事业单位全面预算管理问题探讨

李莹 中国科学院遗传与发育生物学研究所

引言

全面预算管理是事业单位财务管理的重要内容，高效开展全面预算管理工作，保障各项措施准确执行，是提升事业单位财务管理水平的有效路径。但是，当前的事业单位全面预算管理中依然存在缺少全面预算管理意识、预算执行力度不够、不重视绩效考核以及奖励机制等问题，影响了单位资金的最大化利用。因此，在财政“紧平衡”的大环境下，坚持“以政领财，以财辅政”理念，完善全面预算管理体制，提高资源优化配置成为当务之急。

一、事业单位全面预算管理概述

（一）全面预算管理的内容

事业单位全面预算管理的内涵是指事业单位财政资金使用管理的过程，从财政资金的收入、支出以及体现社会公共服务职能等多个方面，为事业单位达成财务管理目标及单位发展目标提供支持与保障。事业单位的全面预算管理以一个会计年度为管理周期，制定科学、合理、翔实的财务资金使用管理计划，期间涉及多项全面预算管理工作环节，包括预算编制、预算执行、预算控制、预算绩效考核等，只有保障各个工作环节能够高效有序的运转衔接，才能实现事业单位的正常运行和持续发展，才能为事业单位体现治理能力创造有利条件，才能为实现国家治理体系和治理能力现代化打下坚实可靠的基础保障[1]。

（二）全面预算管理的特点

事业单位全面预算管理的特点主要有全员性、全方位、全流程。全员性是指事业单位在制定预算管理目标时，应当要求单位全部人员共同参与，对总体预算管理目标进行细化分解，使各部门职责分离，任务关联，确保具体责任人都在全面预算管理的范围之内，达成对单位资源要素的最优化配置。全方位是指全面预算管理涵盖了单位全部的经济活动，全面保证事业单位每一笔财政资金的完整安全，确保财政资金得到合理有效的使用管理。全流程是指事业单位的全面预算管理对涉及经济活动的每一项工作，都需要落实事前审核、事中管控、事后评估的一系列监督管理工作。充分保障资金合规性、精准性，有效强化事业单位内部管理。

（三）全面预算管理的积极影响

相较于传统的预算管理，全面预算管理具有以下发展优势：第一，提升预算管理地位。通过全面预算管理的全员性、全方位、全流程特点可以发现，强化全面预算管理有效落实，能够极大地提升事业单位内部对预算管理的重视程度，使单位全员更加注重各项经济活动的规范性和严格性，因而预算管理的地位得到显著提升[2]。第二，保障财政资金的完整安全。全面预算管理可以有效保证事业单位财政资金的使用管理成效。通过预算编制、预算执行、预算绩效考核等多项工作内容，提高单位内部对财政资金的使用效率及管理效益，在确保财政资金始终处于完整安全的管理状态下，能够通过全面预算管理优化资源配置，进一步提升财政资金的使用效率，使财政资金真正发挥保障事业单位运行，以及促使事业单位体现治理水平的积极影响。

（四）事业单位实行全面预算管理的目的以及必要性

实行全面预算管理意在优化事业单位的人力、物力、财力资源配置，保证事业单位可持续发展，强化成本管理。因此，事业单位加快推行全面预算管理势在必行。一是有助于提高财政资金配置。事业单位的资金来源主要为财政拨款。全面预算管理通过制定年度预算管理目标和“两上两下”的预算编制机制，以及针对各部门、各项工作的预算执行监控，便于事业单位负责人和财务管理人员及时调整财政资金配置情况，充分反映单位财务状况。二是有助于约束节约财政支出。通过全面预算管理目标，明确各部门预算管理工作任务，强化财政支出监督管理，防止实际工作中出现预算支出浪费，删减重复非必要预算支出，通过国库集中收付制度，达成约束管理和节约财政支出的目标。

二、事业单位全面预算管理中存在的问题

（一）缺少全面预算管理的意识

当前，全面预算管理工作已完成阶段性建设，预算一体化系统逐步推进，但是到目前为止，尚未形成有效的全面预算管理体系，预算管理流于形式。究其主要原因，事业单位对全面预算管理的必要性认知不足，预算管理意识薄弱。一些事业单位在落实全面预算管理工作时，存在照搬照抄其他企事业单位全面预算管理模式的情况，未能结合本单位实际情况和具体工作进行优化调整，导致全面预算管理难以有效指导本单位的具体工作，无法展现全面预算管理的应用价值。

（二）全面预算编制有待完善

预算编制是全面预算管理工作的起点，预算编制存在不足，会导致后续的预算执行、预算绩效考核等工作环节将难以保障实施成效，进而影响事业单位全面预算管理的合理性和有效性[3]。目前，部分事业单位的全面预算编制依然停留在简单的收支编制，未将全面预算编制切实结合日常工作及具体业务，致使全面预算编制的指导作用和约束作用受到一定限制。

（三）预算执行力度不够

预算执行力度能够反映事业单位对全面预算管理的认知水平，也可以反映单位内部的管理情况，并且对事业单位提升财政资金使用及管理效益具有重要影响。首先，缺乏行之有效的预算执行方案。事业单位预算执行计划大都只有一个整体执行任务，却没有对预算管理任务进行有效的拆分，不同部门之间的执行内容存在模糊性与重合的现象，容易出现推诿扯皮的现象；其次，在预算执行过程中，岗位职责不明确，导致单位人员全面预算管理意识不足，未能重视预算执行工作。进而缺乏规范严格的监督管理；最后，财务人员作为预算执行工作的重要主体，其业务能力和道德素养的参差不齐对预算执行力度产生了直接影响[4]。

（四）绩效考核以及奖励机制不完备

有效落实预算绩效考核工作，有助于保障全面预算管理的完整性和有效性。但目前许多事业单位在实行全面预算管理工作的过程中，存在不重视绩效考核以及完善奖励机制的问题，未能构建绩效评价体系，明确绩效考核标准、流程、要求等相关内容，导致预算绩效考核工作中时常出现不规范、不严格的情况，严重影响预算绩效考核的独立性和可靠性。

三、促进事业单位全面预算管理的建议

（一）转变预算管理思想

积极改变陈旧思想，强化全面预算管理意识，对于事业单位高效有序地实行全面预算管理具有积极作用。事业单位应当树立与时俱进的管理理念，加强先进管理模式的学习运用。为有效领悟全面预算管理的重要意义，首先，事业单位应当组织财务部门全体人员进行全面预算管理理论知识的培训学习，使其对全面预算管理形成科学系统的认知理解。其次，逐渐向其他业务部门进行有效延伸，把“独角戏”变成“大合唱”，以此提高单位人员落实预算管理工作的积极性、自觉性[5]。另外，由于事业单位之间存在一定差异，这就要求事业单位必须结合本单位实际情况，形成“领导推动、部门负责、人员执行”的工作格局，加强思想建设，助力措施落实。

（二）建立全面预算体系

建立健全一套完善的全面预算体系是保证事业单位有效实行全面预算管理的关键基础和必要条件。首先，事业单位需要优化现有预算管理流程，可视情况将部分预算管理工作从财务管理部门中予以细化分割，使得预算管理组织机构、财务管理人员、业务工作人员能够尽可能地参与到全面预算管理工作当中，以此保障事业单位全面预算管理的全员性。其次，事业单位应当组建由财务管理部门和内部审计部门共同参与管理的预算审计组织机构，负责单位预算审计各项工作，以此保障预算管理的合法合规要求，有助于保证财政资金的完整安全。最后，事业单位应当全面提升预算管理的覆盖范围，制定具体明确的管理制度，明确不同部门在全面预算管理工作中需要承担的职责，规范不同工作流程需要遵循的规范要求，逐步打破财务管理部门与业务部门之间的壁垒，以此保障全面预算管理的全方位和全流程。

（三）优化预算编制流程

预算编制是全面预算管理的核心环节，优化预算编制流程能够有效提升事业单位全面预算管理具体措施的针对性和可行性，为后续的预算执行、预算绩效考核等打下可靠基础[6]。首先，要求各部门按照实际预算需求向财务管理部门提交预算数据，由各部门主要负责人承担预算数据真实性的主体责任，以此强化各部门对于提交预算数据的重视程度，实现预算数据审核监督前置。其次，财务管理部门应当统一时间对各部门提交的预算数据进行审核，同时梳理单位财政资金情况，确保最终形成的预算编制方案具有可行性，既能满足各部门对于预算需求的合理诉求，也能为提高财政资金使用效益奠定基础。

（四）健全预算管理组织

事业单位实行全面预算管理应当组建预算管理组织机构来落实具体工作。全面预算管理虽然是财务工作，但由于其具备一定的专业性、复杂性、系统性，因而对于预算管理人员的业务能力和综合素质要求较高，只有保证预算管理各项工作的专业性，才能充分展现全面预算管理的积极影响和关键作用。在预算管理组织机构中，应包括事业单位财务、业务、人事、资产等各个部门的人员，以此保证预算管理各项工作及具体措施的传达落实。预算管理组织在资产管理方面的优化作用尤为关键。例如，当事业单位涉及增加资产行为时，应按照由国家国资委和财政部联合发文的《企业国有资产交易监督管理办法》相关条款执行，如第三章第二十六条明确规定，事业单位增资应当符合国家出资企业的发展战略，做好可行性研究，制定增资方案，明确募集资金金额、用途、投资方应具备的条件、选择标准和遴选方式等。事业单位预算管理组织机构应当对增资行为进行可行性论证，确保单位经济活动合法合规。

（五）完善绩效考核制度

事业单位应当注重预算管理与绩效管理的有机结合，建立完善的预算绩效考核制度，从而促使全面预算管理真正在实际工作中得以有效落实[7]。完善预算绩效考核制度可以从以下几个方面着手：第一，明确考核流程、标准、要求等相关细则内容。事业单位应当结合预算管理目标和具体工作情况，制定科学合理的考核细则内容，确保预算管理目标任务与考核工作目标具有一致性，以此体现实施考核工作的实际意义。第二，明确考核工作形式。结合事业单位和业务工作的实际情况，明确考核工作形式，保证考核工作能够涵盖预算管理的全部人员，以此提高预算绩效考核的可行性和有效性。第三，明确奖惩晋升制度。在完善考核制度的同时，也要明确奖惩晋升制度，使考核结果与被考核人员的奖惩晋升挂钩，促使被考核人员对预算绩效考核及预算管理工作予以充分重视，有助于保证事业单位全面预算管理实现健康发展。

（六）构建预算信息化支撑平台

事业单位应当构建信息化平台，提高预算数据和财务信息的传递效率，强化预算管理的技术性和时效性。信息化平台建设，可有效归集、处理、分析各部门数据，促进数据传递共享，便于全体人员进行数据查询、数据监控，加快实现预算编制执行与资产管理及人员管理的结合，实现多部门共策力。这将极大地提升事业单位全面预算管理工作的灵活性，实现预算管理的“全方位、全过程、全覆盖”。比如，财政部制定发布了全国统一的《预算管理一体化规范》和《预算管理一体化系统技术标准》，指导各地按照统一的规范和标准开展预算管理一体化建设。在此背景下，事业单位应将预算信息化平台覆盖单位全部业务活动，如资产购置、税费缴纳、成本支出等，充分反映单位资金流动变化情况，实现预算数据和单位财务数据及各类资源要素的高度同步。通过预算数据有效延伸，事业单位各项业务数据也将被预算信息化平台获取，进一步加深预算控制的力度，有助于事业单位构建业财融合财务管理模式。

结语

综上所述，事业单位实行全面预算管理是其进行改革发展的必然选择，加强对具体问题的分析，及时制定应对措施予以有效处理，才能充分展现全面预算管理的关键作用。因此，事业单位应当从强化全面预算管理意识、建立健全全面预算体系、优化预算编制流程、组建预算管理组织机构、完善预算绩效考核制度、构建信息化全面预算平台等方面着手，为全面预算管理可以顺利实施创造有利条件。