永定河综合治理与生态修复实践与展望

户作亮

（水利部海河水利委员会，300170，天津）

永定河是京津冀区域重要水源涵养区、生态屏障和生态廊道。20 世纪80 年代以来，永定河水资源过度开发、环境承载力差、水污染严重、河道干涸断流、生态系统严重退化、部分河段防洪能力不足等问题突出。为推动京津冀协同发展国家重大战略部署，落实《京津冀协同发展规划纲要》提出的推动永定河等“六河五湖”生态治理修复要求，2016 年 12 月，国家发展改革委、水利部、原国家林业局联合印发《永定河综合治理与生态修复总体方案》（以下简称《总体方案》）。《总体方案》实施5 年来，通过上下游系统治理、协同治理，取得了显著成效。

一、成效与启示

5 年来，永定河综合治理与生态修复工作扎实推进，《总体方案》中规划建设的78 个重点项目已开工56个，批复投资185.7 亿元，累计安排中央投资42.5 亿元。永定河综合治理与生态修复工作目前已取得阶段性成效，绿色生态河流廊道初步形成，生态功能逐步复苏。

1.主要成效

（1）强化水资源统一调度，“流动的河”持续增加

完善流域水资源配置工程体系，打通引黄北干线向永定河生态补水通道，完成万家寨引黄工程总干扩机工程，完成南水北调中线、小红门再生水向永定河生态补水工程，永定河流域水网工程体系初步建成，区域水资源优化配置格局初步构建，增强了首都供水安全保障能力。协调京津冀晋四省市及永定河流域投资有限公司（以下简称流域投资公司）共同签订《永定河生态用水保障合作协议》，建立永定河生态用水长效机制。推动当地水、再生水、引黄水和引江水“四水统筹”，强化官厅、册田、友谊、东榆林、响水堡、镇子梁和壶流河水库“七库联调”，5 年来累计向永定河生态补水 21.5 亿 m3。2021 年永定河实现26 年来首次865 km 河道全线通水，有效保障了北京冬奥会、冬残奥会生态用水需求，阶段性完成“流动的河”目标。

（2）推进流域系统治理，“绿色的河”逐步显现

按照“治理、恢复、涵养、提升”原则，推进山水林田湖草沙系统治理，5年来上游地区新增水源涵养林面积6.65 万hm2，流域森林覆盖率由20.8%提高到28%，生态安全屏障日渐稳固。上游大同、朔州地区累计压采地下水0.9 亿m3，平原地下水水位较2017年初平均回升2.95 m，最大回升点达到17.8 m，生态补水期间河道10 km 内地下水水位平均回升1.45 m，山前河段平均回升达到3 m 以上。Ⅲ类及以上水质河长占比由34%增加到81.7%，累计调查发现高等植物386 种、鱼类49种，官厅水库、桑干河等生态敏感区鸟类达到360 余种，湿地鸟类种群数量逐年增加，黑鹳、丹顶鹤等多种珍稀鸟类重现永定河，国家级、省级湿地公园达到19 个，河湖生态系统质量明显改善，绿色生态河流廊道初步建成。

（3）加强水域空间管控，“清洁的河”效果明显

强化流域河湖水域空间统一管理，永定河干流、支流和重要水库分级分段设置省、市、县、乡镇四级河长456 名，村级河湖长 1 200 余名，实现了河湖水域河长全覆盖。为切实管护好“盛水的盆”，水利部海河水利委员会（以下简称海委）持续开展“清河行动”和“清四乱”专项行动，推动河湖面貌和环境质量持续改善，基本实现“四乱”全线清零，清除河道内各类垃 圾 400 多 万 m3。2020—2021 年 连续两年组织京津冀晋四省市水行政主管部门和流域投资公司联合开展“关爱河流保护永定河”活动周，沿线共有1 000余人、10余个环保公益组织参加活动，营造了全社会共同关爱保护河湖的良好氛围。

（4）完善流域防洪工程体系，“安全的河”稳步推进

《总体方案》从流域整体着眼，进一步优化防洪工程布局，按照永定河下游100 年一遇、桑干河10 年一遇（重点河段按20 年一遇）、洋河20 年一遇防洪标准，开展了永定河及桑干河、洋河防洪薄弱环节治理，新建及加高加固堤防279 km，险工险段治理12.8 km，干流堤防达标率由78%提高到85%，永定河及重要支流防洪工程体系逐步完善，防洪安全隐患逐步排除；按50 年一遇蓄洪标准，新建北京大兴国际机场滞洪一期工程，可滞洪量约330 万m3，有效保障了流域大中城市、国家重大基础设施及新机场临空经济区防洪排涝安全。

（5）推动水利信息化建设，加快推进智慧永定河建设

《总体方案》遵循智慧水利建设总体思路和框架，坚持数字赋能，围绕流域水资源调度、水环境保护、水生态修复等管理需要，以“监督、监控、评价、评估、调度、预警”为核心功能，基本建成服务于永定河水资源统一调度管理的信息化系统。搭建基于三维仿真技术的数字永定河平台，基于在线模型的生态水量调度辅助决策和精细管理，初步构建生态水量调度“四预”功能，提升永定河绿色生态河流廊道协同管理能力，为数字孪生永定河及智慧永定河建设奠定了良好基础。

（6）坚持流域治理两手发力，流域治理一体化新模式形成共识

按照“区域协同、互惠共赢、科学运营、稳步推进”原则，永定河沿线京津冀晋四省市人民政府通过协商，引入战略投资方中国交通建设集团有限公司，共同出资组建流域投资公司，探索投资主体一体化带动流域治理一体化的新模式。通过不断强化流域公司纽带作用，逐步探索政府市场“两手发力”规律，流域上下游联动、政府市场联手，形成共商、共建、共治、共享治理模式，初步形成了流域综合治理的“永定河样本”。

2.经验启示

总结5 年来的工作，主要有以下经验启示：

一是思想引领。深入贯彻落实习近平生态文明思想，坚持习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路和关于治水重要讲话指示批示精神，紧紧围绕新发展阶段人民日益增长的美好生活需要，推动京津冀协同发展在生态领域率先突破。

二是高位推动。国家发展改革委会同水利部及京津冀晋等省市成立了永定河综合治理与生态修复部省协调领导小组，统一领导永定河综合治理与生态修复工作，形成顶层决策合力。水利部高位推动复苏河湖生态环境行动，为永定河全线通水提供了根本保障。

三是协同治理。充分发挥流域机构作用，统筹推动流域上下游、左右岸、干支流的协同治理、统一治理。海委会同京津冀晋四省市及流域投资公司共同签订了《永定河生态用水保障合作协议》，建立永定河生态用水长效机制，推动永定河生态水量统一调度，充分保障了河湖生态水量。

四是机制创新。创新成立流域投资公司，引入市场参与模式，推动政府市场联动和共商、共建、共治、共享，探索投资主体一体化带动流域治理一体化新模式，促进政府与市场“两手发力”，为永定河生态修复注入强大动力。

二、流域存在的问题

永定河流域水资源禀赋差、自然生态系统脆弱，生态系统修复过程较长。随着全球气候变化日益加剧，对流域水生态系统的质量和稳定性也带来了极大挑战。

1.农业节水政策未全面落实

永定河流域农业用水占比高达61%。“以水定需、量水而行”尚未得到全面落实，水资源节约集约利用水平不高，水资源刚性约束作用尚未完全发挥，农业用水管理粗放，超定额用水、无序取水及违规取水现象仍然存在；合理的水价形成机制未能普遍建立，农业水价远低于供水成本，水费收入难以满足供水工程运行维护需要，影响农业节水工程良性运行。

2.防洪排涝薄弱环节未根除

永定河流域防洪工程体系初步形成，防洪标准基本达到100 年一遇，但平原河段治理工程尚未完全实施，部分河段堤防超高不足，险工险段尚未全面治理，主槽淤积、河道采砂遗留问题影响行洪安全。

3.生态系统质量和稳定性待提升

永定河上游地区仍有1.3 万hm2水土流失面积需要治理，森林单位面积蓄积量42.7 m3/hm2，与全国平均89.8 m3/hm2有较大差距，幼龄林占比高，生态效益相对较低，水源涵养功能尚未得到稳定发挥。永定河平原河段周边地下水亏空尚未得到完全弥补，河道生态水面不能得到有效维持，河滩地植被仍需进一步恢复，生态水量保障工程体系仍需进一步完善。流域生态监测和评估体系仍需完善。

4.流域协同治理机制需完善

生态水量调度缺乏长效管理机制，生态补水费用分摊机制需要进一步完善。市场机制在资源配置、节约用水、资金筹措、工程管护等方面的作用尚未得到充分发挥，运维模式与现行政府采购政策无法衔接，运维资金与政府财政预算接口不畅。上下游之间横向水生态补偿机制和生态产品价值实现机制尚未建立。

三、下一步重点工作

进入新发展阶段，永定河综合治理与生态修复面临新形势和新要求。国家“十四五”规划和2035 年远景目标纲要明确提出，加强重要生态廊道建设和保护，加大重点河湖保护和综合治理力度；纲要的102 项重大工程专栏中，明确提出“实施永定河综合治理”。水利部党组提出水利高质量发展的六条实施路径，要求加快复苏河湖生态环境。为了巩固治理成果，提升治理水平，海委按照永定河综合治理与生态修复部省协调领导小组的安排，会同有关单位，完成《总体方案》修编工作。2022 年9 月，国家发展改革委、水利部、国家林业和草原局联合印发了《永定河综合治理与生态修复总体方案（2022 年修编）》（以下简称《总体方案（2022 年修编）》），为“十四五”时期永定河的综合治理和复苏生态环境指明了方向。

下一步重点做好以下工作。

1.强化统一规划，加快推进《总体方案（2022 年修编）》实施

对表对标习近平总书记关于治水重要讲话指示批示精神，按照水利高质量发展要求，立足提升大江大河大湖生态保护治理能力，加快复苏河湖生态环境。重点围绕水资源节约高效利用，加强流域上游地区农业节水改造；进一步完善永定河生态水网体系，统一调度生态水量，实现水流贯通；立足提升洪水防御能力，加快永定河防洪薄弱环节治理；落实预报、预警、预演、预案“四预”措施，推进数字孪生永定河建设，加快推进《总体方案（2022 年修编）》各项工作落实落地。

2.强化统一调度，提高生态需水量保障程度

强化水资源刚性约束，深入推动官厅水库上游地区节水，全面复核大中型灌区取水许可，实现桑干河、洋河沿线取水许可全覆盖，实施总量强度双控，严格大中型灌区计划用水监督、管理和考核。通过加强沿线取用水监管，完善节水激励约束机制等措施，提高河道生态补水输水效率，保障生态水量下泄目标。加强生态水量统一调度，继续落实《永定河生态用水保障合作协议》，海委依据水利部授权，负责组织、协调和监督永定河水量统一调度工作，制定年度生态水量调度计划，对水资源实施统一调度。

3.强化统一治理，推动绿色生态廊道建设

完善永定河生态水网一体化布局，立足流域整体和水资源空间均衡配置，在上游实施万家寨引黄能力提升改造工程，实施引黄北干线1 号隧洞出口下游河道卡口改造，实施墙框堡水库与桑干河连通。在下游平原段实施南水北调中线廊涿干渠与永定河连通工程，以及支流间区域内连通互济。基本建成永定河生态水网体系，提高向永定河生态补水能力。充分发挥流域机构作用，按照“一个防洪体系、一套河流桩号、一个高程系统、一条水面线”的原则，严格防洪体系与生态治理设计把关审核。统筹推动流域上下游、左右岸、干支流的协同治理、统一治理。

4.强化统一管理，完善管理体制机制

制定永定河水量调度管理办法，进一步明确水量调度方式、调度权限、调度计划、取用水管理、水量监测与发布及监督管理等，为统一调度提供制度保障。按照“成本共担、效益共享、合作共治”的原则，研究提出官厅水库以下生态补水费用分摊方案，完善《永定河流域横向水生态补偿实施方案》，为保障“流动的河”提供长效机制。建立跨区域河长联动机制，协调解决跨区域、跨部门重大问题。深化政企合作关系，建立“河长”与“河工”合作模式。

5.坚持数字赋能，加快数字孪生永定河建设

加快推进《数字孪生永定河先行先建实施方案》，结合永定河水资源实时监控与调度系统实施，充分运用信息化前沿技术，按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，充分利用云计算、数字孪生等新一代信息技术，推进数字孪生永定河建设，构建数字孪生平台，完善水利感知网，建设智能业务应用体系，打造“2+N”智慧应用体系，建成具有“四预”功能的数字孪生永定河，实现数字化场景、智慧化模拟、精准化决策。

6.深化改革创新，丰富流域治理实践

多渠道拓展资金来源。鼓励各地通过地方政府专项债券方式支持永定河项目建设。继续支持加强银政企对接，进一步深化开发银行、流域公司、地方政府等各方的对接联系，做好融资工作。支持流域投资公司丰富项目融资手段，推动设定永定河绿色发展股权投资基金，探索建立流域生态产品价值实现机制。依托流域自然资源、人文资源、产业匹配、市场需求等条件，研究利用生态产品价值的多元收益反哺永定河流域的生态治理。

通过持续开展永定河综合治理与生态修复工作，展望2035年，永定河流域水源涵养功能稳定发挥，河湖生态系统质量明显提升，防洪排涝薄弱环节彻底根除，生态产品价值实现机制得到有效转化，永定河将实现“流动的河、绿色的河、清洁的河、安全的河”的预期目标，真正成为水清岸绿、健康宜居的“幸福河”。