新形势下事业单位成本管理存在的问题及对策

2022-12-31孙莹新华通讯社机关事务管理局

财会学习 2022年33期

孙莹新华通讯社机关事务管理局

引言

随着我国经济的稳步发展，行政事业单位对投资资金的需求不断增加，为了全面反映行政事业单位预算执行情况和财务信息，提高政府会计信息质量和预算管理水平，行政事业单位于2019年全面实行《政府会计准则制度》，引入全责发生制，明确了收入和费用等概念。随后，2022年1月1日施行的《事业单位成本核算基本指引》为事业单位搭建成本核算的基础框架，将对事业单位运行效率和绩效管理工作产生深远的影响。

一、事业单位加强成本管理的现实需要

2020年全国行政事业性国有资产总额达43.5万亿元，其中事业单位资产总额28.2万亿元，比2019年增加2.3万亿元。自2016年以来，我国为了扶持中小企业支持实体经济发展，实施较大力度的减税降费政策，“十三五”时期以来的6年间，我国减税降费规模高达8.6万亿元。同时，从近几年数据来看，在经济下行压力逐步加大和行政事业单位投资需求不算增加的情况下，全国一般公共预算收入增速明显放缓，财政收入受到挤压。为了将财政支出更多用于民生，政府需要节省更多资金和资源，把每一分钱都要花在刀刃上，见到实实在在的成效，用政府的“减法”体现民生的“加法”。在这样的背景下，财政部相继推出了《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件，并于2019年全面施行政府会计制度，为成本核算工作打下基础。在推进事业单位成本管理的过程中，其矛盾逐渐凸显，由于一方面不以营利为目的，另一方面资金来源大多是财政拨款和事业收入，既要顺利推进各领域公共事业的发展更好地为社会服务，同时还受资金额度的限制，在此情况下迫使事业单位加强成本管理意识，由粗放式管理向精细化管理转变。

二、事业单位成本管理存在的问题

（一）制度方面

虽然我国目前正在逐步推进事业单位成本管理工作，但从2019年开始施行政府会计制度到2022年推出成本会计核算仅有三年时间，财政部发布的《事业单位成本核算基本指引》也仅提供了基础框架，与实施成本管理的要求相对照，还存在一定距离。另外，其成本管理考核制度不完善，导致事业单位重业绩而轻成本。由于目前绩效考核在大部分事业单位仍未全面开展，有些单位在制定的绩效目标时未达到精细化和量化。在对事业单位管理人员进行考核时，主要把预算执行情况作为重点，绩效目标主要包括预算执行率、项目支出进度、年末结转资金额度等，缺少针对成本支出制定可量化或细化的绩效目标，导致工作人员关注业绩完成度，忽略业绩背后所投入的成本和效益。另外，事业单位目前缺乏相应的成本控制奖惩制度。由于长期以来事业单位的各项经费大多来自财政拨款和上级拨款，在使用过程中都是按照计划执行，对节约开支没有明确的奖惩措施，难以调动员工节约成本的主观能动性。

（二）业务方面

事业单位各部门的职责划分较为清晰，并且各岗位工种和业务开展范围相对固定，很多人认为成本管理是财务部门的工作，业务部门在开展工作时往往会忽略预算额度而超支。另外，单位在业务开展前期制定发展规划时，财务部门未参与其中。比如在涉及购买商品或服务与第三方起草并签订合同时，都是由相关业务部门和管理者决定的，财务并没有全程参与，由于合同内容会涉及较多的会计专业知识，比如约定发票的类型、发票开具项目及税率、支付方式、质保金和违约金条款等，财务人员如果没有提前对上述这些事情进行考量，后期可能会出现单位的财税风险，造成不必要的成本多支。业务与财务分离，导致单位成本管控不全面。

（三）绩效考核方面

成本管理工作能否顺利开展离不开现代化信息技术的支持，在成本核算和控制阶段，需要对成本发生和形成过程等各环节数据信息进行收集、统计、计算和整合，并及时生成反馈结果；在成本管理考核阶段，需要围绕成本绩效目标的完成度，利用专业软件系统进行分析和评价，再根据考核情况制定下一阶段的成本绩效目标。目前，事业单位的现代化建设仍存在不足，一方面由于成本核算需要依托财务软件的数据，而事业单位的财务软件一般只有数据录入汇总功能，无法实现对数据进一步加工整理，不能满足更深层次的管理需求；另一方面，事业单位目前缺少专业的绩效考核软件，无法实现数据信息共享联动，在比照绩效目标时，通常将考核信息录入Excel后进行人工处理，由于评价指标较为复杂，评价结果容易受主观因素的影响，如果没有专业的信息系统支持，很难形成全面、准确、针对性强的分析报告。在成本控制前期不能及时获取数据、绩效考核结果不能完整体现，将导致考核者和被考核者失去压力和动力。

（四）固定资产管理方面

事业单位的资产主要包括货币资金、短期投资、应收与预付款项、存货、长期投资、固定资产、在建工程和无形资产等，其中固定资产普遍是事业单位的重点管理部分，也是内外审计的关注点之一。固定资产虽然视为单位的经济资源，但其配置是否合理、处置是否合规，也是成本管理中不容忽视的部分。

固定资产管理不规范，会导致资源浪费。从节约成本的角度来看，事业单位固定资产管理目前存在的问题主要体现在两方面。一是资产管理部门职责分工不明确，资产处置流程不规范。有些事业单位在资产报废环节只关注报废年限，忽视资产的使用性能，像家具类固定资产，很多时候虽然达到报废年限但仍然可以继续使用，在这种情况下进行处置，不仅浪费资源还会增加资产购置成本；有些固定资产已经无法继续使用，但由于未达到报废年限就不予报废，增加了单位的库存管理成本。二是资源配置不合理，未实现资源共享。事业单位在缺少某项资产时，倾向于直接购买，而在此时其他部门的相同资产可能处于闲置状态，这样虽然可以提高单位整体的预算执行进度，但造成了内部部分资产多余配置的情况，有些单位的办公设备如打印机、复印机等按人头配置，导致机器使用效率偏低。

三、事业单位成本管理的优化建议

（一）建立健全成本核算制度

财政部于2021年发布《事业单位成本核算基本指引》，明确了成本核算对象、成本核算范围以及成本的归集和分配原则，为事业单位成本核算提供了基础框架。目前，国家只针对公立医院的成本核算制定了具体指引，在完全成本法下，将费用按科室归集和分配，再根据业务类型将成本进一步分配至业务部门，为其他行业事业单位成本核算提供了参考。

事业单位为满足不同成本信息需求，在对成本核算对象进行分析时，可从业务活动类型、政策、项目、公共服务或产品等维度进行划分，同时还可以从单位整体、内部组织部门、业务团队等多层次划分。通过“业务活动费用”和“单位管理费用”等会计科目对成本核算对象按其成本项目进行数据归集，正确区分成本项目和非成本项目，与无关业务或职能的费用不计入相关成本，必要时可加设明细科目或辅助核算项目。同时，采用合理的分配标准进行成本计算，比如某会计期间的一般办公设备用电用水，可通过人员配比在业务活动费用和单位管理费用科目间进行合理分配，再按工作量占比或人力资源耗费占比情况进一步分配。

（二）推动业财融合

一是实现业财结合共同推进。单位在制定发展规划时，财务部门应全程参与其中。一方面，因为财务数据可为管理人员决策提供数据支持，确保资金规划合理，规避财务风险，提高业务目标的可实现性；另一方面，财务人员在前期参与其中，有利于项目实施过程中对业务的理解和对资金的把控，从而更好地为业务部门提供财务支持。

二是扩大财务轮岗制范围。在单位条件允许的情况下，单位可将财务人员轮岗到业务部门交流，熟悉单位的业务流程和运转情况。一方面通过对业务的学习，能多维度更深层地进行财务管理工作，更加专业地分析业务部门报送的预算、绩效目标的合理性；另一方面在审核业务部门费用报销时，可以更加谨慎且专业地识别支出费用，降低财务风险。

（三）完善成本绩效考核体系

一是完善成本考核奖惩机制。事业单位要确立利益共享、风险共摊的思想，根据成本节约实施的效果，对员工进行奖励；若有成本浪费的情况，需要承担同比例浪费的责任，大到降低项目运行成本，小到日常工作中的节约用纸、节约用水。引入“谁花钱，谁负责”的导向机制，不仅要重视项目执行结果，还要重视对执行中成本效益的评价，同时将成本管理考核与晋升和待遇挂钩，改变以往只关注进度考核的情况。

二是将成本管理考核纳入绩效考核中。在制定考核指标时，要将指标尽量细化、量化，根据科室在以前年度不同时段的历史成本，作为考核指标的基础数据，再据此制定考核和激励方案。可以利用对比法（将当月发生成本与上年度同一月份进行比照）和滚动法（将当月发生成本与当年上一个月份进行比照）相结合，把当月发生的成本同基础数据进行对比，确定科室的成本绩效考核结果。通过分析主观因素和客观环境的变化，合理分配科室的奖励资金的配额，确保整个考核过程公平、公开、透明。

（四）完善资产管理机制

一是要加强资产管理，完善资产处置制度。要明确单位资产管理部门的职责分工，设置归口管理部门、技术鉴定部门、主管部门等。归口管理部门负责固定资产的日常管理，有些事业单位有大量的专用设备，由于其使用性较特殊，可设置技术鉴定部门，必要时也可聘请第三方鉴定机构进行评估鉴定，主管部门按照权限对单位固定资产事项进行审批或备案。各部门在申请处置固定资产时，应根据资产类别对待处置资产进行分类归集，经技术鉴定部门鉴定或评估后，根据各归口管理部门职责划分，分别提交相应申请材料，经主管部门审批备案后方可进行处置。

二是通过资产信息化平台优化资源配置。一方面，要完善事业单位内部资产在各部门间流转制度，对于长期闲置不用、低效运转和超标准配置的资产应当优先在单位内进行调剂使用，同时避免可共用的资产按人头购置，造成浪费。另一方面，要加快国有资产信息管理系统建设，国务院发布的《行政事业性国有资产管理条例》中，鼓励国有资产共享共用，并明确可以对资产提供方给予合理补偿。事业单位可以将共性资产分类集中管理，把已购置但使用效率低或闲置的资产纳入国有资产信息平台，供其他单位使用，同时也可通过平台购买或租借，有效提高资产使用率，减少闲置资产管理成本，进一步优化资源配置。

（五）加快建设现代化信息管理系统

在推进事业单位成本管理信息化建设中，可从财务管理系统和绩效管理系统两方面着手。一方面，在维护原财务软件的基础上，根据不同管理目标增加数据信息的提取、加工、分析功能，比如通过财务会计辅助科目的分类标准，可以统计各科室的成本情况，并在所选取的时间段内对各类成本数据进行对比分析，从而提高成本核算环节的效率。另一方面，为了更加准确地评价成本管理绩效，建议引入绩效管理考核系统，将成本绩效考核指标细化、量化，根据不同指标设置不同的时间限制，管理者可以根据月度、季度或年度的绩效考核情况制定下一时段的成本目标和措施。同时，考核系统可以开放员工查询功能，员工可按时上传个人和部门工作记录，管理人员根据记录作出评价，通过系统统筹管理单位各类绩效考核指标，确保流程和结果公开、透明。现代化信息技术的支持让成本控制在各环节及时有效、成本绩效考核有据可循，为成本管理工作的连续性提供支撑和保障。