新时期水利工程筹融资方式分析

张瑞美，王亚杰

（水利部发展研究中心，100038，北京）

一、水利工程筹融资的成效与面临的困难

党的十八大以来，水利工程筹融资坚持两手发力，以政府公共财政投入为主，引导和带动社会资本参与水利建设，加大金融机构资金支持力度，发挥地方筹融资平台作用，取得了明显成效，但仍面临着一些突出困难。

1.取得的成效

（1）公共财政水利投入政策更加完善

中央财政投入增速明显，投资规模连创新高，投资来源不断拓宽，投资结构不断优化，投资领域以重大水利工程和关系国计民生的水利工程为重点，投资范围向农村和贫困地区扩展倾斜。地方水行政主管部门在积极争取公共财政投入的同时，尽力保障地方财政资金配套落实。

（2）政策性金融支持水利建设效果显著

探索政策性金融支持水利建设新机制，与人民银行、政策性银行及有关金融机构加强沟通协作，出台了包括重大水利工程专项过桥贷款、抵押补充贷款（PSL）资金以及水利中长期贷款等多项水利信贷优惠政策，多渠道筹措水利建设资金。地方水利部门积极转变思想，充分研究各项金融优惠政策，通过与地方金融机构签订战略合作协议等方式争取金融支持。

（3）地方水利筹融资平台发展迅速

目前，全国共成立了贵州、山西、福建等24 家省级水投公司，通过注入资产、创新投资模式、资本运作等方式，打造水利筹融资平台，并在平台上开展水务一体化和水电开发等业务，有力调动了各方积极性，在水利工程筹融资、建设与管理中发挥了重要作用。

（4）鼓励和引导社会资本参与水利建设取得进展

调动社会多元主体参与水利建设的积极性，国家层面国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等文件，鼓励社会资本投入，因地制宜开展了莽山水库、高陂水利枢纽、重庆观景口水库等水利工程PPP 项目试点。部分地区也结合本地实际，探索不同类型社会资本参与农田水利工程建设运营、水土流失治理等PPP合作方式。

2.面临的困难

（1）财政资金投入压力较大

由于水利事业的公益性特点，大部分地区水利工程资金投入渠道单一，长期以来以公共财政投入为主，特别是中央财政资金在水利投资中一直处于主导地位。“十三五”期间，水利基础设施建设任务十分繁重，中央和地方财政资金投入占比几乎超过一半。“十四五”时期水利建设仍处于高峰期，资金需求量较大，受国内外经济环境复杂多变、新冠肺炎疫情等外部不确定性因素影响，中央财政收支压力加剧。受财政收支状况、国家投资政策等因素影响，地方财政收入增长速度放缓，在防范和化解地方债务风险的背景下筹措水利建设资金的难度和压力增大，仅依靠传统财政资金投入已很难保障水利基础设施建设需求。

（2）金融支持政策存在不确定性

近几年，重大水利工程专项过桥贷款、抵押补充贷款（PSL）等金融支持优惠政策已经到期停止。而部分地区对筹融资政策把握和认识不到位，对新型筹融资工具运用不充分，如对地方政府水利专项债券申请意识不强、认识不深，在一定程度上还存在不敢用、不会用的现象，水利专项债券发行规模仍较小。此外，由于水利建设项目工程量大、周期长，竣工决算及验收过程较慢，利用资产证券化、股权融资等方式盘活优质资产方面的探索也不够。

（3）地方水利筹融资平台改革亟待推进

随着地方政府性债务管理政策的出台，地方水利筹融资平台公司的融资功能明显减弱。受行业特征、管理体制和产品定价机制等多重因素叠加影响，筹融资平台市场化进程缓慢，资本化运营滞后于水利（务）产业快速发展需求。随着地方财政投入缺口扩大，水利筹融资平台也出现可持续发展能力不足的问题，甚至可能产生地方债务等系统性金融风险。

（4）水利PPP 项目发展有待推进

据统计，在全国PPP 综合信息平台项目管理库中，水利PPP 项目占比不足5%，数量相对于其他基础设施领域而言仍然较少，社会资本方主要以国企为主，民营企业参与度低，与国家大力提倡推动PPP 项目的初衷不符。随着在建水利PPP 项目陆续投入运营，部分项目受达产期延后和水价调整达不到预期等因素影响，项目运营存在难以为继的风险。

二、水利工程筹融资方式适用性分析

除财政资金投入外，现行水利工程筹融资方式主要包括政策性开发性金融工具、地方政府专项债券、企业债券、社会资本、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等。每种方式在融资条件、额度、期限、成本、程序等方面各有特点，适用性也存在差异。

1.政策性开发性金融工具

从融资条件看，水利工程符合国家筹融资相关政策要求，以稳定的水费预期收益权和工程资产作为质押，是运用政策性开发性金融工具融资的基础要求。从融资额度看，金融支持政策力度相对较大，金融机构往往能够给予项目较高的贷款额度，符合水利工程建设资金需求量大的特点。从融资期限看，同其他融资方式相比，政策性开发性金融工具期限较长，普遍可长达30 年，个别重大水利工程贷款年限可协商延长至40年。从融资成本看，政策性开发性金融工具贷款利率较中长期贷款基准利率至少低15%以上，部分水利工程还可争取一定的宽限期，可大幅减轻工程建设初期的还款压力，资金使用成本较低。从融资程序看，申请政策性开发性金融工具需要提供的资料少，办理程序相对简便快捷，贷款发放仅需1~2 个月，符合水利工程建设筹融资时间紧的特点和需求。同时基于水利工程的公益性特点，政策性开发性金融工具的适用性较高。

2.地方政府专项债券

从融资条件看，单只专项债券应当以单项政府性基金或专项收入为偿债来源，项目预期收益需能够达到还本付息要求。从融资额度看，专项债券主要用于有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大项目，发行额度一般较大。从融资期限看，专项债券发行周期较为灵活，可根据项目需要设置，一般在15 年左右，水利工程作为地方政府专项债券支持的重点领域和薄弱环节，未来将逐步提高长期债券发行占比。从融资成本看，专项债券相较于一般银行贷款等融资渠道有成本优势，据统计，截至 2020 年 11 月 30 日，全国地方政府专项债券平均利率为3.43%，融资成本较低，由于经济受到疫情冲击和货币政策宽松影响，地方政府专项债发行利率将逐渐降低。从融资程序看，包括项目储备、地方申报入库、项目批复及额度下达、债券发行等步骤。根据财政部《2019 年政府收支分类科目》，水利项目的供水、发电、景区、设施租赁等收入都可以作为项目收益债的还款来源，满足发行项目收益债的条件和要求，因此，地方政府专项债券可适用于水利工程融资。

3.企业债券

从融资条件看，发行企业债券需连续3 年盈利，最近3 年平均净利润足够支付本次债券一年利息。从融资额度看，目前已取消融资额度不高于企业近一年经审计净资产40%的限制，发行额度未来将增大。从融资期限看，企业债券以长期债券为主，7 年、10 年、20 年不等，具体根据企业使用资金的周转期、市场利率的趋势、流通市场的发达程度以及投资人的投资意愿等确定。从融资成本看，采用由发行人和主承销商根据市场情况协商确定的固定利率，主要受银行同期储蓄存款利率水平、发行企业的信用级别、国家关于债券利率的规定、发行企业的承受能力、其他券种利率等多种因素影响，总体上看，目前债券市场利率相对较低。从融资程序看，从债券申报到发行，需经过受理、评估、核准程序，大概需要半年时间。综上，部分收益稳定且满足持续盈利要求的水利工程，可以考虑通过发行企业债券方式融资。

4.社会资本参与

从融资条件看，PPP 项目一般需要保障社会资本收益水平达到比较基准值。从融资额度看，要对项目净现金流进行测算，并比较测算结果和项目基准收益率，从而确定各方出资比例，进而测算出社会资本的出资规模。但由于大部分水利工程的准公益性，对社会资本的吸引力有限。从融资期限看，社会资本投入一般需要在统筹设计阶段、建设期和运营期的基础上确定特许经营期，影响特许经营期的主要因素包括项目投资成本、运营成本、净现金流量、投资回报率等。部分PPP 项目会设置特许经营期，一般在10~40 年不等。从融资成本看，社会资本出资方主要依靠水利产品收费、政府公共服务支出以及最终缺口的政府补贴方式获取投资回报，融资成本一般要高于银行贷款方式。从融资程序看，根据有关文件规定，规范的政府和社会资本合作项目操作流程包括项目识别、准备、采购、执行、移交等环节，一般耗时较长。目前引进社会资本的水利工程涉及水源、供水、农田水利、流域和河道综合治理、水生态治理等多种类型，大部分为新建项目，基本上覆盖了PPP 相关政策文件中规定的水利项目范围。

5.基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）

从融资条件看，REITs 试点项目运营时间原则上不少于3 年，近3 年内总体保持盈利或经营性净现金流为正，预计未来3 年净现金流分派率原则上不低于4%。全国各地区符合条件的项目均可申报，对重点支持的国家重大战略区域范围，相关文件也做出了具体规定，试点行业范围包括水力发电、城镇供水、城镇污水垃圾处理及资源化利用环境基础设施等。从融资额度看，REITs 产品类型分为公司型和契约型（信托型）两种，基础设施REITs 所采用的契约型（信托型）结构公开募集基金份额不受限。从发行期限看，根据《证券投资基金法》相关规定，公募基金的合同期限应该在5 年以上，具体合同覆盖期限可由原始权益人及基金管理人等相关利害关系人进行约定，整体期限较长。从融资程序看，需要经过资产筛选、剥离、重组，组建项目公司，选聘中介机构，构建交易结构，明确占配比例、运营安排，向国家发展改革委进行申报，发行及上市等环节。多年来，水利基础设施领域积累了大量优质资产，部分已经能够实现长期稳定的收益，且未来收益持续稳定，可以适用REITs方式。

三、对策建议

深入贯彻落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，坚持政府引导、市场运作、社会参与、规范管理，加快水利工程筹融资体制机制改革，创新政府投资安排方式，盘活存量水利资产，培育和壮大水利筹融资平台，提高市场化融资能力，引导社会资本参与水利工程建设，助力水利高质量发展。

1.研究设立水利发展投资基金

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）明确规定，引导社保资金、保险资金等用于收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目。国务院2020 年批复的中国南水北调集团有限公司组建方案也指出，引导和支持保险资金、产业基金等中长期社会资本参与投资。结合水利工程的公益性属性和特点，建议在政府主导下，以财政资金为引导，联合一些自身体量大、注重长期稳定增值、追求低风险的投资主体共同发起，成立水利发展投资基金。

水利发展投资基金中，引导性的财政资金可申请由财政专项单独安排，也可在国家重大水利工程建设基金、中央财政水利发展资金、年度中央水利建设投资等项目中安排。社会资金可包括三个层次：由水利部所属事业单位投资企业累积的国有资本收益作为核心层资本（具有主导权，但不追求收益率）；定向募集的银行、保险和社保等中长期资金作为战略层资本（具有一定参与权，收益率偏低）；面向社会非定向募集的资金作为基础层资本（具有较高收益率，但无管理权限）。财政资金与其他投资主体资金可按比例募集，具体比例根据对基金的控制需求和募集规模、发起人数量确定，以股权投资方式重点支持回报机制健全、事关经济社会发展全局的重大水利工程。

2.培育壮大水利筹融资平台

近年来，各地积极打造水利筹融资平台，成立了不同层级的水投公司，在加快水利建设投入、助力水利改革发展方面发挥了重要作用，已然成为水利筹融资主力军。为充分发挥各级水投平台作用，建议各地加快整合市场资源要素，规范筹融资平台建设，加快发展为集“规划、融资、投资、建设、管理、运营”为一体的市场主体，做大做强做优，从而全面提升筹融资水平。

具体措施包括：一是将优良水利资产注入，筛选整合水利优良资产注入水投公司，同时以收购等方式整合涉水优质资产。二是加大金融政策扶持力度，积极构建金融机构与企业之间的交流平台，从政策引导、财政奖励等方面加大相关扶持力度。三是加强水利投资项目的倾斜支持，挑选既涉及国计民生又有一定收益的项目交由水投公司建设管理，如重点水源工程、城乡供水一体化工程、流域综合治理工程等。四是择机推动核心资产上市，整合水投公司优质资产，适时谋划上市融资。

3.统筹运用多种筹融资模式

鼓励引导多方主体参与工程建设，推行水利工程市场化融资模式，丰富融资工具箱，统筹运用好政策性开发性金融工具、地方政府水利专项债券、水利发展投资基金等多种新型融资工具。具体包括：一是运用政策性开发性金融工具，充分利用政策性银行重点建设基金（可作为项目资本金投入）等阶段性的优惠政策，加大对水利工程的支持力度。二是切实用好地方政府水利专项债券，充分利用其融资成本低、限制条件较少、项目组合灵活等优势，通过“专项债+市场化融资”等方式，起到“四两拨千斤”的作用，吸引金融机构、民营资本参与水利基础设施建设。三是鼓励和引导社会资本积极参与水利工程筹融资、建设和运行管理，探索社会资本合作利用REITs 等方式的资产证券化（ABS）路径，建立社会资本方合理退出和转让部分股权的渠道。四是积极盘活水利行业优质存量资产，依托已建工程形成的资产，探索采取公募基金+ABS 的形式，发行REITs 等，进行资产的筛选、剥离、重组后建立公募资金，实现水利优质资产的证券化。

针对具体水利工程项目，除可选用合适的单一融资模式外，还可以结合项目自身特点探索统筹运用多种融资模式。具体而言，具有充足现金流的水利工程，如农村饮水项目，可以申请政策性或者商业银行贷款，也可以争取地方政府专项债券，还可以吸引社会资本参与；不具有现金流或者现金流不足的项目，则需要捆绑其他收益，除土地资源外还有砂石资源、旅游开发、停车场与房产租赁等，或者进行项目整体包装，做到“肥瘦搭配”、以丰补歉，从而申请银行贷款、专项债，也可由政府提供可行性缺口补助，让社会资本参与建设和运营。因此，应当开展政府和社会资本合作、项目法人直接融资等融资模式的结构化设计，统筹好政策性金融工具和企业债券、上市等多种融资工具。此外，还可积极对接追求长期稳定收益的保险等特殊资金，对PPP 等优质水利工程建立债权、股权投资计划或项目资产支持计划，以及直接购买地方水利筹融资平台等企业发行的债券、股票、资产证券化产品等。

4.完善水价形成和收费机制

虽然中央和省级层面均出台了有关水价适时调整的相关政策，但是水利项目公益性较强，实际实施主体（市、县级人民政府）往往出于稳定的考虑，对水价进行调整的意愿不强，水价成本倒挂现象严重，影响供水企业良性运营。从全国范围来说，水利工程原水供水价格和收费机制尚未有效建立，在当前中央加强地方政府债务管控的背景下，各级水利筹融资企业通过市场化融资筹集项目建设资金以及获得市场化收费收入来源产生较大困难和制约。

为确保水利工程的预期效益能得到充分发挥，建议按照加速要素市场化配置改革的要求，加快推进水权市场建设，建立健全水资源市场化价格形成机制，完善供水价格调整机制。各地应按照2021 年国家发展改革委、住建部公布的第45 号令《城镇供水定价成本监审办法》和46 号令《城镇供水价格管理办法》要求，进一步完善水价政策，抓紧推进办法的落实。对水费收入短时间不能弥补建设和运营成本的，按照权属责任，各级地方政府应根据项目运营实际情况，予以合理补贴。同时，进一步完善水费收缴机制，确保工程良性运行。