财政对维护金融稳定的重要性

刘尚希

本文从财政与金融在支持经济发展过程中发挥的不同作用说起，探讨了财政是国家治理的基础、金融是现代经济的基础等问题，认为财政在维护金融稳定上发挥着基础性作用，讨论了西方主要发达国家的财政是如何维护金融稳定的，并对我国财政在支持金融稳定方面提出政策建议。

财政是国家治理的基础，金融是现代经济的基础

财政和金融，都涉及多个政府部门。金融本身涉及政府和市场的关系。财政是国家治理的基础，包括财政部门，但不限于财政部门，譬如税收属于财政的范畴，自然也属于国家治理的基础之列。财政发挥基础性作用，不仅仅是在某一个层面，而是整体性、全局性的国家治理，这意味着财政也是金融治理的基础。

财政是整个社会的血液，与每一个社会细胞相关联。每一个社会个体、每一个家庭、各个企业，也都是社会的细胞，都与财政收支和财政政策紧密相连，所以，财政是社会有机体的血液，如果没有了财政，社会有机体就会分崩离析。金融是经济的血液，整个现代经济的有效运转、持续稳定，毫无疑问都离不开金融。在市场经济条件下，货币是第一推动力。金融是现代经济的血液，故而可以说金融是现代经济的核心，离开了货币和融资，经济细胞就会凋亡，整个经济也会死亡。财政是整个社会的血液，因此也是金融的血液，财政一收一支都在推动货币流转和金融运行。财政作为国家治理的基础，是整个社会的血液，社会的稳定、发展建立在财政稳定、可持续的基础上。

财政和金融是互补的关系，但是处于不同的层次。财政是社会稳定、经济稳定以及政权稳定的基础，发挥着不可替代的作用。而金融对经济的稳定是前置性的。金融作为现代经济的核心，对经济的稳定发挥着基础性、牵引性作用。经济危机往往是金融危机触发的。从互补关系来考量，财政和金融相互支撑，共同为整个经济社会的发展发挥稳定作用。财政政策涉及整个社会，调节经济，也事关民生，比如政府提供公共服务就属于民生范畴，为老百姓遮风挡雨。而金融的作用更多是在经济方面，比如怎样才能更好地促进融资、保障流动性、防止通货膨胀，这些都是通过运用货币政策来实现的。

财政在维护金融稳定上发挥着基础性作用

财政在维护金融稳定方面发挥着基础性作用，主要体现在三个方面：第一，财政通过定价基准来稳定资本市场。比如希望了解美国货币政策效果如何，可以通过观察10年期国债收益率曲线的波动来实现。由此可见，国债收益率曲线不仅是资本市场的风向标，也是整个资本市场的定价基准，因为国债是无风险资产，同时也是理想的流动性工具，资本市场需要无风险资产作为定价基准。第二，通过买卖国债来调节货币供应。货币供应是非常重要的金融操作之一，在美国等发达市场国家，通过在公开市场上买卖国债来调节货币供应量和宏观流动性，从这个意义上来考量，财政对金融的稳定发挥着基础性作用。我国的情况有所不同，很少通过直接买卖国债来调节货币供应，不过即便如此，国债在资本市场的运作、货币政策的操作上，仍然发挥着不可或缺的作用。第三，财政在金融救援方面发挥着兜底作用。从金融救援的角度来看，金融出了问题最终需要财政兜底。比如2008年美国出现了金融危机，不得不对金融机构进行救援，在救援方案获得国会批准后，政府动用纳税人的钱，也就是运用财政资金来进行救援。除上述三个方面，财政也会关注非金融企业风险的金融化，在避免风险链条的蔓延方面，可以从源头上发挥作用。

非金融企业风险的金融化

金融风险不仅仅反映在金融部门，金融风险的发源可能会在实体经济领域。非金融企业的资产负债表如果出了问题，毫无疑问相关风险会转移到金融机构，导致金融机构的风险增大，甚至可能衍生出系统性金融风险。比如一些地产企业资产负债表恶化，由于地产公司持有大量的银行贷款，非金融企业的债务对应金融机构的资产，风险就会沿着资产负债表转移，金融机构资产风险上升。很明显，不良贷款的增加会对金融稳定构成威胁。而要对地产公司采取措施，往往离不开地方财政。

又比如房贷的“断供”问题，业主买的是期房，房子没到手，部分业主选择“断供”，这些都是源自金融之外的风险，又会延伸至金融领域金融机构，要对此进行有效防范，避免产生连锁反应，威胁金融稳定。在这种情况下，地方政府的各个部门要进行协调、处理，需要财政支持。只有在金融风险发生前就从源头上避免转化蔓延才是关键所在。

风险的源头在居民、在企业，监管部门往往力所不逮。从源头从风险演化从风险控制的角度来分析，可以将风险理解为一个链条，避免风险链条的蔓延，财政可以从源头上发挥作用。需要指出的是，地方财政状况、地方投融资平台运营情况，与金融密切相关，财政的健康状况对金融的稳定发挥着重要作用。

西方主要发达国家的财政如何维护金融稳定

第一，在技术层面可采取的方法众多，比如通过国债做好资本市场的基础设施建设，让资本市场实现良好的运转，具体内容前文已有提及。第二，从政策层面考量，可以通过财政政策去维护经济的稳定、社会的稳定，从而实现金融的稳定。从稳经济来实现稳金融，这一点很关键。第三，通过对市场金融风险系统化、公共化过程的监管来实现稳金融。从国外经验来看，财政对金融的监管职责有法律作为依据。不过在我们国家，财政对金融监管的作用相对薄弱，财政监管主要体现在对国有金融机构的财务监管，以及对国有金融资本的监管上。而在整体性、宏观性的金融监管方面，我国财政发挥的作用并没有发达国家那样明显。英国的情况是由财政来主导金融监管，负责金融法律体系和对金融监管机构进行再监管，金融监管机构与企业之间出现冲突，财政负责协调。

我国财政在支持金融稳定方面的政策建议

金融稳定立法非常重要，可以明确风险责任主体，从源头上防范化解金融风险。具体可分为两个层面：一个是市场层面的风险，由金融机构自行承担；二是公共风险，超出了市场层面的金融风险就变成了公共风险，责任主体在政府。由此可见，要把微观的市场金融风险和宏观的公共性的金融风险进行区分，对应不同的责任主体，这一点相当关键。一旦责任主体发生错位，本来应该由金融机构承担的风险，转为由政府承担，这可能会产生逆向选择和道德风险，进而可能导致风险不断积累。风险是不断演化的，要防范化解金融风险，首先需要分清风险演化过程中的不同风险责任主体，主体是金融机构还是政府，二者如何协同，这是金融稳定的一个大前提。政府的大包大揽，并不能实现金融的健康和稳定。

将金融风险责任主体在政府与市场之间进行界定之后，接下来要对政府部门之间，以及各部门的职责做出明确规定。比如在防范金融风险实现金融稳定的过程中，要对财政部门、央行、银保监会、证监会以及发改委等部门之间的职责做出具体规定，避免在金融风险演化过程中出现要么大家都在等，要么一拥而上的局面。

中央与地方之间也存在责任主体的问题，也需要从法律进行界定，此外消费者也是金融风险的责任主体。比如消费者购买金融产品，需要承担相应的风险，如果消费者没有风险意识，那么会给政府带来巨大的压力。金融投资的风险意识在逐步增强，但是如何能让老百姓对金融风险有更深的认知，则需要进行广泛而深入的宣传。消费者在做重要的金融产品购买决策之前，需要充分了解产品可能面临的风险，也就是说相关金融机构在出售金融产品，需要对风险进行充分的揭示，要让金融产品可能蕴含的风险高度透明化，金融机构这方面的责任要履行到位。如果责任履行不到位，风险不透明，消费者稀里糊涂地购买了产品，收益可能未达预期或者出问题，会引发群体性事件。金融活动涉及的利益相关者人数众多，包括机构和个人，那么就需要从利益的角度去考虑相关各方所应当承担的金融风险，首先要明确责任主体，在主体明确的前提下再把相关责任进行细化，并对责任履行情况进行有效监督。如果责任不清楚，监督也会失效，有可能会放大金融风险。金融风险是不断衍生的，不断转化的，市场风险可以系统化、公共化，而系统性风险、公共风险也可以在市场内部化，一旦形成相互强化的循环机制，就会爆发金融危机。通过法律的实施细则来明确各类主体在不同风险情景下的风险责任，是实现宏观审慎管理的关键。缺失风险情景的原则性规定往往是无效的。

此外，理顺地方财政与金融之间的关系对于财政发挥支持金融稳定的作用大有裨益。金融究竟如何去支持地方的经济发展、支持地方的投融资活动，也不能仅仅从金融机构自身和短期的角度来考虑，因为财政、经济、金融是相互循环贯通的。无论是金融风险还是财政风险，都无法设置一个明确的风险隔离墙，因为风险都是可以无形穿越的，贴上标志，也不能杜绝相互渗透。从资产负债表来看，财政、金融和企业是相互嵌入的，无法划断。有鉴于此，对于金融风险、财政风险要有一个整体性的认识框架，不能把金融风险、财政风险当成两个独立的事情，按照“各扫门前雪”的方式来处理。这样做表面上看似各负其责，其实很容易产生隐性的“以邻为壑”，导致财政风险金融化，或者金融风险财政化，最终的结果会导致财政金融风险相互放大。要将财政金融关系当成一个整体的问题去对待，相互协同、相互配合，如此一来就能实现整体的稳定，财政的稳定，金融的稳定也就内在其中了。