乡村振兴战略背景下吉林省乡村治理绩效评价研究

张 旭

（吉林农业科技学院马克思主义学院 吉林省吉林市 132101）

党的十九大报告提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20 字方针的乡村振兴战略总要求。其中治理有效是乡村振兴战略的核心，治理越有效，乡村振兴战略的实施效果越好。乡村治理作为国家治理的根本，从某种程度上来看国家治理现代化能否如期实现，取决于乡村治理是否高效。随着脱贫攻坚取得全面胜利、乡村振兴战略的实施及新农村建设发展，当前乡村治理的主体、方式与体制机制相较传统治理模式发生重大变化，而这些变化迫切要求加强对乡村治理绩效评价的研究，以推动乡村治理的长效化、现代化。

1.乡村振兴战略背景下乡村治理内容概述

以习近平总书记为核心的党中央着眼于党和国家事业全局，在深刻准确把握我国现代化建设进程及城乡发展关系的基础上，提出我国决胜全面建成小康社会及全面建设社会主义现代化国家的重大任务和发展目标——实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的实施作为新时代解决我国城乡差距的总抓手和解决方式，在国家战略布局中扮演重要角色。其以乡村经济发展及乡村治理为目标，指明了全面建成小康社会目标下，乡村在实现社会主义现代化进程中的发展方向。

1.1 乡村振兴战略的提出及实施

伴随改革开放以来我国农村基层群众自治制度的确立及完善，我国农村基层治理发生重大变化。但在全面深化改革的发展中，农村基层改革在深入推进的同时也暴露出一系列问题，如农村基层存在的不平衡不充分发展的结构性矛盾、基层治理现代化有待提升等。为进一步解决现阶段我国普遍存在的城乡发展不平衡、农村经济发展不充分等矛盾问题，进一步深化新时代我国“三农”持续发展，党的十九大报告指出要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制，加快推进农业农村现代化的总体目标和要求。

与脱贫攻坚战所区别的是，乡村振兴战略的提出不仅仅是实现单个乡村地区的发展，而是推动整个乡村发展。在此过程中不仅要建立健全乡村发展的体制机制与政策体系，更重要的是建立推动乡村与城镇融合发展的体制机制与政策体系，以促进城乡发展实现制度化治理。在全面实施乡村振兴战略中，国家立足农业农村现代化发展目标，先后提出要进一步深化农村土地制度改革、构建现代农业体系、健全农业社会化服务体系及乡村治理体系。总的来说，乡村振兴是我国在新的发展时期建设社会主义现代化强国的重大战略。尤其是在消除了中国的农村绝对贫困人口之后，推进乡村振兴战略已成为现阶段乃至今后国家发展战略所面临的主要任务之一。吉林省为全面推进产业振兴、文化振兴、人才振兴、生态振兴及组织振兴，突出顶层设计在乡村振兴战略中的规划指导作用，依据中央相关文件印发《中共吉林省委 吉林省人民政府关于实施乡村振兴战略的意见》（吉发〔2018〕1 号）文件，结合吉林省乡村发展实际制定乡村振兴战略实施规划。

1.2 乡村治理内容概述

综合来看，乡村是具有自然、社会、经济特点的地域综合体，具有生产、生活及生态文化等多重功能，其与城镇共同构成人类社会的生活空间。乡村振兴作为推动乡村这一地域综合体持续快速发展的战略目标，不仅承担着经济责任、社会责任，更承担着重大的政治责任。其中乡村振兴战略的实施除了促进乡村社会经济发展，更多地要提升对乡村基层治理的重视程度、完善乡村治理体系、提高农村基层组织自治德治与法治水平。而乡村治理作为乡村改革发展阶段性变化的客观要求，面对现阶段农业农村经济发生的重大变化，乡村治理也面临严峻的新形势、新任务与新要求。那么，什么是乡村治理呢？

所谓乡村治理，是指通过对村镇布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，促进当地经济社会发展及环境状况的改善。从本质上来看，乡村治理是乡村治理多元主体之间的关系与行为模式，共同推动乡村经济、政治、文化、社会及生态建设的发展过程。在我国乡村治理发展过程中，乡村振兴战略的实施发挥重要作用。随着十九大乡村振兴战略的提出及之后各项政策的深化发展，国家扶持政策再次倾向乡村，如精准扶贫政策、财政拨付村干部报酬、对村干部实行考核机制等，再比如下派党员干部作为第一书记，加强乡村基层党组织建设等。上述这些方式，在很大程度上进一步深化了国家对乡村治理的有效管理。除此之外，乡村治理的重心在于实现乡村法治治理，而乡村法治治理的关键又在于乡村法治文化建设，这需要进一步完善村规民约建设、发挥村务监督委员会的职能等来全面提升乡村治理能力与水平。

2.乡村振兴战略背景下吉林省乡村治理发展现状

在党的十九大提出的乡村振兴战略目标指引下，吉林省作为国家老工业基地及重要商品粮基地，开展乡村治理已成为现阶段吉林省乡村振兴实施的重点内容。面对“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的20字方针要求，吉林省在实施乡村振兴战略及乡村治理中更加凸显农业产业体系、生产体系及经营体系的建设，并率先基本实现农业现代化。农业现代化的基本实现，意味着乡村振兴战略实施下吉林省传统农业的发展转型，并在这种转型发展下实现地区农业综合生产能力的稳步提升。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确指出到2020 年现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，到2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化的发展目标，这在很大程度上给乡村振兴战略背景下吉林省乡村治理发展提供方向。为进一步贯彻落实中央推进乡村治理体系与治理能力现代化的决策部署、发挥典型经验的示范引领作用，2019 年吉林省3 个乡镇30 个村上榜全国乡村治理示范村镇。全国乡村治理示范村镇是乡村治理的引领力量，吉林省所取得的成就足以证明现阶段乡村治理取得重大成效。

总的来看，吉林省作为农业大省，其城乡二元结构还未扭转，城乡经济社会发展中仍存在不平衡的问题。尽管随着城镇化进程的加快及乡村振兴战略的有效实施，吉林省的乡村治理迈入新阶段。但在乡村治理取得成效的背后，仍有一部分问题亟待解决。如在吉林省乡村治理中的权责关系中存在强县弱乡与扩权强镇两种选择，这两种选择各有利弊，但在具体选择应用上哪种更适合吉林省乡村治理现状有待进一步考究。强县弱乡实现了地方权力集中，利于促进乡镇政府职能转变，但却弱化了乡镇政府的自主权。与强县弱乡相比，扩权强镇使县（市）的部分管理权限下放给乡镇，保障乡镇政府具有更多的自主权限。但乡镇政府如何正确把握并处理好相应的财权与事权、构建权责合理的治理体系成为乡村治理中面临的重要问题。

除此之外，乡村振兴战略背景下的吉林省乡村治理更加注重治理的专业化与现代化。就目前吉林省乡村治理来说，大多数吉林省的乡村公共组织缺乏权威及村民自主参与治理的积极性。在传统乡村治理中已形成村干部治理为主的治理模式，甚至在部分乡村出现“撞钟”行为。然而受传统治理模式及治理理念的影响，吉林省部分乡村现有的村民自治制度与“一事一议”制度使村级组织缺少向农村社会提供公共物品的积极性，进而导致部分乡村地区的乡村治理成为“维持状态”的村级治理。从本质来看，上述现象的出现与吉林省乡村社会空间中心极化有较大关系。受自然环境、经济发展水平、社会资源等多种因素的影响，吉林省出现区域经济发展不平衡的客观现实，这使得吉林省出现省域层面的乡村社会融合问题，不利于乡村全面治理及治理水平的全面提升。

3.乡村振兴战略背景下吉林省乡村治理绩效评价研究

吉林省是我国农业大省，乡村振兴战略背景下如何进行乡村建设对促进当地农村社会经济发展尤为重要。其中乡村治理是乡村建设的重要内容，通过绩效评价来充分发挥其对乡村治理的激励功能。乡村振兴战略实施中，治理有效是基础。实现乡村振兴就是要推动乡村治理由“管理”向“治理”转变，实现乡村治理现代化。那么如何对乡村振兴战略背景下的乡村治理在各个阶段开展情况有客观科学的认识，就需建立科学的绩效评价指标体系，发挥评价指标体系的监测功能，以便及时发现乡村治理过程中存在的问题及需要改进的地方，进而全面提升乡村治理水平与质量。

3.1 乡村振兴战略背景下吉林省乡村治理绩效评价指标选择

乡村治理绩效评价指标的选择关系着整个绩效评价体系的有效性与科学性。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略目标，截至2017 年，吉林省新农村建设中已有208 个省级试点村、249 个地级试点村与670 个县级试点村。2018 年中央一号文件聚焦乡村振兴战略，对新时代实施乡村振兴战略的重要意义、总体要求及主要内容进行全面深入的阐述。其中对乡村治理中的基层党组织绩效评价，可将党组织标准化建设情况、党员情况、党员到村任职情况、党组成员培训情况、运行经费保障情况等列为评价指标。针对乡村基层治理工作，可将自治章程建设情况、村务监督委员会建设、综合服务平台建设、乡村法治建设情况、乡村德治水平及乡村安全事件等列为评价指标体系。总而言之，绩效评价指标选择至关重要，要紧紧依托2018年中央一号文件及相关考评政策进行最优化选择。

根据2018年中央一号文件的相关内容，可以将乡村治理绩效评价指标分为5 个二级指标、27 个三级指标。其中5 个二级指标分别是乡村基层党组织建设情况、村民自治情况、法治乡村建设情况、德治乡村建设情况及平安乡村建设情况等内容。依据上述5 个二级指标，结合吉林省乡村发展建设实际，制定27个三级指标。其中基层群众自治作为我国一种进行自我管理、自我教育、自我服务的自治制度，具有基层性、群众性与自治性的特点。农村村民自治作为其中的重要组成部分，尤其是乡村振兴战略中指出的坚持自治为基础，加强农村群众自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。将村民自治纳入乡村治理绩效评价指标体系中，在充分保障基层群众当家做主的同时，推动新农村和谐社会的构建。除此之外，在推动社会主义法治中国建设的过程中，法治乡村建设是不容忽视的重要内容，而德治建设同样是规范乡村建设和发展的重要手段和方法，其目标最终是要建设平安乡村，推动乡村治理现代化建设。

3.2 乡村振兴背景下吉林省乡村治理绩效评价指标权重设计

权重是一个绩效指标在总分中所占的比重，也是该指标在整个绩效评价指标体系中重要性的体现。绩效指标的权重是对各项指标重要程度的权衡和评价，不同的权重设计会出现不同的评估效果。而绩效评价指标的权重设计在很大程度上反映现阶段乡村在治理工作中的重心分配，要最大化体现国家乡村振兴战略的发展目标及要求。乡村治理绩效评价指标权重设计的目标在于突出乡村治理的重点内容，这也为乡村治理工作指明方向。为了在遵循科学实用原则指导下更好地实现乡村治理绩效评价指标体系的量化，在评价指标权重设计中使用1—9分的打分方法，并在每个指标中设置两级指标，便于两者之间的比较。此外，针对吉林省乡村振兴发展现状，要对不同的地区采取不同的评价权重，进而有针对性地对吉林省不同地区的乡村制定适合本地区发展的治理策略。

在乡村治理绩效评价指标体系权重构建中，尤其是在设定绩效评价标度时，要对每一绩效指标下的标度设置要准确细致。如在采用1—9 分的打分方法时，9 分最高分代表两个不同指标之间的重要程度，1 分则表示两个绩效评价指标同等重要。1—9 分中的奇数代表相比较的两个指标的重要程度，偶数则代表两个指标相比较，重要性为两相邻判断的中值。鉴于现阶段我国乡村治理内容及治理主体的多元化发展特点，在确定绩效评价指标及评价表度后，需要对权重评定结果的科学合理性进行一致性检验，以确保各维度指标及下设指标内容合理科学。

3.3 乡村振兴战略背景下吉林省乡村治理绩效评价结果分析

依据分地区选取的原则，在现有采集的乡村治理数据中按照一定比例选择具有代表性的乡村进行治理绩效评价结果分析，并借助补充调研的方式对评价结果进行一定的校验校正，以充分保障最终绩效评价结果的科学性。针对空间绩效指标，通过极差标准化、直属标准化对所选地区的主要成分进行加权分析，以获得最终值。在乡村治理绩效评价中，根据上述对乡村治理绩效的分类（空间绩效、经济绩效、设施绩效、生态绩效及社会绩效）进行综合评价，来进一步了解乡村治理成效。以吉林省蛟河市漂河镇最北端的富江村为例，从上述五个维度的绩效评价来看，富江村整体乡村治理效果有待提升，这与当地的社会经济发展情况密切相关，但生态绩效与设施绩效相对其他三维度而言较好，这意味着要提升该乡村治理成效势需加强乡村经济发展，发展乡村产业。

从某种程度来看，乡村振兴战略背景下的乡村治理模式探讨及绩效评价体系构建，更多的是将改革开放以来对基层农村实施的“放权让利”改革进一步深化，充分调动基层村民在新农村建设及乡村振兴战略中的自我管理、自我服务的积极性与主动性，同时激发基层力量实现乡村建设治理的制度机制创新。从这一层面来看，是乡村基层群众由治理对象到治理主体、乡村治理制度由管理到服务的转变，更加符合和贴近基层群众对乡村社会的建设需求与制度认同。除此之外，还需要注意的是乡村振兴战略实施下的乡村治理绩效评价体系建设，不仅仅涉及乡村振兴中的某一方面内容，还要将新农村建设的空间环境、乡村经济发展要求、乡村基础设施、村民治理参与度、乡村生态保护等方面纳入体系指标构建中。在此基础上，由于吉林省乡村发展基础存在不平衡的现象，在最终的绩效评价指标测算结果中，要对吉林省不同地区的乡村治理绩效采取不同的评价权重，在设置指标体系标度时，也要有针对性地提出适合当地乡村治理的评价体系。

4.结语

综上所述，乡村治理作为乡村振兴战略实施的重要内容，其治理绩效直接影响当地的综合治理水平。乡村治理绩效评价研究作为促进乡村治理现代化、科学化的有效路径，需要在借助实际调研数据的前提下制定科学合理的评价体系。但在此过程中需要注意的是，乡村治理绩效评价指标及体系建设并不是一成不变的，要依据现实发展情况及时调整。