责联网：大数据驱动的精准问责实现机制

谷志军（深圳大学a.政府管理学院；b.廉政研究院，广东深圳 518060）

裘 炅（浙江责联科技有限公司，浙江杭州 310011）

一、引论：责任是精准问责的突破口

责任不但是人类社会的基本价值，而且是民主政治的重要遵循。从历史脉络看，人们对责任的认识大致经历了从单一的道德主张到多元的政治议题的转变。正如有学者认为，责任可以从道德主张与政治议题两个方面把握：在责任观念产生之初，思想家们大都从伦理学视角讨论责任问题，普遍认为责任是一种道德主张；随着契约理论对国家起源的证成，使责任跳出了抽象的伦理学范畴而过渡到现实层面，发展为包含多元意涵的政治议题［1］。与作为道德主张的责任不同，作为政治议题的责任既确定了人在公共生活中的权利和义务范围，又提供了维护政治秩序和社会发展的基本要素。就此而言，作为政治议题的责任具有道德、政治、法律等三重意涵，包括积极责任和消极责任两个维度。

在现代社会，以责任为基础建构的政府是责任政府。作为一种理想和追求的政府形态，责任政府的根本特征是“政府以公共责任为本位的逻辑安排权力与责任的关系”［2］。一般来说，关于权力与责任的关系可以从两个层面理解：一是权责大小对应层面，强调责任政府的逻辑前提是权责统一；二是权责先后顺序层面，强调责任政府的逻辑前提是责任本位。权责统一只是对权力与责任关系的应然描述，在政府组织的实际运行中，经常会出现权责背离的现象。这是因为，传统委托—代理理论虽然解释了权力与责任的授予问题，但并没有反思权力与责任的顺序问题。在此基础上，“责任政府理论强调先有责任后有权力，责任是政府的基础、权力是政府履责的工具”［3］。在现实政治生活中，责任政府的组织逻辑不仅要求权责统一，还强调责任本位，由此，责任就构成了责任政府的核心。

政府以责任为本位可以说是民主政治的基本要求。政治学家弗朗西斯·福山在探究人类政治秩序的起源时，认为“良好的政治秩序”由国家、法治、负责制政府等三大基本要素组成［4］。从这个角度来讲，如何建立一个对人民负责任的政府就成为国家治理的核心命题，而责任政府在操作层面的实现机制就是问责制。从理论层面看，问责制实际上是权责统一和责任本位原则在制度上的逻辑延伸，其目的就是要规范权力与责任的关系，以责任为本位实现权责统一；从现实层面看，虽然“失责必问、问责必严”成为常态，但问责制在实践运行中却产生了问责形式化、问责简单化、问责随意化和问责选择化等乱象，从而催生了对精准问责的现实需求［5］。基于理论和现实层面的认知，精准问责的实现必须以责任为主线推进。

二、大数据时代对精准问责的技术支撑

问责是健全党和国家监督体系的重要内容。一般认为，党和国家监督体系由目标、制度和价值等三大部分构成［6］，然而，这一传统认知忽略了信息技术在廉政建设与腐败治理中的重要作用，实质上，“信息技术的发展使得我们有可能运用更加科学的手段提高监督工作的有效性”［7］。随着互联网、云计算等信息技术的发展，人类社会进入了“大数据时代”，大数据驱动的技术因素正在重塑传统的监督体系。正如维克托·迈尔-舍恩伯格和肯尼思·库克耶的《大数据时代》一书的副标题“生活、工作与思维的大变革”所示，大数据带来的信息风暴正在变革我们的生活方式、工作形式和思维模式，大数据开启了一次重大的时代转型［8］。在这样的背景下，近年来各级纪检监察机关越来越重视信息技术在纪检监察工作中的运用，积极探索“互联网+”与纪检监察工作的深度融合，不断推进纪检监察工作的数字化转型。正如有学者所阐述的，随着信息技术在纪检监察工作中的作用越来越凸显，逐渐形成了通过大数据、物联网、云计算、移动互联网、人工智能等科技手段与纪检监察业务深度融合的智慧纪检监察新模式［9］，这无疑对问责工作提出了新的技术要求。

在大数据时代，“大数据及云计算不仅是一种新技术，还是一种新的、最重要的基础设施，并且催生了一种新的认知与思维方式——大数据思维”［10］。大数据思维是实现问责精准化的需要，而精准问责又是以责任为承载，由此责任成为技术手段应用于问责工作的着力点。从这个意义上讲，大数据思维对精准问责的影响在于改变了责任管理的知识图谱，以责任为基础的知识图谱涵盖了责任意识、责任能力、责任行为等诸多方面。基于责任本位视角，大数据时代对精准问责的技术支撑体现在以下三个方面：

第一，大数据改变责任意识。责任意识其实就是对责任的识别、辨识、分类等意识。大数据时代所带来的最大变化就是改变了人们的思维方式和思想观念，这无疑构成了责任政府与政府问责的认识论和方法论基础。实际上，任何一种政府形态都需要一系列观念意识作为支撑，责任意识作为责任认知、责任态度、责任情感等方面的集合，构成了责任政府的制度基石和责任政治的关键变量。而大数据驱动的技术手段则为人类生活创造了前所未有的数据化和可量化维度，成为政府治理变革的技术基础，为改变政府人员的责任意识提供了新的方法。具体而言，信息技术至少促使了三大转变，即从分析小样本数据到处理海量数据的转变、从追求数据分析精度到分析全域数据的转变、从热衷寻找因果关系到注重相关关系的转变。将上述转变嵌入责任意识层面，既为在复杂的责任线索中实现责任的精准认定提供数据支撑，也为实现责任的精准追究提供技术可能。

第二，大数据提高责任能力。责任能力实际上就是对责任的设计、验证、管控等能力。通过技术手段对政府人员责任意识的改变并不能够保证责任落地，责任意识还需要内化为责任能力，才能真正地发挥作用。责任能力可以从结构和过程两个角度理解：从结构角度讲，责任能力体现在国家治理的各个系统，政府人员履责能力的塑造包含系统结构中的很多关系；从过程角度讲，责任能力体现在政府过程的诸个环节，政府人员履责能力的塑造要充分涵盖政府行为的所有过程。大数据运用在政府履责方面，催生了“互联网+”政务服务模式，基于信息技术支撑的政府体系呈现整体性、开放性、协同性、智慧性等特征，通过技术手段可以厘清政府权力清单和责任清单，实现政府组织的重组和工作流程的优化。进一步而言，大数据技术改变了政府人员发现、分析和解决问题的能力，催生了通过数字化和智能化手段推动政府责任的落实，进而提高政府人员履职尽责的能力和水平。

第三，大数据优化责任行为。责任行为实际上就是对责任的学习、领悟、履行等行为。基于对大数据的认识不难看出，大数据的核心就是数据和预测，通过信息技术对大数据的掌握可以增强人类行为的可预测性，有助于在提高政府人员责任能力的基础上强化责任履行的科学性和规律性。在大数据时代到来之前，人们只能对某些自然现象和客观规律进行一定的预测，这是由于人的本体性特质导致了对人类行为预测的客观困难，然而，大数据时代产生的诸多技术手段提供了有关人类行为的海量且结构化数据，使得研究作为社会行动者的个人和团体的行为成为可能。大数据和智能化可以从数据共享、智能决策、智慧服务、内部管理等方面优化政府人员的责任行为方式、模型及原理。通过大数据技术的溯源、追踪或可视化呈现，有助于发现不同责任主体根据自身条件与社会要求而建构起来的数据和结构，进而明确责任主体在履责过程中担负的职责以及发挥的功能。

三、责联网模型：精准问责的实现机制

问责实际上包括责任认定和责任追究两个重要阶段，责任认定是责任追究的前提，而责任追究是责任认定的结果。在大数据时代，“让数据站岗、让数据说话、让数据问责”可以发挥大数据的乘数效应［11］，为责任精准认定和责任精准追究提供了技术支撑。就此而言，大数据驱动精准问责的实现需要将问责核心要素数据化，大致包括三个机制：一是责任划分机制，主要针对责任数据产生、责任数据交换、责任数据评估等；二是主体认定机制，主要针对责任主体确定、责任主体信息采集、实施主体责任跟踪等；三是程序优化机制，主要针对主体履责过程、确认责任节点、规范问责程序等。可以说，将技术因素嵌入问责工作所衍生的精准问责，是大数据时代问责工作数字化转型的必然选择。

基于此，借助于责任管理理念和大数据技术所研发的“责联网”①“责联网”是由本文合作者裘炅团队最早提出的概念，参见：http：//www.ucgps.com/。，无疑有助于促进精准问责机制的有效实现。所谓责联网，就是通过大数据技术将责任标准化和数据化，围绕责任搭建可视化管理平台，以技术治理驱动问责的精准化实现。从内涵上讲，责联网以风险为逻辑起点，通过责任本位的理念、责任管理的平台、责任可溯的技术实现了理念重构、平台支撑和技术优势的有效结合；其中，理念重构为平台搭建和技术嵌入提供了指导思想和发展方向，平台支撑的管理框架影响责任理念与信息技术的融合程度，技术优势为责任理念和平台体系提供技术支持和快速通道。从外延上讲，责联网是利用信息技术对来自人、物、环境、管理等风险进行识别，围绕责任要素将便捷、扁平、交互的技术优势嵌入问责领域，以更好地应对问责异化或问责乱象的技术化努力；同时，通过责任的可视化呈现实现对问责过程的全方位监督，以精准高效的数字化手段提升问责工作的实际效能。具体而言，依据大数据技术建立的责联网模型，可以分为风险知识层、责任设计层、责任管理层和责任文化层等四个层级，如图1 所示。

图1 责联网模型

一是风险知识层。责联网模型设计的基础是对责任风险的认识。社会学家乌尔里希·贝克将后现代社会诠释为“风险社会”［12］，其主要特征是人类要面临威胁其生存的由社会所制造的风险。从类型学角度看，风险社会包括人的风险、物的风险、环境风险、管理风险等诸多方面；同时，风险又可以分为简单风险、复杂风险、模糊风险、不可预知风险等不同等级。风险知识层主要是通过建立人、物、环境和管理等风险知识体系，辨识不同层面的责任风险，对风险进行不同级别的数学建模和管理，建立风险之间关系的知识图谱，构建对风险的量化机制。对责任风险的辨识、分级、管理和呈现，构成了责联网模型的现实基础。

二是责任设计层。责联网模型设计的要点是对责任节点的感知。风险社会的客观现实使得管理过程处于风险之中，而不同风险背后对应的是管理责任问题。责任设计层就是通过对不同级别的风险采取物联管控、管理措施、个人防护和培训教育等措施，实现风险的残余处理和风险的动态管控；通过对管理岗位进行法律法规和制度的分解以及对管理过程中风险点的细化设计岗位责任的对应节点，生成管理岗位可评估的责任清单项。在此基础上，采用有向无环图的方式厘清领导责任、主体责任和监管责任，在运行中感知责任节点的过程数据并实现数据的定期上传和更新，自动生成相应的责任任务和责任清单。

三是责任管理层。责联网模型设计的核心是对责任管理的量化。责任管理就是要实现权责统一或权责对等，这就要求管理者承担的责任与拥有的权力相一致。因此，责任管理层就是围绕权责统一或对等原则构建数字化模型，包括岗位职责、责任清单集、责任清单关系集、责任考核参数等；而管理岗位是由责任清单组成的，由此涉及对岗位角色、岗位职责列表、责任清单列表、人员列表、目标列表、风险列表等进行操作化定义。数字技术手段主要用于更好地进行动态任务合成和目标分解，对责任的过程点进行监测和有效管理，通过量化责任过程实现量化明责、量化履责、量化问责、量化减责等目标。

四是责任文化层。责联网模型设计的初衷是对责任履行的促进。将数字技术手段运用于责任管理，目的是通过对各岗位的责任评估促进管理者更好地履职尽责。责任文化层就是通过一定的标准对岗位责任的履行情况进行评估，包括责任素质分和责任成果分两类，“责任素质分=责任意识分+责任能力分+责任行为分，责任成果分即责任成果评估的分值”［13］173，由此形成对责任型岗位和责任型组织的评价依据。通过管理层面上的量化责任机制以及对各岗位职责的风险难度评估，可以得到责任素质和责任成果分值，并以此判定责任管理手段和责任技术能力的提升对责任风险的应对情况，在提高责任素质的同时取得良好的责任成果。

四、责联网的实践应用：以消防安全管理为例

责联网不但是一种理念设想，而且已经转化为实践应用成果。从实践层面来看，责联网模型就是综合运用大数据、互联网、物联网、人工智能、区块链等新技术搭建平台，以落实部门或岗位主体责任为核心，将责任落实情况全面、实时、真实记录，并进行评估和预警，能够即时可视化展示管理情况，有助于切实提高管理水平和实现“人人有责、人人尽责”的目标。从监督层面来看，安全管理作为领导注意力分配的重要领域，历来是领导高度重视的问责重点，然而，有研究表明，安全管理领域问责结构的内在张力削弱了传统问责方式的效能，难以促使地方政府改进安全管理和监督效能［14］。随着责联网的提出，为从技术层面提高安全管理领域的问责效能提供了可能。鉴于责联网最早和最成熟的运用源起于消防安全管理领域，下文将以消防安全管理为例探讨责联网的实践应用。

（一）消防安全责联网的关键要素

消防安全责联网综合运用大数据、互联网、物联网等新技术，目的是围绕责任要素构建一个网络管理平台，形成责任大数据以实现责任量化管理，以技术手段解决精准问责的责任认定和责任追究难题。具体包括四类要素，即一条责任链条、两个管理系统、三种管理工具和四维评价体系［13］118-119。

1.一条责任链条。消防安全责联网的责任链条就是围绕责任节点配置成网，实现消防安全主体责任横向到边、纵向到底的完整闭环管理。所谓责任横向到边，就是消防监督管理部门将相应的法律责任包压给社会单位，形成主体责任和监管责任的量化闭环管理；所谓责任纵向到底，就是社会单位自己增加组织责任包，实现主体责任、监管责任、领导责任的岗位配置，通过日常各岗位的履责登记，实现对消防岗位履职尽责程度的定期评估。

2.两个管理系统。消防安全责联网的管理系统由供社会单位使用的消防安全管理责联网系统（以下简称“社会单位责联网”）和供消防部门使用的消防安全监督管理责联网系统（以下简称“监管责联网”）组成。社会单位责联网的主要功能是：通过责任清单方式对每个岗位实行消防安全责任管理，对岗位责任人安全责任履职情况进行量化，动态反映各岗位安全责任落实情况，具有履责提醒、监督管理、履职评分和考核评分等功能；可扩展集成单位内部各类消防监控物联网系统和消防安全管理系统，通过对物联网监测系统提供的各类消防设施系统监控数据、结合责任岗位履职情况对单位内部安全进行评估，及时预警单位安全隐患。监管责联网的主要功能是：对社会单位规定责任清单（内容）、根据法规标准动态增删责任清单项，进行动态责任规范；对社会单位的履责全过程监督管理，通过平台数据统计分析功能随时了解辖区内消防安全管理情况、辖区消防安全趋势，实时了解辖区内社会单位消防设施设备的运行情况；可视化反映辖区各社会单位地理位置分布，查询社会单位消防基本信息，并能够即时或定时对社会单位点对点、分组或全体发送通知信息。

3.三种管理工具。消防安全责联网的管理工具主要包括会责、责管通和尽责宝，以对动态责任及责任过程实现快速便捷的管理。其中，会责是给组织领导实现尽职尽责的会议抓手，通过开会部署静态或动态责任，快速形成可执行的文本清单和考核规则，用于责任的精准到岗、到人；责管通用于监管履责过程中的不到位问题，运用责管通不仅可以快速检测是否触发边界，还可以发现不同层级的责任问题，比如向领导责任提醒主体责任、监管责任同时不到位的情况；尽责宝是个人尽职尽责的助手，包括个人责任清单、履责评估、尽职尽责程度、责任素质评估、提前提醒等功能。

4.四维评价体系。消防安全责联网的评价体系由责任意识分、责任能力分、责任行为分和责任成果分等维度构成，采用责任素质评分和责任成果评分的方式实现。责任素质分所包括的责任意识等级分、责任能力等级分、责任行为等级分，基本上是从风险意识、风险管控能力、风险管控行为上体现的，可以从履责形成的大数据中挖掘出来；责任成果分即可量化的责任文化分，可用所有的责任素质分总和评估，一个社会单位的责任文化精度可以用人均责任素质分评估，一个单位是否为责任型组织可以按人均责任素质分是否达标体现。

（二）消防安全责联网的主要机制

消防安全责联网是基于责任管理的智慧消防管理平台，通过打造社会单位责任树、责任林和设计责任岗位、责任集、责任节点，实现责任感知、责任传递、岗位责任、责任业务等优化。基于责联网模型，消防安全管理领域的责联网可以通过技术、管理和文化融合机制实现，如图2 所示。

图2 消防安全责联网实现机制

1.技术机制。技术机制主要解决的是监测责任节点，包括责任的起点、过程点和终点，因为各节点都有风险的评估项。以火警为例，当火警这个大的风险责任节点出现时，首先是第一个岗位责任节点，即值班人员要在规定的时间内通知巡逻人员到相应的地点确认。同时触发第二个岗位责任节点，一个岗位责任节点的值班人员要在规定的时间内跟踪巡逻人员的行踪；另一个岗位责任节点的巡逻人员也要在规定的时间内确认火情。最后是风险责任节点的结束，如果确认是误报，那么值班人员就要进行误报后的操作；如果确有其事，那么值班人员就要按要求上报处理。通过物联网或人联网等技术机制，目的是把责任信息探测出来，以判断各个岗位责任节点是否到位以及各个责任节点是否风险可控。

2.管理机制。管理机制主要是对责任的过程点进行监测和有效管理，不仅可以实现失责提醒或追责，还能够进行尽责激励。针对以上技术机制确定的责任节点，一旦某个岗位责任节点落实不到位，监管人员需要进行主责提醒，如果提醒后还落实不到位，则需要作出严厉问责或追责；反之，则需要对该岗位进行相应的激励。实际上，这也符合绩效管理原则，且形成了从责任计划到责任执行再到责任检查最后到责任反馈的量化闭环管理。

3.文化机制。文化机制主要是通过责任的文化量化呈现，以发挥各岗位的主观能动性，实现对主观能动行为的评价和反馈。基于管理机制形成的量化责任管理结果以及各岗位风险系数，可以从精神和物质两个方面进行岗位责任评估：一是客观的责任成果分，直接根据责任管理结果赋值；二是主观的责任素质分，需要根据责任意识、责任能力和责任行为等三个方面综合赋值。对岗位责任的量化呈现，有助于形成统一的责任文化，甚至可以通过深度学习实现文化智能评估。只有这样，才能真正形成敢于担当作为的责任文化氛围。

五、精准问责的技术治理反思

责联网通过大数据、人工智能、区块链等新技术手段，搭建责任可视化管理平台，有利于实现问责工作的数字化、精细化，然而，由于责联网是一个全新的概念，目前关于责联网的实践应用还处于起步阶段。虽然责联网在安全管理领域的应用积累了一定的经验，能够较为精准和智能地解决对安全监管存在的技术短板，但由大数据驱动的责联网本质上仍然是一种技术治理，基于责联网的精准问责是技术手段在问责领域的嵌入。技术治理虽有明显优势但也存在一定限度，比如出现“技术利维坦”“技术乌托邦”“技术治理幻象”等，甚至陷入技术决定论。所以，精准问责的实现过程不能仅仅追求技术变革，还应该深入治理这个关键核心去考察。

第一，治理思维具有单一性，基于责联网的精准问责是技术治理思维。责联网作为精准问责的实现机制，意在针对新时代问责工作中的新情况新问题，基于系统集成的责任管理平台，实现信息技术的效率和智慧监督的效能相结合，着力提高问责工作的精准性和实效性。这一愿景实际上是技术治理思维的展现，具体包括三个层面：一是认识论层面，责联网围绕责任搭建管理平台，运用技术理性指导问责工作的开展；二是方法论层面，责联网突出借助技术管理责任，将技术作为实现问责目标的手段；三是实践论层面，责联网通过技术框架塑造责任行为，强化技术力量监控责任的履行情况。实质上，从超越一元化技术治理思维来看，责任本位才是责联网和精准问责的灵魂，实现精准问责就是要通过责联网建立平台整合、系统集成的责任管理体系，唤醒责任主体的责任意识并激发其担当精神。

第二，治理手段具有局限性，技术手段无法解决精准问责的所有难题。精准问责的提出是为了应对问责工作出现新问题的需要，主要表现在“既有问责不严的问题，也有问责泛化、简单粗暴的问题；既有问责程序不够规范的问题，也有问责尺度把握不一的问题；既有以简单问责下级代替自己整改落实、以追究直接责任代替追究领导责任的问题，也有形式主义、官僚主义等问题”［15］。对此，借助技术手段科学划分责任、规范问责程序、明确问责要求等，进而提高问责工作的精准性。随着技术治理在实践中的广泛应用，人们对技术治理的态度逐渐由感性推崇转为理性反思，技术治理的限度开始受到人们的关注。通过对技术治理思维的考察不难发现，责联网虽然能够从技术层面解决精准性问题，但是无法应对问责指向的所有问题。

第三，治理目标具有张力性，精准问责需要实现技术与治理间的平衡。在大数据时代，数据和信息不但是公共治理的基础，而且已经成为公共治理的组成部分。大数据虽然赋予技术治理更为丰富的意涵，但也难掩技术与治理之间的内在张力。比如，技术强调一致性和标准化原则而治理强调多样性和多元化原则，技术追求效率而治理追求共识，技术推崇工具理性而治理推崇价值理性。责联网的技术理性使得问责工作从依靠人转向依靠大数据，但是过度的技术应用也会限制人的自主性和能动性，从而导致问责工作顾此失彼。实际上，不管是一般意义上的问责还是技术导向的精准问责，都是基于人的本质，其操作实施也都是借助于人的智慧，因此，在实践中需要把握责联网赋能精准问责的限度和边界，充分利用技术但不能过度依赖技术，探索将技术与治理有机结合，以回归问责的目的和初衷。

六、结论与展望

本文基于责任政治的理论视角，将责任视为精准问责的突破口，探讨精准问责的实现机制，“建构监管、评估与问责间的有机联系，形成监管结果与动态调整的有机结合”［16］。在大数据时代，数字监督已经成为权力监督体系不可或缺的一种新形态［17］，而精准问责就是数字监督在问责领域的逻辑延伸。借助责任管理理念和大数据技术，本文提出了促进精准问责实现的责联网模型，并介绍了责联网在消防安全管理领域的实践应用，研究发现责联网为实现精准问责提供了新的技术路径。

责联网的治理效果可以从以下三个角度理解：一是从人人有责的治理角度看，责联网可以根据目标科学地辨识每个岗位面临的相关风险，在风险基础上设计不同岗位的主体责任、监管责任、领导责任，并据此汇总出每个岗位的静态责任清单；针对一些突发事件、上级文件、领导要求、外部影响等导致的动态性风险，通过会责、责管通、尽责宝等形成动态责任清单。二是从人人履责的治理角度看，将责任纳入岗位设计，通过风险设计的方式将主体责任、监管责任、领导责任等列在每个岗位的责任清单项中；通过责管通、尽责宝确定每个责任清单项的责任边界，对每个岗位进行失责提醒，以实现每个岗位的履职尽责。三是从人人尽责的治理角度看，根据权责对等、责利对等的原则建立尽责激励机制，实现各岗位愿尽责、敢尽责的正向激励效应；通过责任管理使每个岗位都能够接受更大风险目标的挑战，让有更大风险责任承担的岗位有更好的利益分配，从而激发组织活力。

本文虽然只介绍了责联网在消防安全管理领域的应用，但是责联网的应用不只限于此，在食品、治安、交通等安全管理领域同样适用。从消防安全到全域安全，会有不同的目标指向、法律法规、责任风险等，这些都可以进行相应的责任集设计，从而形成各岗位的责联网管理；对于一岗多责的情况，比如既管消防，又管交通，则需要将不同的责任集进行分类，这样就可以实现不同责任的量化闭环管理。进一步而言，责联网还可以扩展到政府监管、纪检监察等国家治理层面，基于数字技术设计一套新的责任管理体系，形成对责任的动态、量化管理，以解决精准问责的责任认定和追究难题。同时，需要注意的是大数据驱动的责联网虽然有助于精准问责的实现，但也不能忽视精准问责的技术治理局限，明确责联网助推精准问责的限度和边界，建构起技术与治理均衡发展的精准问责体系。