堡垒”作用，在社区设立“联合党委”,建立网格党小组。为了做到事权匹配，鄂尔多斯市还增加了街道党工委规划参与权、派驻机构的指挥调度权。

2.多元横向联动机制

街道社区党建引领基层社会治理必须形成街道社区、机关、国有企业、高校、非公有制经济组织和社会组织、新兴领域机构的党组织的横向联动机制，实现街道社区区域内各类资源和要素合作共享，推动服务资源和要素跨界配置与有机融合，积聚党组织和党员力量，引领群众主动参与治理。党建引领推动多元共治的重要形式是依托党建网络构建跨组织协同机制[9]。包头市青山区综合考量驻区单位、非公企业、社会组织、医院、高校等服务资源分布情况，划分形成“东南西北”4 个区域集团党建“共同体”。每个区域集团把基层社会治理需求与党建、教育、医疗、文体场所设施、人才队伍等资源进行对接，形成了街道社区党建引领各方力量共同推进基层社会治理的模式。在应急管理状态下，多元横向联动机制能够迅速协调人财物，动员效果十分显著。“全国抗击新冠肺炎疫情先进集体”和“全国先进基层党组织”的鄂尔多斯市康巴什区神华康城社区吹响“防疫哨”的第一时间内，10 个包联单位、6 个驻区单位、8 个社会组织立即响应，组建8支防控队、8 个网格临时党支部，筑牢了人民群众生命安全和身体健康有效防线[10]。

3.多方毗邻联动机制

街道社区党建引领基层社会治理的毗邻联动机制来源于街道社区党组织的地域相邻性、业务关联性、资源互补性、目标一致性。毗邻联动机制能够使互不隶属的社会治理参与者在服务资源上取长补短，实现基层社会治理的共赢。包头市昆都仑区打造了50 个有特色的、硬件设施一流、软件管理过硬、居民满意度高的示范社区，并与青山区20 个精品社区结对共建，分享基层社会治理资源，形成了跨行政区域的街道社区党建引领基层社会治理的毗邻联动模式。

4.信息收集反馈机制

信息收集反馈机制是基层社会治理的靶向机制，突出以人民为中心，强调问需于民忧、问计于民智、问效于民意，直接影响着街道社区党建引领基层社会治理的效果。2018年入选第四届全国基层党建创新优秀案例的“鄂尔多斯全面推行街道社区‘一核心三融合’党建工作机制”中的“365”精细化服务法就是信息收集反馈机制的成功实践。社区党组织“365”精细化服务法是以“三条途径掌握民情、六个步骤办理民事、五种方式满足民需”为主要内容的工作方法。三条途径掌握民情是指通过干部了解、群众反映、信息化手段采集等途径，全面了解和掌握社情民意；六个步骤办理民事是指通过分析民情、建立台账、及时办理、反馈结果、群众评议、动态考核六个精细步骤，切实为居民办实事、解难题；五种方式满足民需是指推行组团服务、数字服务、代办服务、预约服务、错时服务等五类精细化服务，充分满足居民多层次多样化需求。

（四）引导路径

1.引导群众核心利益领域治理

街道社区党建引领基层社会治理必须从群众最关心的利益问题入手，主动提供满足人民群众公共服务需求的项目。呼和浩特市玉泉区为辖区老年人、青少年、残疾人、失业人员、党员提供“五色服务”，事事聚焦人民群众核心利益领域，“五色服务”急群众之所急，让广大群众共享社区治理成果。包头市北梁新区通过就业实训基地、巾帼创业就业孵化基地、妇女手工业创业坊等促进新区居民创业、就业，实现了万人就业。

2.引导非公组织参与治理

在城市基层社会治理中，非公组织对解决街道社区群众就业、创造积累社会财富、帮扶弱势群体等问题发挥着重要作用，是基层社会治理的重要参与者。街道社区党组织既要把非公组织内的党员组织起来，又要帮助非公组织把党建资源转化为发展资源，助力非公组织成长。有研究指出，党组织通过规制嵌入和政治价值融入，将基层社会建设成为政党引领型的社会，使得党组织自身能够真正发挥政治核心作用[11]。呼和浩特市大力培育和引进社会组织，加强党对社会组织的领导,市区两级全部建立社会组织“孵化”基地,帮助初创期的社会组织发展壮大。包头市推行“社区党组织+专业组织”工作模式,累计推动262 个社区党组织与312 个专业组织建立了长期合作关系。鄂尔多斯市2018年度政府购买服务中，社会组织中标金额占到了自治区民政厅购买社会力量服务资金的四分之一，位居全区前列。政府购买服务、专业组织承接、街道社区党组织管理监督、辖区居民群众受益成为呼包鄂城市群街道社区党建引导非公组织有序参与基层社会治理的成功模式。

3.引导公益活动助推治理

在基层社会治理中，公益活动能够撬动街道社区闲置的服务资源，发挥重要补益作用。通过街道社区党组织引领，把以志愿服务者为主体的社会公益力量汇聚到党旗下，引导到群众最需要的服务领域，既满足了群众的服务需求，又提升了党组织的号召力和影响力。包头市昆都仑区开展“小小幸福梦，点亮微心愿”等活动，促进在职党员8 小时以外志愿服务常态化，全区近万名在职党员深入社区开展志愿服务3 万多次。鄂尔多斯市95%以上的社区建立了志愿服务工作站，引导1727 支志愿服务队、12 万名城市志愿者，通过“云平台”认领社区“微心愿”。

四、结束语

在城市街道社区党建引领基层社会治理中，各城市结合自身实际情况积极探索能够有效推动发展的社会治理路径，显现出极强的社会实践性。呼和浩特市、包头市、鄂尔多斯市的城市街道社区党建引领基层社会治理的典型案例为研究城市街道社区党建引领基层社会治理的实践路径提供了丰富的样本。虽然各城市的街道社区党建引领基层社会治理的具体路径不一而足，但是，坚持党的领导，突出人民中心地位，发挥街道社区党组织的引领作用，构建纵向到底、横向到边、毗邻协作的党的组织工作网络，实现基层社会治理有人管事、有钱办事、有场所议事，鼓励街道社区党员群众和各类组织共同参与治理成为城市街道社区党建引领基层社会治理的共性路径。这些共性路径推动各城市的街道社区党建引领基层社会治理取得备受瞩目的丰硕成果，也为城市街道社区党建引领基层社会治理研究提供了体系和框架。