民生水利工程运行机制与管理对策

欧靖

罗定市引水工程管理服务中心 广东 罗定 527200

引言

随着社会经济的快速发展，对民生水利工程也提出了更高要求，然而在民生水利工程运行管理中仍然存在着运行机制不够完善、运行管理效率低下、管理资金严重不足、运行管理水平太低等问题，从而影响民生水利工程效益的有效发挥[1]。要解决民生水利工程运行管理中的问题就应根据工程特点，从构建运行管理目标体系、完善运行管理法规制度、提升运行管理队伍综合素质等多方面采取措施[2]。运行机制在打通民生水利工程“最后一米”中起着重要作用，不断创新运行管理机制才能让民生水利工程发挥显著优势[3]。

1 民生水利工程及运行机制

1.1 民生水利工程

民生水利工程是指与人民日常生活密切相关的水利工程，例如生活用水工程、农田水利工程、水土保持生态建设工程、江河综合治理工程等。

1.2 民生水利工程运行机制

民生水利工程运行机制是指民生水利工程管理组织结构的运转方式，通过运行机制将民生水利工程管理系统组织成一个联系紧密、相互配合的整体。运行机制包括工程管理机制、工程维护机制、资金保障机制、水价机制、监督机制、管理人员激励机制等。

2 民生水利工程运行管理中存在的问题

2.1 运行体系不完善，运行机制不健全

虽然民生水利工程在政府、社会推动下取得相当可观的成绩，但仍然存在比较突出的问题，运行管理体系不完善、运行机制不健全等问题。首先，重建轻管问题严重。受到政绩考核和政策导向作用影响，相关部门对于民生水利工程都非常重视，投入大量资金建设，但建成后对于维护管理未予足够关注，从而导致民生水利工程效益未能充分发挥。其次，缺乏统一规划。民生水利工程规模大多不是很大，多部门投资建设，缺乏统一规划引导，形成“各扫门前雪”现象。再次，政策配套措施不足，接收方存在等、靠、要行为。民生水利工程具有公益性、政策性特点，政府积极推动，但接收方例如村组对于筹资投劳并不积极。

2.2 运营不够顺畅，运行效率较低

在政策上民生水利工程向老、少、边、穷地区倾斜，不少工程处于偏远山区和农村地区，地形复杂，交通不便，无法实施统一管理，运营不够顺畅，管理松懈甚至无人管理。由于长时间都得不到有效养护和维修，民生水利工程运行效率低下。主要原因如下：首先，民生水利工程规划设计针对性不强，没有针对具体情况采取科学的设计。其次，没有充分发动群众，工程建设、管理停留在干部层面，上热下冷，群众积极性不高，筹资筹劳推进缓慢，工程难以全面铺开。再次，民生水利工程从审批到落实要经过多个部门，待办项目流转时间长，进而影响项目运行效率。

2.3 管理资金缺乏，管养保障不足

水利工程运行必须投入一定的资金，目前针对农村部分的财政支出仍然比较紧张，经费不足影响民生水利工程高效运行，而经费不足主要体现在经费缺失和经费浪费两个方面[4]。虽然用于水利工程的建设资金逐年增长，然而用于民生水利工程例如农田水利工程的资金占比仍然较低，并且相比建设资金来说用于后期维修养护的经费更少，甚至不足建设资金的10%。由于缺乏足够的维修养护经费投入，民生水利工程老化快、易损毁，运行寿命缩短。民生水利工程维修管护经费大部分来自地方自筹，除了材料、易损配件等支出以外，管养人员薪金也要靠相应的资金支撑，经费不足不但影响正常的维修管护工作的开展，更会打击工作人员的积极性，使得管养工作懈怠和工作质量下降。而且还存在挪用、挤占经费现象，导致经费浪费、工程运行效能低下。

2.4 人员素质不高，业务能力不强

基层水利服务人员存在年龄老化、素质低的问题。由于水利工程维修管护工作辛苦，薪资又不高，青壮年愿意从事水利维修管护工作的人很少，而年龄老化的工作人员往往学历低、知识陈旧，对新技术、新观念接受程度低，难以充分满足民生水利工程管养要求。而且基层水利服务人员培训时数较少，每年只有十几到二十多小时，而且培训缺乏严格的考核评价，很难达到预期的培训效果。同时水利工程运行管理中的问题有一定滞后性，在问题不明显时运行管理人员思想上容易松懈，甚至消极怠工，这种情况显然带来严重的安全隐患。

3 完善民生水利工程运行体系

3.1 完善民生水利工程运行体系的必要性

首先，民生水利工程存在运行体系不完善的问题。由于民生水利工程隶属公益性工程范畴，长期以来实行“大锅饭”管理模式，用水不收费或很少收费，缺少经费就难以开展运行管理工作，而且无人对此负责，导致民生水利工程建成后快速老化、损毁乃至报废，造成民生效益急剧衰退。为了响应党中央、水利部关于加强民生水利的方针政策，发挥民生水利工程效益，实现水资源高效利用、可持续利用的目标要求，必须调动广大群众用上水、管好水的积极性，因而有必要建立并完善民生水利工程运行体系。其次，与大中型水利工程相比，小型民生水利工程缺资金、保障不足，尤其是许多小型水库带病运行，已严重威胁农村地区广大群众的生命财产安全，有些地方甚至还存在饮水安全不能保障问题，为此有必要建立完善的运行体系以明晰产权、厘清管护主体责任，保证民生水利工程良好运行，充分发挥民生水利工程的效能，让广大人民群众切身利益得到充分保障。

3.2 民生水利工程良性运行机制的建立

首先，建立良好的用人培训机制。通过引进与培养相结合模式逐步提高民生水利工程运行管理队伍素质。引进那些学习能力强、适应民生水利工程管理岗位、专业技术能力较强的人才，并通过人才引进改善民生水利工程运行管理队伍结构。定期组织专业技术培训班，邀请水利科研院校教师、上级管理部门业务骨干担任培训班讲师，为民生水利工程运行管理队伍提供理论知识、专业技术的培训。其次，建立组织内部激励机制。按照职业态度、工作能力、管理效果等因素综合考核，绩优者在薪资待遇、升职等方面给予优待，以鼓励多劳多得、能者多酬。第三，引入竞争机制，通过政府购买服务方式优选维修养护单位，运用物业化管理方式对民生水利工程进行管护。第四，建立长效管护机制。地方水利部门应加强民生水利工程管护工作的指导和监督，制定民生水利工程运行管理规程、制度，落实管护单位责任与义务，并与其签订委托关系合同。水利部门联合行业协会对管护单位的运行管理成效进行监督考核。第五，扩大资金筹措渠道，建立经费良性机制。在政府财政拨款不能满足民生水利工程运行管理需要的情况下，要弥补资金缺口必须扩大资金筹措渠道，例如融资入股、群众自筹投劳等方式。第六，建立资金监管机制，实行专款专用，防止民生水利工程资金被违规截留、挤占和挪用。地方财政部门联合水利、农业等部门加强资金监管，并建立资金使用台账、大宗物品实行政府采购等制度。审计部门定期进行财务审计，并将审计结果作为下年度资金拨付的依据。

4 加强民生水利工程运行管理的对策

4.1 加强制度建设，依法依规管理

进一步完善法规制度，例如针对水价定价、水费计收、机构编制、水资源调配、防洪排涝等实际问题进行更清晰的分类和管理，并且明晰责任。在民生水利工程的使用上应建立许可证制度，制定许可标准，明确考核指标，只有让民生水利工程管理走上法制化、制度化轨道，才能做到有法可依、有规可循。在推动制度建设的同时还应加强法规的宣传教育，让基层群众懂法、知法和守法，为此可利用广播电视、网络平台、微信公众号等媒介加大宣传力度，让法规制度传入机关、学校、社区、乡村、企事业单位中。

4.2 深化机构改革，理顺功能关系

目前，水利工程管理机构改革已取得一定成效，例如落实了管养分离、项目法人制等措施，但水利工程管理机构性质较为复杂，有属于事业单位性质的，也有归入企业性质或集体经济性质的，如果单纯按照管理机构性质来梳理工程公益性和经营性的关系，难以制定清晰的政策。对民生水利工程公益性功能进行管理，必须按照公益性功能要求配备专业人员，落实公益性功能岗位，同时也要根据水利工程经营性特点配置一定数量的经营性功能岗位，以减轻机构负担。对于经营性功能岗位的人员必须落实医保、社保政策，免除其后顾之忧，使其安心工作。

4.3 改革产权制度，厘清管理责任

民生水利工程产权制度改革的目的是厘清管理责任，否则产权不明也难以取得预期管理成效。产权制度改革的原则是投资者为所有者、受益者负担使用费用。根据水利工程资产性质可以划分为纯公益性资产、准公益性资产、经营性资产。纯公益性资产运行时也要产生费用，应由政府财政支出补偿费用。准公益性资产包含部分经营性资产，应在补偿公益性费用之外通过经营维持收支平衡。经营性资产则主要通过经营获取的收入维持运行。划分产权性质后依法确定水利工程的所有权、经营权和使用权。纯公益性产权的受益对象包含所有群众，起着保障生命财产的重要作用，不能采用缴费增值方式。

4.4 优化管理模式，拓宽参与范围

由于民生水利工程不同项目存在明显专业与功能方面差别，管理模式也需更加灵活多样，以适应多样化的服务需求。参与式管理适合农村小型水利设施的管理，例如按照“谁受益、谁负担”原则采用承包经营模式管理小型农田水利工程，按照“安全生产、服务为本”的原则采取用水户协会管理模式负责供水到户、水费征收和工程维护等。

4.5 完善服务体系，探索管理模式

为提高民生水利工程管理成效，必须建立高效的基层水利服务体系，根据工程实际情况设置不同类别的岗位，打破人员编制局限，灵活配置岗位和引进人才，如按照公开聘用、竞争上岗、定期考核、合理流动方式管理人员。在管理模式上积极探索新型模式，例如采用市场运作模式开展工程维修养护，采用物业化管理模式进行水利工程的日常管理。

4.6 加快设施建设，推进信息化管理

利用网络技术对民生水利工程进行信息化管理，可以节省人力物力，提高管理效率，所以应加快信息化工作进程，积极开发信息化管理平台，利用卫星定位系统、地理信息系统、客户端App等信息化技术开展信息化管理，例如自动采集水位、雨情等数据，自动监测闸站、水文信息，智能控制农田灌溉与排涝等，逐步实现民生水利工程远程监控、自动化控制和信息化运行管理。

5 结束语

民生水利工程对于改善地方经济及生态环境、解决农村地区饮水安全问题、抗洪防灾等民生问题发挥着重要作用，但因民生水利工程不少位于农村、山区等偏远地区，运行管理水平不高，运行机制不畅，影响民生水利工程效益的发挥，因此应加强民生水利工程管理问题的研究并提出良策，以推动民生水利工程发展，充分发挥其保障民生、改善民生的作用。