加强县级财政全面实施预算绩效管理的若干思考

王晓英 福建省龙岩市武平县财政局

引言

党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将全面实施预算绩效管理提升到一个新的格局，明确指出各级政府要逐步建立完善的财政预算绩效管理体系，不断增强财政资金在民生领域、社会公共服务领域的重大作用，提高各级政府财政资源配置效率及财政资金的使用效益。因此，加强财政全面实施预算绩效管理的若干思考，是新时期县级财政部门和各预算单位必须深入思考的重要研究方向。

一、县级财政全面实施预算绩效管理的概念及工作思路

（一）县级财政全面实施预算绩效管理的概念

财政全面实施预算绩效管理就是“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，主要指为提升县级政府部门财政资源配置效率以及财政资金的使用效益，以政府预算、部门预算和项目预算为绩效管理对象，纳入预算管理全过程监督，减少各级政府和所有财政资金的浪费，推进政府财政公开透明所展开的计划、指导、协调、约束等一系列活动。一般而言，全面预算绩效管理中所产生的效益包含经济效益、社会效益和服务对象满意度等，且绩效管理包含绩效目标申报、绩效运行监督、绩效评价、绩效评价结果反馈以及绩效结果运用。因此，为更好地提升社会公共服务水平，县级政府应认真贯彻落实财政全面实施预算绩效管理，加强财政资金使用情况监督力度，实时追踪每笔资金的具体流向与使用效益，严格控制绩效评价结果低效无效的财政支出，使财政资金支出结构不断优化，进而充分发挥预算管理的实际效用，实现县级财政资金的高效率管理。

（二）县级财政全面实施预算绩效管理的工作思路

县级财政目前现有的全面实施预算绩效管理的工作思路主要体现在以下几个层面：其一，预算编制，即严格事前绩效审查，把绩效目标、事前绩效评估作为预算安排和资金立项的必备要件。预算编制时要求相关工作人员综合分析以往的年度预算执行情况和财政支出绩效评价结果。在此基础上，按照预算目标管理与预算支出标准的相关要求，编制相应的预算方案并编制预算绩效目标表随同部门预算同步批复同步公开。其二，预算执行监督，即做好事中执行监控，促进预算执行平稳有序。当年预算批复后，县级财政应做好绩效运行监控，按季度和半年度对所有预算项目进行全程实时监控，特别是对重大政策和重点项目开展绩效运行评价，实行“红黄灯”预警，督促各预算单位尽快形成实物工作量，确保财政资金使用效率。其三，预算评估，即加强事后财政评价，强化绩效结果应用。重点在于全面评价分析、审查财政资金使用情况、财政支出情况和绩效管理情况，形成“以绩效为指挥棒”的绩效导向，绩效评价结果作为改进预算管理、编制以后年度部门预算、安排财政资金的重要依据。

二、加强县级财政全面实施预算绩效管理的现实价值

（一）优化县级政府内部资源配置的必然要求

目前，县级财政预算支出安排过分依赖基数和支出结构刚性化，支出结构不够优化，财政资金配置不分轻重缓急、不讲优先顺序，导致资金闲置或沉淀，低效无效以至于浪费。通过实施财政预算绩效管理，县级财政可以通过统筹整合、突出重点，打破支出基数，避免各专项资金使用的碎片化，重点保障和改善民生工程项目，对扶持县域产业升级的资金实行公平竞争和审查，确保财政资源高效配置，合理控制各项成本支出，从而优化县级政府内部资源配置。

（二）提高县级财政资金使用效益的重要途径

当前各地县级普遍存在绩效意识不强，存在“重支出、轻绩效”的情况，错误认为财政资金只需保证内部资金使用的合法合规即可，认为钱没有进自己口袋就不是问题，缺乏对财政资金使用效益与使用成果的关注。全面实施预算绩效管理要求各级政府强化预算约束和绩效管理力度，切实做到花钱问效，无效问责，低效需压减，有效多安排。将绩效评价结果与预算编制挂钩起来，注重花钱问效、挖潜增效，运用绩效管理手段强化激励和约束，努力提高财政资金使用效益，每一笔财政资金都需用出实效，花在明处。因此，县级财政全面实施预算绩效管理是提高县级财政资金使用效益的重要途径。

（三）促进县级政府服务水平全面提升的关键所在

在县级政府部门系统化经济管理中，财政全面实施预算绩效管理是其中最为关键的核心构成要素，对提高县级政府服务水平有着不可替代的重要作用，尤其像X县财政财源基础较为薄弱的地区，通过贯彻落实财政全面实施预算绩效管理工作，以绩效为导向，落实绩效责任，覆盖所有政府预算资金，全过程严格监控各项财政资金的具体流向。一定程度上有效改善县级政府的预算管理水平，不断强化财政预算精细化管理力度，提高各项资金的使用效率，进而增强各预算单位人员的责任意识，从而实现县级政府公共服务水平和治理能力的全面提升。

三、县级财政全面实施预算绩效管理存在的主要问题

（一）预算绩效管理意识较为薄弱

X县全面实施预算绩效管理工作时间不长，受传统财政预算管理体制的影响，无论是县级财政部门还是各行政事业预算单位对预算绩效管理意识都较为薄弱。在预算管理环节中，没有充分领悟全面实施预算绩效管理相关政策，而是一味按照以往的管理条例开展工作，缺乏与其他职能部门的协调配合，只管预算和花钱，不关注项目实际情况和资金使用效率，因此无法充分体现财政全面实施预算绩效管理的实际效用。例如，大部分县级行政事业单位依旧存在“重支出、轻绩效”的情况，错误认为财政预算管理只需保证财政资金使用的合法性与合规性即可，缺乏对财政资金使用效益与使用成果的关注，加之对相关法律政策的认知存在偏差，不利于全面实施预算绩效管理。

（二）预算绩效评价指标体系不完善

就目前X县实际情况来看，其财政支出范围较为广泛，主要涉及单位运行基本支出以及公共基础设施建设、社会保障、医疗卫生、教育、科技、文化以及其他民生项目支出。在这种情况下，想要保证财政预算绩效管理质量与效率，必须以完善的绩效评价标准体系为基础，以科学、合理的量化绩效指标为依据。但是受财政资源、地域条件等因素的限制，县级财政未形成指标库，各预算单位也未结合本单位实际情况或者对应项目构建完善的预算管理评价指标体系与绩效评价方法，而是直接照搬上级财政部门所制定的指导体系，使得绩效评价结果不具备针对性和可操作性，不能全面、客观地反映县级政府部门财政预算资金的使用情况与使用效益。

（三）预算绩效考评结果利用不充分

目前，X县的财政预算绩效评价指标体系尚不够具体完整，现有的预算安排、相关政策调整挂钩的绩效评价机制及责任追究机制实施效果不佳。在进行预算编制的过程中，多数预算单位过分依赖基数和支出结构刚性化，财政部门审核预算编制时对绩效考评结果未充分利用，绩效不高的项目资金没有削减；另外一方面，对于X县这样财源紧俏的县级财政，财力大部分依靠上级转移支付补助，往往上级转移支付带有专用性、明确项目，且需专款专用，地方难以整合统筹使用，各个专项实行绩效评价，造成整体绩效不高，评价结果不好，且财政预算绩效管理工作多以事后评价为主，忽视了对管理效率、运行成本、社会效益、履职能力、服务对象满意度等方面的考评，致使财政预算绩效评价无法达到预期效果。

（四）预算绩效专业人才建设不足

相较于中央和省市级政府部门而言，各预算单位在编在岗的人数较少，特别是从事预算管理的在岗人员，往往存在专业素养良莠不齐，缺乏财务预算管理实践经验的情况，加之对上级财政预算管理的政策性文件了解不够全面，这些都会在一定程度上影响县级政府的财政预算编制质量和预算执行率，对于后续全面预算绩效管理工作的开展产生不利影响。例如，X县的各预算单位均未设置专门的绩效管理部门和岗位，由财务人员或聘请编外人员兼职做预算绩效工作，往往这些人又身兼多职，所以对待预算绩效工作就应付了事，会造成为做表而做表，绩效目标设置不合理，评价无法得到佐证材料等局面，更不会深入研究相关的政策，这就使得财政预算编制结果不具备客观性与独立性，进而严重阻碍了县级财政全面实施预算绩效管理工作的落实成效。

四、加强县级财政全面实施预算绩效管理的具体措施

（一）强化预算绩效管理意识

财政部门和各预算单位应该提高政治站位，严格根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》文件精神，深入绩效理念，加大各项法律政策的学习力度，及时纠正不符合新时期工作要求的绩效管理理念，切实做好顶层设计。首先，各行政事业单位主要领导应主动转变传统、滞后的思想观念，正确审视本单位财政预算绩效管理工作中的细节问题与疏漏之处，适当加强现代化绩效管理理念的宣传、推广力度。或者，通过开展专家知识讲座、外出进修等系统化培训活动，帮助各部门、各岗位人员充分认识到财政全面实施预算绩效管理的重要性，使其主动积极参与到绩效管理工作中。其次，县级财政部门应积极响应上级财政部门的政策号召，认真落实财政支出管理模式改革。结合本县的实际情况，创新预算绩效管理模式，重点关注对各项预算绩效文件政策精神的宣传解读工作，并优化设计预算绩效管理工作流程。最后，县级政府部门还应建立科学的预算目标绩效管理机制，制定规范的全面实施预算绩效管理工作细则，明确岗位职责与具体任务，加强各职能部门的协调合作力度，以便在实现预算管理与绩效管理有机结合的同时，逐渐在单位内部营造良好的全面实施预算绩效管理氛围，从而为后续财政实施预算绩效管理工作有序开展奠定基础。

（二）完善预算绩效评价指标体系

完善的财政绩效评价指标体系，是开展县级财政全面预算绩效评价工作的重要支撑。第一，县级财政部门要做好项目库建设，也就是做好事前评估，对所有列入预算的项目进行全面审核，评级指标设置需要定性和定量相结合，可以充分借助社会力量，通过引入第三方中介机构的方式，对各个项目进行实地调查及研究工作，作出可行性分析。第二，创新评估方法，即做好事后评价，对同一个项目可依托大数据，多角度，多方法，多方面评价，以保证评价结果的客观性。第三，推进信息系统一体化建设，目前X县绩效管理系统独立于财政一体化系统之外，县级财政部门应该将预算绩效管理系统纳入财政一体化系统子模块，实现预算编制、预算执行和预算绩效评价同步和共享数据，方便绩效全过程监督，这样才能不断提高预算绩效评价工作效率。

（三）加强预算绩效评价结果应用

应用好绩效评价反馈结果以提高财政资金使用效率是加强财政全面实施预算绩效管理工作的主要目的，也是县级财政预算绩效管理中重要的环节。首先，县级财政部门应将预算管理与绩效管理相结合，根据政府部门信息公开的相关要求，通过门户网站、微博、微信公众号等信息平台，向社会大众及时公布绩效评价结果与财政预算指标，并接受广大人民群众的监督，不断强化财政资金使用主体的责任意识，确保县级财政资金使用情况的公开透明。其次，可设立专门的财政预算绩效管理部门或专家小组，加强对绩效评价结果的全面分析与研究，并针对其中存有异议的问题进行解读和改进，进一步提升财政预算绩效评价结果的精准性和可靠性，进而为预算编制、预算执行、预算管理提供真实、可靠的参考依据。

（四）重视专业人才队伍

预算绩效管理是预算管理的重要环节，贯穿预算管理全过程，要求的业务知识，业务技能和信息系统的熟悉程度均较高，因此应重视预算编制人员专业素养与专业技能的培养，有组织、有目的、有计划地加强高素质专业人才队伍建设。具体来讲，可从以下几个方面入手：第一，根据自身实际情况与工作需要，设计长远的人才培养规划，积极引入、吸纳兼具财务管理知识与熟练应用计算机办公软件的复合型人才，不断优化单位人才组织结构。第二，结合全面实施预算绩效管理要求，通过定期开展专家讲座、实操模拟、外出进修、专项培训等多元化继续教育活动，加强对现有在职人员的培训力度，帮助在岗人员及时掌握最新的预算管理制度和上级财政政策以及信息系统实操技能和业务能力。第三，各行政事业单位可以通过建立科学的奖惩激励机制及责任追究机制，明确从事预算绩效工作人员的工作内容以及岗位职责，充分激发相关人员的主观能动性和积极性，从根本上提高预算绩效工作的质量和效率。

结语

为确保把有限的财政资金用到实处，提高财政资源分配效率和资金使用效益，提升县级政府部门的公共服务水平，并将全面实施预算绩效管理提升到一个新的格局，努力推动县域经济的高质量发展，财政部门和各预算单位就应该做到：强化全面实施预算绩效理念，让绩效理念深入人心；完善预算绩效评价指标体系，让预算绩效评价工作提质增效；加强预算绩效评价结果应用，让预算编制和执行更加科学准确；重视专业人才队伍，让预算绩效工作更有质量和效率。