新《海安法》下集装箱检验和监管对策研究

孙玉杰，李建军（.上海海事局，上海 00086；. 崇明海事局，上海 0037）

一、前言

2021年9月1日生效实施的新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海安法》）首次从法律层面将对船运集装箱的检验纳入法定检验范畴，明确了船舶检验机构应依法对集装箱定期进行安全技术检验的要求，实现了上位法和下位法关于集装箱检验的一致。国际公约方面，1977年9月6日，《1972年国际集装箱安全公约》（《CSC公约》）生效。1981年9月23日，我国加入《CSC公约》，成为该公约的缔约国。《CSC公约》生效40多年来，我国集装箱制造和运输业飞速发展，已成为世界贸易大国和全球最大的集装箱制造国，但在集装箱检验及监管方面还存在一些问题亟待解决，尤其需要立法和建章立制，细化落实新《海安法》对集装箱检验的要求，有效履行《CSC公约》。

二、国内法律法规和国际公约涉及集装箱检验的有关规定

（一）国内法律法规有关规定

1．新《海安法》

1984年生效实施的《海安法》及2016年修订的《海安法》均未提及集装箱检验的要求。新《海安法》第九条明确规定：中国籍船舶、在中华人民共和国管辖海域设置的海上设施、船运集装箱，以及国家海事管理机构确定的关系海上交通安全的重要船用设备、部件和材料，应当符合有关法律、行政法规、规章以及强制性标准和技术规范的要求，经船舶检验机构检验合格，取得相应证书、文书。新《海安法》首次从上位法的角度实现了对集装箱检验涉及的技术法规和行政规章的支持，是海事管理机构未来对集装箱检验实施管理和事中事后监管的根本依据。

2．船舶和海上设施检验条例

2019年3月修订的《船舶和海上设施检验条例》第十七、十八条规定了集装箱的检验要求，即在国内登记的企业法人（集装箱所有人，以下简称“箱东”）所拥有的集装箱，应向船舶检验机构申请制造检验、定期检验，取得检验证书。第四条规定，中国船级社（CCS）承办国内外船舶、海上设施和集装箱的入级检验、鉴定检验和公证检验业务；经授权，可以代行法定检验。

3．集装箱法定检验技术规则

2018年6月实施的《集装箱法定检验技术规则》纳入了《CSC公约》及其修正案关于集装箱的结构、技术条件、试验、监管和控制等要求。

4．船舶检验管理规定

2016年5月生效的《船舶检验管理规定》第五条规定，CCS可以从事包括国际航行船舶、国内航行船舶、水上设施、船运货物集装箱和相关船用产品的法定检验；第二十一条规定，船运货物集装箱的制造厂商或者所有人、经营人应当向船舶检验机构申请工厂认可、定型设计认可和制造检验或营运检验。当前中国箱东拥有的部分集装箱由CCS实施法定检验。

（二）国际公约有关规定

涉及集装箱检验和管理的国际公约主要是《CSC公约》及其修正案。

1．《CSC公约》

《CSC公约》及其附则明确规定了集装箱的试验、检验、批准、维修等内容，为缔约国开展集装箱检验的国内立法、实施监督检查明确了方向。

对于经检验的集装箱的监督和管理，《CSC公约》第VI条规定：

（1）根据第III条获得批准的每个集装箱，应在缔约国领土内受该缔约国正式授权官员的管理。这种管理仅限于证实集装箱上安装按本公约要求的有效的安全认可牌照，除非有重要证据证明该集装箱的现状有明显的安全风险，在这种情况下，执行管理工作的官员所采取的必要行动，也仅限于保证集装箱在继续投入营运之前恢复到安全状态。

（2）当集装箱由于某种缺陷似乎危及安全，而这种缺陷在该集装箱获得批准时可能业已存在，应由发现这种缺陷的缔约国通知负责批准该集装箱的主管机关。

2．《CSC公约》2010年修正案

《CSC公约》2010年修正案（MSC．310(88)决议通过，2012年1月1日生效）新增附则III——控制和检查，是缔约国主管机关对经检验的集装箱实施监督检查的依据，详述了对集装箱的控制内容、方式、措施、缺陷类别、信息传递等内容，使主管机关能评估集装箱中结构敏感部件的完整性，并帮助其决定集装箱是否安全而能继续运输或者是否应在采取纠正措施前停止营运，主要内容整理如下：

（1）一般要求

如有重要证据表明集装箱的状况会对安全造成明显风险，缔约国可采取控制措施，但这种控制应仅限于核实集装箱是否携有有效的安全认可牌照和经批准的连续检验计划（ACEP）或有效的下次检验日期（NED）标记。

（2）控制措施

对于破损达到或超过附则III表4．1所列的结构敏感部件损坏程度的集装箱或空集装箱，视为对人员造成危险，主管机关应考虑采取控制措施，停止这些集装箱的营运。

（3）信息通报

一旦集装箱被控制，主管机关应通知相应的箱东、承租人或受托人。

3．《CSC公约》2013年修正案

《CSC公约》2013年修正案（MSC．355(92)决议通过，2014年7月1日生效）主要修订了附则I——安全认可牌照、附则II——结构安全要求和试验的相关内容，更新了附则III的表4．1结构敏感部件，明确了需立即决定停止使用集装箱的严重缺陷、需通知箱东并对运输采取限制措施的缺陷以及限制措施，更便于主管机关实施检查和采取控制措施。

4．国际海事组织关于修改、调整《CSC公约》统一解释和实施的建议

为有效实施《CSC公约》，国际海事组织海上安全委员会还发布了一系列通函，对公约相关条款进行了统一解释，提出了协调实施公约的建议。最新的通函为2013年8月通过的CSC．1/Circ．138/Rev．1，该通函建议缔约国对集装箱进行控制时，对无缺陷但亦无安全认可牌照的集装箱或其牌照不完整的，应停止营运。如有证据证明该集装箱已按公约条款批准或满足公约的标准，则实施控制主管机关可允许集装箱运到目的地卸货，但应尽可能快地安装安全认可牌照，并在按公约正确安装安全认可牌照之前不得再次装货。对于检验或维护过期的集装箱，如缔约国发现标注于安全认可牌照上或靠近安全认可牌照处的下次维修检验日期已过，应停止该集装箱营运。但是，实施控制的主管机关可允许集装箱运到目的地卸货，前提是必须尽快进行检验并更新日期，完成之前不得再次装货。

三、集装箱检验和监管存在的问题

对于中国箱东拥有的集装箱，其检验由CCS根据国家海事管理机构的授权实施。经实地调研，笔者了解到当前中国箱东拥有的集装箱，其检验和海事管理机构对其监管中存在以下问题：

（一）部分集装箱检验过期

关于营运集装箱的定期检验周期，《CSC公约》和《集装箱法定检验技术规则》规定，集装箱从出厂到第1次检验的间隔期应不超过5年；经第1次定期检验后，再次检验的间隔期应不超过30个月，实施了ACEP的集装箱除外。据了解，外贸箱通常实施ACEP代替定期检验，内贸箱则实施定期检验。根据国际集装箱局网站（www．bic-code．org）数据，当前中国有175家箱东在该网站登记注册，但据CCS消息，目前中国仅有11家箱东实施了ACEP。由于航运市场上流通的集装箱数量巨大，且集装箱的法定检验是依申请行为，如集装箱检验到期时箱东不申请检验，CCS也无法控制。据了解，当前航运市场存在大量的内贸集装箱检验到期时因箱东不申请导致检验过期的情况。

（二）内贸集装箱超重

根据《船舶安全监督规则》，目前集装箱称重的要求仅限于外贸箱，对内贸箱尚无强制要求，内贸集装箱超重情况比较普遍，对箱体局部结构破坏较大，在装卸和运输过程中容易发生事故，影响水上交通安全。

（三）外国验船机构超范围检验

《外国船舶检验机构在中国设立验船公司监管办法》第三条规定，外国船舶检验机构在中国境内只能对外国企业所拥有的船运货物集装箱进行检验，而不能对中国箱东所拥有的集装箱进行检验。据了解，部分外国船舶检验机构在国内对部分中国箱东拥有的集装箱进行了检验，明显超出其检验范围。

（四）外贸淘汰的集装箱流入国内市场

经初步了解，国内营运的部分内贸集装箱为外贸淘汰的老旧箱。外贸集装箱箱东大都对使用十余年的集装箱集体淘汰不再使用，或在使用过程中，将发生变形、破损、脱焊等情况无修复价值的集装箱淘汰不再使用。部分国内箱东将这些淘汰的外贸集装箱买入转为内贸使用，存在极大的安全隐患。

（五）缺乏相应的国内立法

同国际公约授权缔约国对外国籍船舶开展港口国监督一样，《CSC公约》第VI条也赋予了缔约国对集装箱进行监督检查、处置的权力，但遗憾的是，迄今为止我国尚未将上述要求进行国内立法，也就谈不上对外贸和内贸集装箱的监督和管理。其次，虽然我国关于《CSC公约》检验方面的国内立法还是比较全面的，《集装箱法定检验技术规则》基本涵盖了公约的要求，但该规则是技术类的，我国尚未根据公约第VI条和附则III制定检查、处置等行政类规定，也未制定违反国际公约以及国内法律法规后的行政处罚措施（装载危险货物的集装箱除外），造成海事管理机构实施事中事后监管时无法可依，从而导致对集装箱的监督检查处于空白的状况。

四、相关建议

对中国以及外国箱东拥有的在船集装箱状况及检验情况的监管，海事管理机构可通过现场监督和安全检查实施，但海事管理机构尚未实施对陆上集装箱的监管，对这些集装箱状况以及检验质量难以把握。针对集装箱检验和监管存在的问题，笔者走访了CCS上海分社、部分航运公司以及箱东，结合新《海安法》、国际公约以及国内法律法规要求和现状，提出相关建议如下：

（一）制定相关法律法规，确保监管有法可依

国家海事管理机构应以新《海安法》生效为契机，制定外贸和内贸集装箱检验管理和监管的行政类法律法规，针对检验过期以及外国船舶检验机构超范围检验的现象，制定相应的处罚规定，既有效履行国际公约、实现国际公约本土化，更使得海事管理机构对集装箱的监管有法可依，有助于保障水上交通安全和防止水域污染。

此外，建议制定内贸集装箱的装箱标准和称重规定，明确装箱质量和装载重量的要求，从根本上确保内贸集装箱运输安全。当前内贸集装箱进码头时称重已不是问题，只是码头对超重集装箱放任不管，造成大批超重集装箱装船，从而导致装卸货和运输时屡屡发生事故。

（二）开展针对性培训，确保检查专业规范

《CSC公约》附则III第3——主管机关检查人员的培训规定，实施评估和控制措施的检查人员应接受必要的培训。培训应包括理论培训和实践指导。因此，海事管理机构应按照公约要求设定培训课程和程序，培训检查人员使他们胜任对集装箱以及箱东实施专业和有效的检查。

（三）开展有效监管，压实箱东主体责任

对箱东以及营运的集装箱的监管都属于事中事后监管范畴，是国际公约赋予海事管理机构的权力，应按要求实施。海事管理机构应制定箱东监管规定和营运集装箱监管程序，定期检查箱东质量体系运行情况、集装箱营运检验执行情况、ACEP实施情况，发现问题督促其及时改正，促使箱东履行主体责任，保证集装箱状况良好。

（四）建立集装箱数据库，掌握集装箱检验维护信息

建议国家海事管理机构建立内贸集装箱和中国箱东拥有的外贸集装箱的数据库，掌握每个集装箱是否具有有效的维护和维修计划及其定期检查情况，对于保证船上和岸上人员以及公众的安全至关重要。该数据库还可以用于汇总和向公众发布我国箱东的ACEP信息。《CSC公约》2010年修正案规定，批准的计划应至少每10年评审一次，以确保其持续可行。缔约国应对批准的计划进行定期审核，以确保符合该缔约国批准的规定。主管机关应将批准的ACEP信息公开。目前，对ACEP的10年评审、定期审核以及信息发布均由CCS实施，建议信息的发布由主管机关即国家海事管理机构实施，这样才符合公约要求。

（五）明确检验机构责任，及时互通信息

现行有效的《船舶和海上设施检验条例》指定CCS实施集装箱的法定检验，但CCS却将该检验交由其下属的认证公司开展，明显不符合该条例的规定。建议国家海事管理机构责成CCS收回集装箱检验职能，以确保检验质量和公信力。对于部分箱东任由集装箱过期而不申请检验的情况，CCS应将该情况及时通知所在地海事管理机构，由海事管理机构进行处置。

此外，对箱东和集装箱实施监督检查时，如发现外国验船机构超范围检验或接到相关举报时，基层海事管理机构应通知这些机构停止检验行为，并将该情况上报国家海事管理机构处置。

五、结语

新《海安法》明确了集装箱法定检验的宏观要求，《集装箱法定检验技术规则》明确了集装箱法定检验的技术要求，当前海事管理机构急需填补集装箱事中事后监管的法律空白，使得对集装箱的监督管理有法可依，确保集装箱的制造、检验、维护保养、报废等整个生命周期都符合要求，实现闭环管理，并把对中国箱东的管理纳入海事管理的范畴，才能从根本上确保集装箱运输安全高效。