创新“一零两全四免费”船舶污染物治理模式推动长江经济带高质量发展

牟彩霞，王渊渊

2019年，江苏海事局、江苏省交通运输厅提出“一零两全四免费”船舶污染物治理模式，即内河船靠港和锚泊船舶污染物零排放、全接收，在航船舶污染物排放全达标，免费生活垃圾接收、免费生活污水接收、免费水上交通、免费锚泊，全面强化长江船舶污染防治工作。自该治理模式推广以来，长江南通段船舶水污染物处理方式明显转变，接收设施持续完善，接收乱象基本杜绝。2021年，南通海事局守护长江清水绿岸，持续巩固深化“一零两全四免费”船舶污染治理长效机制，船舶污染物接收实现了“质”和“量”双提升。在纵深推进过程中，码头伪落实、虚假接收现象依然存在，假铅封、虚设管路等新型违法行为时有发生，完善工作机制、推出新的工作举措已刻不容缓。

一、“一零两全四免费”船舶污染物治理模式运行总体情况良好

（一）船舶污染物治理模式更加完善

为使“一零两全四免费”船舶污染物治理模式更趋多元、更趋完善，南通海事局主动作为，推动高质量建成如皋水上绿色综合服务区；联合南通市交通运输局推动南通市政府将南通港“一零两全四免费”服务费用纳入市财政保障；推动开发区码头形成联盟，共同委托第三方服务单位开展污染物接收。目前，长江南通段已形成水上绿色综合服务区公益服务、码头自主接收、政府出资购买服务、码头联盟资源共享等四种船舶污染物治理模式。

（二）污染物接收处置率明显提升

南通海事局多点发力，通过跑码头、上船头，积极向船方和码头方宣贯上级要求和政策，全面推广应用“长江干线船舶水污染物联合监管与服务信息”系统，并制作告知书、使用指南等在全辖区发放，“一零两全四免费”在整个辖区形成浓厚氛围。2021年长江南通段到港船舶使用系统申报船舶生活污水106 634艘次、35 328．69立方，同比2020年分别增长428%、205%；申报船舶生活垃圾122 892艘次、547．53吨，同比2020年分别增长268%、298%。

（三）明查暗访发现问题明显减少

2021年，江苏海事局对南通海事局开展明察暗访3次，南通海事局组织开展明察暗访、联合检查、交叉检查14次，先后查出问题近百件；全年共下发督办单、提醒函、提醒单和督查通报30多期，督促发现的问题整改到位。江苏海事局最近一次明察暗访和南通海事局年底组织的联合检查中发现问题数量明显减少，工作成效日渐凸显。

（四）“处罚+信用”双重惩戒成效明显

南通海事局采用“行政处罚+信用监管”双重惩戒机制，层层压实责任。2021年先后约谈15家码头单位、暂停6家码头单位作业，暂停时间累计达18天，共对150多起船舶直排违法行为，船舶未正常使用防污染设备和器材、存储容器或者存储结构物，未按照规定配备防污染设备和器材、存储容器或者存储结构物等进行行政处罚，做到发现一起、通报一起、教育一片的警示作用。

二、“一零两全四免费”船舶污染物治理模式运行中存在的突出问题

（一）部分码头未完全落实“先接收污染物再作业”的要求

部分码头为了提高作业效率，存在边作业边接收、先作业再接收、只作业不接收的情形。部分码头晚上无作业人员，对于晚上靠泊作业的船舶无法接收；部分靠泊船舶离岸潮差较大，码头接收泵的功率不够无法接收。

（二）部分码头存在不完全接收或虚假接收的情形

部分码头接收存储设备容量有限，接收能力不足；部分船舶污水柜无液位仪且存储柜容量较大，船员无法从外观判断污水存量情况；部分船舶急于装卸货或航程较短，为了满足到港“先送交污染物再作业”的要求，故意送交部分污染物；部分码头为了提高船舶污染物接收率、降低接收后的处理成本，主动或串通船舶伪造污染物接收记录；部分码头为了应对监管要求，存在只接管不接收的情形。

（三）船舶直排行为时有发生

内河船员的整体防污染意识有待提升，直排行为时有发生，具体表现为部分生活污水处理装置进口管路焊接在机舱舱壁上，舱壁上无开孔，且舱壁另一面无任何管路，生活污水处理装置形同虚设；部分船舶生活污水旁通管系未铅封或盲断；部分船舶生活污水旁通管系虚假铅封；部分船员私自拆除铅封等导致直排行为发生。

（四）部分船员随意填报交付数据

前期“船e行”生成接收订单无需码头确认，填报环节监督缺失，船员随意填报数据，目前该问题已修复；部分码头未安装智能流量计等设备，接收数据为预估数据；个别船舶为掩盖非法排污行为故意填报虚假数据。

（五）主管机关监管存在薄弱环节

目前海事和交通等主管部门对码头船舶污染物接收的监管主要依赖执法人员现场检查，存在覆盖不全、重复检查、过度检查、检查标准不统一等薄弱环节，对污染物申报数量明显数据异常、污染物接收弄虚作假等行为多为事后监管，未实现高效协调、精准监管。

三、“一零两全四免费”船舶污染物治理模式运行中存在问题的主要成因

（一）部分码头、船舶和接收单位的主体责任意识和环保意识有待提高

一是部分内河船员防污染意识淡泊，未真正认识到非法排放的危害性，习惯性地直排行为时有发生。二是部分码头对环保的重要性认识不足，防污染投入不到位，未充分明晰自身防污染责任，主体责任落实不到位。三是第三方接收单位为了节省费用、提高收益，故意拖延履行或不履行服务职责。

（二）“一零两全四免费”工作方式方法有待改进

一是目前通报的船舶污染物接收率以系统中的进出港报告为基数，进出港报告系统中的数据与码头实际装卸作业船舶艘次差距较大，导致污染物接收比例整体被拉低。二是船舶污染物“零申报”的条件未明确，码头、船舶不了解具体要求，为形式上提高接收比例，产生不必要的虚假接收情形。三是船舶排放污染物的数据无法实时传送至“船e行”或其他信息平台，预估送交数量不准确，现场监管也相对困难。四是执法人员的检查标准不统一，检查情况需人工梳理，重复检查、盲目检查的情况时有发生，现场检查水平有待提高。

（三）“一零两全四免费”专办（简称“124”专办）工作机制有待完善

一是目前“一零两全四免费”工作推进主要依赖专办成员，未真正形成全员参与专办工作的机制。二是人员交流比较频繁，基层海事处专办人员更换较快，新人对政策不熟悉、检查不专业，导致工作整体质量无法稳步提升。三是监督考核制度不完善，未真正形成排名机制、与评优评先挂钩机制，主要依靠“124”专办联合检查、明察暗访等方式发现问题，未能从根本上激发执法人员的内在动力。

四、“一零两全四免费”船舶污染物治理模式的创新举措

（一）完善工作方式方法，建立责任机制

一是持续开展污染防治宣传，全面提升航运企业、码头、船员的环保意识，严厉打击船舶生活污水、垃圾违规处置违法行为，形成高压打击态势，督促船舶、船员、航运企业自觉遵守污染物接收相关规定，全面形成“不敢污、不能污、不想污”的系统化治理新格局。二是持续创新完善“一零两全四免费”工作举措，扎实落实好码头防污染主体检查机制和海事核查机制，通过“海事+码头”双核发力，压实港口企业船舶污染物接收主体责任，严厉打击船舶虚假申报、伪落实等问题，切实推动码头由“要我环保”向“我要环保、我能环保”转变。三是建立并运行部门间的协同管理制度，加强与交通港航部门的协作，共同开展“一零两全四免费”联合检查，压实部门主管责任，双管齐下提升船舶污染防治成效。

（二）规范污染物接收作业，落实惩戒机制

一是统一“零申报”要求并对外发布，明确污染物接收比例的统计方法。推动各码头建立船舶污染物接收转运处置内部规范和制度，优化船舶污染物接收流程。二是持续推广智能流量计，通过信息化手段避免船员随意填报数据、弄虚作假等行为，实现监管从“被动向主动、粗放向精细”，从“事后监管到实时监管”转变。三是严格落实信用惩戒机制。对未履行防污染主体责任的港口码头，采取约谈、熔断等方式进行惩戒，并及时通报交通主管部门。对污染物接收的第三方服务单位严格执行考评机制。

（三）探索建立防污新生态，制定考核机制

一是落实执法人员“网格治污”，每个码头为一个网格，每个网格配置一名执法人员，做到责任到人，形成全体基层执法人员参与危防的新生态。二是探索建立“一零两全四免费”工作督查考核机制，制定赋分排名办法和奖惩办法，结合明查暗访结果对执法人员进行赋分排名，将排名结果及时发布，提升执法人员工作的主动性和积极性。三是充分发挥典型示范作用，培塑3—4个船舶污染防治工作典型示范码头，组织执行不力的码头进行参观学习，取长补短，提升整个辖区的船舶污染防治工作成效，形成可复制可推广的经验。

（四）建设智慧赋能新系统，完善监管机制

坚持“信用+智慧”双轮驱动，依托“长江干线船舶水污染物联合监管与服务信息”系统，深入挖掘信息化手段在船舶污染防治工作中的催化作用，开发“智能防污”程序，智慧赋能实现船舶水污染物全智能感知、生命周期服务、全过程检查，做到“问题全覆盖、情况全掌握”，防止过度检查、重复检查，扫除检查盲区，提高船舶污染物防治精细化监管水平。

长江船舶“一零两全四免费”机制已进入长效运行状态。为扎实推动长江经济带高质量发展，巩固治理成效，应梳理前期实行过程中出现的问题并研究解决方法，创新船舶污染物治理模式，综合运用信息化、信用惩戒等手段，全面加强长江船舶生活污水和生活垃圾的监管和治理力度。