法律援助制度研究——以申诉及再审案件为视角

吉首大学 郑蕾蕾

一、研究发展现状

著名法学家米森对我国法律援助制度作出评价并指出，我国法律援助质量不高，主要表现为过于形式化，过于形式主义，而无实质意义。本人认为，是否形式化，以及是否具有实际意义，应从该法律援助案件质量、当事人满意程度、案件实际状况等因素出发，来进行综合考量，而不应仅从某一方面来进行评估。

带有援助性质的法律服务在我国历史上发展已久，春秋时期开始，郑国讼师邓析“与民之有讼者约，大狱一衣，小狱襦裤”，即若想代为诉讼，涉及不同案件服务收费有差距且相对廉价。这种带有学者道义性的行为与其低廉的服务费用，是有关法律援助的最早实践。但仅是实践做法，并未以成文法形式进行明确规定。1914年，司法部发布了《核准指定辩护人办法令》，第一次以法律规定方式对指定辩护人进行规定，这是中国近现代法律援助制度的萌芽。随后，南京国民政府对法律援助制度进行了进一步完善与发展；直到1979年7月，我国第一部《刑事诉讼法》颁布实施，正式以法律形式确立了辩护制度。2022年《法律援助法》颁布与生效，以法律形式确立了法律援助的相关明细规定，这是法律援助制度的一大进步。

《法律援助法》第三十三条规定：“当事人不服司法机关生效裁判或者决定提出申诉或者申请再审，人民法院决定、裁定再审或者人民检察院提出抗诉，因经济困难没有委托辩护人或者诉讼代理人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构申请法律援助。”本条对申请申诉及再审的当事人，申请法律援助的条件做出了规定，即当事人首先提起申诉或者再审，并经人民法院做出决定、裁定，或经人民检察院提起抗诉，因经济困难问题无法委托辩护，可申请法律援助程序。以明文法律规定的形式对申诉及再审案件法律援助制度作出具体规定，对其适用提供条件基础。

在中国，从春秋时期法律帮助萌芽，到2022年《法律援助法》正式颁布实施，在法律援助问题上，我国不断进行完善发展，始终把维护、保障人权放在首位，力求为弱势群体提供更高质量的法律援助和法律帮助，从而提高整体法治社会发展水平。

二、法律援助问题探析

《法律援助法》颁布实施后，在针对具体案件办理过程中，比如死刑复核程序案件，比如有可能被判处无期徒刑、死刑案件，比如申诉及再审案件，不同类型的案件在办理过程中，存在的问题也不同。不同案件涉及的法律规定，运用到现实司法实践中，存在如下几方面问题。

首先，法律援助范围限制过紧，且人为可操作性较大。可申请法律援助的人群，限制为弱势群体，那么何为弱势群体？所谓“弱势群体”，即在社会生活中，处于弱势地位的人，包括经济方面的弱势、身体方面弱势及精神方面弱势，比如老年人、未成年人、残疾人、贫困人群、精神病人等，但在法律援助案件中，各地法律援助中心对弱势群体定位不同，且部分地区由于经济发展落后，对弱势群体定位较宽泛，且主观随意性较大。由于种种主观及客观因素，导致法律援助案件过多过滥，一些明明可以请得起代理人的当事人，为了节省金钱，转而求助于法律援助。但法律援助资源及资金有限，对超出标准的援助人群难以应对。因此，对于法律援助范围及可申请法律援助的标准应进行明晰，在放宽的同时对资格进行明确。

其次，法律援助案件质量参差不齐。这一点要归因于办理案件人员资格及条件，可以提供法律援助的人员，不仅包括律师，还包括法律工作者、志愿者等，受到经验、资格等方面限制，在面对不同案件时，因资历、能力等限制，不同人员办理质量参差不齐，从而直接影响当事人的案件质量，质量不高的案件，直接影响当事人的法治信心，从而对法治社会的建设与发展产生不利影响。

再次，法律援助形式化问题严重，部分代理人在接受法律援助中心指派后，并没有尽心尽力为当事人争取权益，以致影响到案件实质。部分代理人仅是走个过程、走个形式，并未从案件实质方面认真对待，从而导致案件质量不高，案件形式主义严重。

此外，在申诉及再审案件中，对“经济困难”的标准并未明晰。不同地区经济发展水平差异较大，对经济困难的认定标准也各不相同，从而导致部分地区弱势群体因提供不了相应证明，而被法律援助机构拒之门外，不能得到及时的法律帮助。

最后，在理论研究方面，法律援助课题研究较少。相比于刑事罪名及民事理论，法律援助案件在理论研究上，无论是所提供的资金支持，抑或参与人员，都相对较少。但理论研究对制度的完善发展有不可或缺的地位和作用，因此，有必要加强对法律援助方面的理论研究与理论探讨。

针对范围、质量、实质性、资格及理论研究五个方面，本人提出如下建议，以期进行完善。

三、法律援助完善建议

（一）实践中需放宽申诉案件提供法律援助的范围

申诉案件在实际司法实践中，申请条件比较宽泛，为了保证法律资源不浪费，限制了“申诉案件需经人民法院做出判决、裁定，或经检察院抗诉后才可启动”这样的条件。但在实际司法实践中，不同地区经济发展水平以及法治建设与实施发展差异较大，有必要设置不同处理措施及应对方法，以保证法律资源更好地应用到有需要的人身上。在东部经济发达地区，法律援助队伍往往由一批“骨干律师”组成，法律援助质量较高，能够更多更好地为弱势群体提供更优质的法律服务，而在西部经济欠发达地区，往往稍有逊色。所以如何更好平衡不同地区法律援助服务水平，是推进法治社会建设的重要一步。对此，本人认为可以从以下几方面进行平衡。

一方面，民事案件与刑事案件不同，民事法律援助案件可以由法律工作者、法学教授甚至志愿者来进行代理，而刑事案件只能由专业律师进行。因此，应加以区别看待，对于这一点，著名教授曾言“在坚持同案同判规则基础上，具体案件具体分析，对于实现社会的公平正义具有重要意义。”因此，应坚持对不同案件做出不同处理，才能体现出对不同弱势群体的切实关怀。

另一方面，部分法律援助案件，在一开始审理时因各种原因，未能及时为当事人指派律师提供法律援助，在启动申诉及再审程序后，应及时指派律师提供法律援助，因一些案件年份久远，或案情错综复杂，应给予法律援助人员时间进行分析整理。以此，更好地为其提供法律援助，维护当事人合法权益，维护社会公平正义。在此，应因地制宜地根据不同需求设置不同应对措施，以满足援助律师需求，使其更好地为案件负责，提高案件质量，进而提高社会法治建设与发展水平。

（二）设置奖惩、培训机制缓解法律援助形式化问题

在申诉及再审案件中，存在法律援助形式化较严重的现象，比如，法律援助机构指派律师进入案件后，在律师进行调查等程序上设置层层障碍，或者律师本人对案件并不负责，只是走个形式，没有深入实质维护弱势群体权益，仅仅是把弱势群体当作其获取补贴的工具，从而对弱势群体案件及其权益并不负责。导致实践中，法律援助形式化问题较严重。针对此问题，本人认为可以从以下几个途径进行解决。

一方面，设置法律援助补贴根据评价等级发放机制。在对法律援助案件实行自评互评基础上，将评价结果与法律援助案件补贴相连，以此从经济层面保证援助律师办理案件的实质性。

另一方面，对参与法律援助案件的律师进行培训，提高其法治意识，增强其对援助案件的重视程度，提高其对案件的重视。

最后，设置奖励机制，以设置物质或精神奖励的方式对办案人员进行激励，从而避免形式化问题的发生。

（三）提供法律援助人员的资格问题

《法律援助法》在涉及有可能被判处死刑、无期徒刑及死刑复核案件中，规定了援助律师的资格——即执业满三年并有相关执业经历，在法律援助中，可以提供法律援助的人员，不仅包括执业律师，还有法律工作者、学者、学生及志愿者等，但对于涉及生命及自由的刑事案件，对提供援助的律师资格进行限制，是非常有必要的。一方面，其他提供法律援助的人员，比如法律工作者，其并没有刑事案件代理资格，因此在法律援助案件中，不能去代理刑事案件；比如一些志愿者或者青年律师，并没有办理刑事案件的经历和经验，因而由他们去代理刑事案件也是不合适的。另一方面，秉持“为人民服务”的最高宗旨，对待刑事案件的当事人，为他们提供法律服务，应坚持法律规定的条件，聘请具有相关执业经历满三年的律师。对于申诉及再审案件，进行法律援助服务的律师资格虽不如刑事案件这样严苛，但也要遵循其要求。

（四）从制度层面提高法律援助辩护质量

在申诉及再审案件中，当事人提起申诉或再审的门槛较低，为了保证法律资源不浪费，设置了需经法院、检察院做出回应才可申请法律援助的限制门槛。在保证法律资源能够有效合理的供给过程中，进行合理分配。

申诉及再审案件，在法律援助问题上，为了提高援助案件辩护质量，主要有以下应对措施：首先，随着互联网信息系统的发展，可设置全国援助律师资源库，将律师信息收录进来，实行受援人员与援助律师双向互选机制，赋予双方一定自由度。此举不仅可以提高援助律师办案积极性，从而提高援助案件辩护质量，而且可以赋予经济欠发达地区受援人员能享受到较高服务质量的权利和机会，有助于保障人权、推进法治社会的发展。目前，在部分地区，已实现网上阅卷、网上会见与网上开庭，相信在不久的将来，网上进行的司法程序将会更加普及，由此对于提高法律援助案件辩护质量具有重要价值和意义。

其次，加强法律援助工作队伍建设。一方面，加强经济建设，经济基础决定上层建筑，通过提供更充足的物质及经济保障，为法律援助人员提供必要的物质和经济基础；另一方面，拓宽法律援助资金筹集渠道。目前法律援助资金主要是通过政府财政拨款进行，渠道单一，可尝试设置法律援助福利彩票、进行社会捐赠等，拓宽法律援助资金保障途径和渠道。

最后，建立法律援助案件自评互评机制，加强对法律援助案件的监督。法律援助案件质量不高的一个重要原因在于，提供法律援助的律师是由法律援助机构指派，并不是当事人与律师之间自行建立的委托关系，律师往往进行一次法律服务之后，与委托人再无业务上的往来。为了提高援助案件服务质量，可以设置律师自评与互评机制，并将评价结果与律师所得的报酬相联系，以此提高律师办理援助案件的服务态度和服务质量。此外，加强律师协会及法律援助机构对法律援助案件的监督。法援案件卷宗应单独归档，加强管理。

（五）加强法律援助理论研究

没有扎实的理论基础，法律便只是一副空架子。法律援助问题更是如此，若要得到进一步发展，必须加强法律援助理论研究，形成坚实的理论基础。

首先，高校作为开展法律援助活动不可忽视的主体，具备人才与资金双重优势，一方面，高校的资金有国家教育部和财政部双重保障，资金充足，没有后顾之忧；另一方面，高校作为人才的汇集地，无论老师或是学生，都具备丰富完备的法律知识，甚至一些学校非法学专业的硕士研究生，还具有其他方面的专业知识，比如财会、金融、工程等，知识丰富度高；高校的学生年轻且富有活力，热衷于社会公益事业，可调动性强，对参与法律援助活动热情度较高，且几乎没有社会经济及家庭压力。在参与法律援助活动过程中，积极开展法律援助理论研究更加具有优势，尤其是针对博士生及硕士生，法律援助理论研究更有必要，无论是对于自身研究领域的扩展，还是为国家法治的发展，都是重要且值得的。

其次，可以通过网络适当开展法律援助理论研究，邀请著名专家学者进行探讨，举办讨论会、研究会，设置奖励机制，以物质或精神奖励或鼓励推动法律援助理论研究进步；并尽可能提供资金支持，开展必要且重要的学术活动，鼓励法律工作者、律师、教授、学者、研究员积极进行研讨、发表论文，为论文写作及发表提供保障；尤其要从高校层面，加强教师及学生对法律援助的关注度，积极参与法律援助实践及学术研究。

总之，法律援助理论研究是我国法治建设、法律援助发展史上不可或缺的一环，我们对其要提高对其重视。

四、完善法律援助制度有利于法治社会发展

申诉及再审都是公民为维护自身权益而做出的程序，而弱势群体面对这些对其来说较为复杂的法律程序，往往因经济等因素，而不能做出正确的应对措施和回应方式，导致部分弱势群体因自身身体、精神或经济原因不能合理合法实现自身权益，因此，法律援助对于维护弱势群体合法权益，推进法治国家、法治社会建设具有重要价值和意义。

《法律援助法》的颁布与实施，在最大程度保证我国弱势群体享受法律服务、法律资源的同时，也推进了我国法治建设与发展，尤其是对刑事案件、申诉及再审案件的规定，为这类案件弱势群体提供相应法律帮助，是我国法律援助发展上的一大进步。在此基础上，对关于可以申请法律援助的当事人范围、法律援助案件形式化问题严重、可以提供法律援助人员资格问题、法律援助案件质量问题、法律援助理论研究问题加以完善，可以进一步推动法律援助制度的落实与发展，改变“法律援助重形式、轻实质”的观念和看法，将法律帮助和法律服务送到具体的弱势群体中，切实解决具体问题。“不积跬步无以至千里，不积小流无以成江海”，行缓至远，相信法律援助更好实施必将推动法治社会、法治中国的进步、完善和发展。