英美太空战略同质化和同盟深化趋势研究

郭筱曦（中国航天科技国际交流中心）

近年来，太空作为战略优先事项对英国来说已明显变得更加重要，在太空战略布局上动作不断，在整体上和多个具体方面与美国太空战略布局具有极大相似性和同质化趋势，决策层和监管层有相近的架构，战略重点也有颇多重合之处。与此同时，英美两国也在执行层面加深了多边和双边合作。

1 英国太空战略布局

英国近年接连发布2014年《国家太空安全政策》、2015年《国家太空政策》和2018年《太空繁荣战略》等政策文件。

意识到太空活动具有增强国力、创造就业和推动经济增长的作用，英国女王在2019年的一次演讲中阐明了成立国家航天委员会和制定全面太空战略的政府意愿。2021年3月，英国政府向议会呈交《竞争时代的全球化英国：关于安全、国防、发展和外交政策的综合审查》报告，首次表明英国的太空战略将“建立融合军民太空政策的综合发展路径”。2021年9月，英国首部《国家太空战略》出台，表明了英国成为世界航天强国的雄心。

英国国防部在2017年底发布军事学说文件《英国空天力量》，2019年宣布有意扩大其军事太空活动，并着眼于制定国防太空战略。2022年2月，英国国防部更新发布《国防太空战略》，勾勒出英国政府成为“太空中重要参与者”的总体愿景。2022年9月，英国国防部发布更有针对性的军事学说文件《英国太空力量》，阐明了指导太空作战的原则、政府政策、战略、顶层理论等，再次强调太空作为作战域的重要性。

在决策层集中统筹太空战略和政策

效仿美国做法，太空现已进入英国政府最高层对话。如《国家太空战略》所述，英国致力于确保国家太空政策、治理及落实方面有明确的“跨部门”方式。英国政府在2020年6月宣布成立国家航天委员会，国防部在2021年4月正式成立联合太空司令部，在军民两方推动国家层面太空战略和政策步调一致。

下图反映了英国太空战略结构与国家航天委员会和其他政府部门的关系。英国国家太空战略出自国家航天委员会，它是主管航天的内阁委员会，由总理领导，职权范围是“在协调政府整体政策的同时，考虑考虑太空中与繁荣、外交和国家安全有关的问题”。由太空战略产生的英国太空政策是由国防部和商务能源与产业战略部（BEIS）之下的太空司共同协调的。

具有支撑航天发展的完善监管框架

支撑英国雄心勃勃的航天计划发展的是其较为完善的监管框架。早在1986年，英国政府就出台了《外层空间法》（OSA），为管理与英国有关人员在外层空间的活动提供了法律基础，履行英国在联合国《外空条约》下的义务。该法所规定的法律和监管框架自生效之后小范围修订了数次。2017年，英国政府认为国际航空法和国际空间法都不再适合监管英国商业航天活动对安全和保障构成的风险，因此决定出台新的航天法，即2018年《航天工业法》。新法全面生效后，1986年《外层空间法》也并未废止，两部法律各有适用范围：2018年法案适用于规范在英国本土进行的太空活动，1986年法案仅适用于英国实体在海外开展的太空活动。

2020年7月，英国政府就实施2018年《航天工业法》的三套法规草案、一些行业指导文件草案以及部分监管指南和许可规则启动公众咨询，目的是打造对商业航天更有促进和保障作用的监管环境。这其中，最重要的部分是《航天工业管理条例》，围绕英国以商业为主导的进入太空方式而制定。这一揽子法规已在2021年7月生效。

英国太空活动治理层级

战略重点突出融合、合作、主导

（1）军民融合

英国首部《国家太空战略》以“军民融合”为主题，视“军民融合”为英国实现“世界航天强国”雄心的必由路径。比“军民融合”更进一步的是，特朗普政府认识到对太空能力的愈加依赖，强调采取“全政府”参与的方式开展太空活动，也由2018年美国《国家太空战略》明确。

（2）商业主导

英国航天也具有很强的商业重点，年度收入的83%来自直接面向消费者和企业对企业的销售。英国近年通过政策、立法和投资技术研发计划等鼓励英国商业航天创新，瞄准成为全球太空经济真正竞争者的目标，致力于培育贯穿整个供应链的强大的商业航天部门。

（3）培育有利的国际环境

1）与志同道合的国家合作。“志同道合”（like-minded）是近年频频在国际场合出现的词。英国《国家太空战略》表明将通过与伙伴国和盟国的国际合作实现战略目标。英国国防部在发布《国防太空战略》时也明确指出，英国“将深化与美国的密切合作”，并寻求“与其他志同道合的大国进一步合作”。

2）主导国际规则。英国希望被视为国际社会的重要参与者，因此发起了有关“太空负责任行为”的国际讨论，期望以此为切入点开展太空外交和发挥领导作用。英国还有意主导制定规范民用太空利用的标准和法规，试图以国内实践和标准主导国际外空规则走向。这些都与英国如何实现其“全球化英国”的目标密切相关。

产业规模增速醒目，战略成效初现

自2010年以来，英国航天部门的增速超过了其他经济体，规模增长了两倍，每年产生165亿英镑收入，基本保持稳定，与2020年收缩了9.9%的英国经济整体形成鲜明对比。根据2022年4月英国航天局发布的《英国航天产业规模与健康2021》报告，英国航天业直接就业人数约为4.7万人，并为整个供应链提供了大约19万个就业岗位；航天相关机构/企业数量以平均每年约21%的速度增加，现已近1300家。

2 英美太空合作的历史背景及其持续深化

英国太空战略的发展是由“大国关系”决定的。丘吉尔在1946年发表的题为“和平砥柱”（Sinews of Peace）的演讲，决定了战后英国的发展方向及其未来在太空事务方面的行为。他概述了英国外交政治的3个重要且相互重叠的方向，即英美关系、英联邦关系和英国与西欧关系。《竞争时代的全球化英国》报告直言：“对英国公民来说，最宝贵的莫过于英国与美国的关系。”

英美在太空中的合作从五眼联盟起步，以太空安全为核心。美国热衷于让最亲密的盟友参与其能力建设。刚刚卸任的美国太空作战部长约翰·雷蒙德上将曾指出，美国与英国的联盟是在50多年的历程中建立的，并通过“奥林匹克卫士行动”（Operation Olympic Defender）达到了新高度。

通过“小多边”合作形成核心同盟

当多边途径受阻时，各国倾向于以更小的、地区性或志同道合的团体组成“小核心”。英国军队从2001年开始参加美国“施里弗”系列太空作战演习，还向美国天军组织的“太空军旗”（Space Flag）演习、美国太空司令部组织的“全球哨兵”（Global Sentinel）多国空间态势感知演习等活动派员。英国军队受益于这些活动，且正在策划组织由英国牵头的太空演习。

美国太空司令部重建后正式接管了“奥林匹克卫士行动”联盟，领导着美国最亲密的几个太空盟友，英国是第一个被邀请加入联盟的国家。联盟成立的目的是共同加强太空防御和威慑，遏制中国和俄罗斯等国在太空中的敌对行动，并减少地球轨道上的碎片扩散；同时，提升任务保障，增强任务弹性，使潜在对手的决策复杂化。

在民用航天合作方面，美国近年最瞩目的动作就是依托其载人重返月球的“阿尔忒弥斯”计划发起了《阿尔忒弥斯协定》（Artemis Accords），英国是首批签署国之一。首批签署《阿尔忒弥斯协定》的国家强烈认同协定所提出的原则，它们通过这种认同构建起“小圈子”，并不断拓展圈子规模。该协定现已成为美国的外交政策工具。此外，英国航天局还代表和影响着欧洲航天局（ESA），与美国就该协定进行谈判。

认识到太空可持续性面临的挑战及技术进步带来的威胁，进一步鼓励负责任地利用太空，美国、英国和澳大利亚、加拿大、法国、德国、新西兰在2022年2月共同签署了《联合太空行动愿景2031》（CSPO-VISION-2031），源于2010年“施里弗”兵棋推演中多国太空指挥中心的概念，呼吁加强合作以防止太空冲突。与此同时，美国和英国也有意在此协议基础上推进双边项目和倡议。

菲林戴尔斯弹道导弹预警雷达

借助双边合作在关键领域夯实合作

在国家安全领域，英国国防部和情报部门在数据等方面与美国高度融合并依赖于美国。英国太空司令部运营着支持英国和美国军队的菲林戴尔斯（Fylingdales）弹道导弹预警雷达，英国有一名一星上将在美国太空司令部总部全职工作。2022年4月，英美太空司令部签署了“加强太空合作的谅解备忘录”（ESC MOU），两国太空安全合作进入了新阶段。ESC MOU是深化太空领域军事合作的非法律约束性框架，主要用于互通信息和协调需求，更重要的是，美、英期望这可以成为与其他国家建立和发展伙伴关系的途径范式。

航天发射是英美两国深化合作的另一个重点领域。2020年6月，经过两年的谈判，两国签署了新的“英美技术保障协议”，根据这项协议，美国航天公司（U.S.Space）可以从英国本土发射火箭，为其在英国航天港运营和向海外安全出口敏感技术建立了关键的保障措施。此举并不是要把英国变成美国的发射台，而是要使英国成为人才培养和发展的欧洲中心、全球中心。此外，英美两国在2022年5月达成了在未来商业航天任务上开展合作的意向声明。

3 英美太空同盟关系巩固原因分析

英国与美国在世界观、价值观方面比较类似，在历史、战略方向、国家安全面临的共同威胁等诸多领域有着密切的共同利益。就像任何一种关系一样，英美之间的关系也有起有落，但在过去的几十年里，事实证明它比大多数人预计的更有韧性。考虑到美国在经济和军事上都比英国强大，这种关系从来都不对称。在当今形势下，一方面英国需要继续依赖美国，因此其太空战略要与美国太空战略保持一致；另一方面英国也需要进一步发展主权能力。

国际竞争加剧，英美有共同的“假想敌”

国际环境瞬息万变，太空竞争与机遇并存，在太空中应用新技术会产生新的可能性，但不断增加的商业和军事太空利用，也使太空成为重要的竞争领域。

雷蒙德上将认为，太空优势及其所提供的信息优势不再是理所当然的，尤其是面对中国和俄罗斯这样的战略竞争对手，需要更多地依赖与盟国和伙伴国的密切而快速的整合，美英两国在两次世界大战以及随后的战争中始终并肩作战，这种团结在今天仍然非常重要。英国联合部队司令部参谋长、空军副元帅约翰尼·斯金格直言，英国在太空中面临的挑战越来越大。英国内阁大臣兼国家安全顾问马克·塞德威尔则认为，如果英国和美国能够推动更深入的合作，两国的世界级武装和安全部队就可以共同抵御当前和未来的威胁。在英国近期的安全与防务评估中，中国被视为英国国家安全和利益在印太地区面临的“系统性挑战”和“最大的国家威胁”。因此可以认为，两国的国家利益之间几乎没有分歧，而这基础，正是对西方所面临威胁的共识。

英国脱离欧盟，需要发展更多国际伙伴

英国太空政策的发展到现在可以分为3个阶段：第一阶段的特点是二战后英国成为欧洲新兴航天工业的领头羊；第二阶段是英国与欧盟建立了更紧密的伙伴关系，这是欧洲航天工业逐渐制度化的时期，英国失去了在欧洲太空事务中的主导地位，英国和其他欧洲国家的关系开始降温；第三阶段始于欧盟开始制定独立的太空政策，英国在进入21世纪后也注重自主管理太空事务，英国脱欧推动了这一进程。最终，英国和欧盟的太空战略分道扬镳。英国现在置身于欧盟太空政策和战略之外，不能竞争由欧盟资助的重大合同，即使是通过ESA管理的。在欧盟之外，ESA主导着英国在空间科学和工业方面的大部分活动。随着ESA和欧盟进一步改善关系，英国可以发展的空间也越来越小。

从政治角度看，英国脱离欧洲政治联盟，需要拥有更多的全球伙伴。英国一些初创太空公司高层也表示，英国脱欧给他们的业务开展带来很多挑战，需要发展国际伙伴。在各方面因素综合作用下，英国的太空战略呈现出更加“亲美”的趋势。

能力短板明显，急需借助合作获得提升

英国是较早进入太空的国家之一，长期以来受益于小卫星技术、军事卫星通信等领域的实力优势，但其航天计划成熟度还远落后于其他航天国家，在进入太空等关键能力方面严重依赖盟国，太空领域投资也落后于法国、德国、意大利等国。

美国作为更广泛的“战略赋能者”，其指导和合作可以促进英国的太空投资。也就是说，如果英国愿意投入更多资金为美国提供差异价值和冗余备份，美国可能会在其他方面提供更多帮助。英国正在资助一系列能力建设项目：英国政府已先后拨款数亿英镑用于发展本土航天发射能力，并斥资4亿英镑入股一网公司（OneWeb）；英国国防部承诺投入50亿英镑用于下一代“天网”（Skynet）军事卫星通信，还将在未来10年内追加14亿英镑投资其他项目，包括增强“天域感知”（SDA）能力、建立国家太空作战中心等。

4 结语

英国太空战略的出发点在于其整体性和依赖性。英国就像大多数其他欧洲国家一样，必须应对一体化和对其他国家的依赖问题。由于发展航天发射能力和国内卫星建设链的高昂成本，英国无法在大多数航天活动领域实现战略主权。任何自主能力的提升也只是有希望提高英国在某些领域的运行独立性，但不能推翻其对北美和欧洲航天工业和军事基础设施的根深蒂固的结构性依赖。

与美国不同，英国航天部门的规模没有那么大；虽然增速很快，但其165亿英镑的体量仅占据全球航天市场约6%的份额，相比在2030年将这一份额扩大到10%的目标还有不少差距。这可能会让英国国家航天委员会的工作更容易，但也提出了一个问题，即它是否必要。美国国家航天委员会有能力作出影响庞大的美国航天部门的决策，然后制定全球航天工业标准；英国国家航天委员会可能更关注平衡英国与ESA等组织和其他欧洲国家之间的利益，以及在科学和工业等具体方面与美国等国家进行合作。无论是协调国内的太空活动，还是管理英国在全球太空政治中的权力政治地位，一味效仿美国的做法可能都不是服务于英国太空利益的最佳方式。