山西社会资本参与高效节水灌溉项目建设运营管理情况剖析

王锋前

（山西汾河灌溉管理有限公司，山西 祁县 030900）

建国以来我国的灌溉管理制度，经历了统一管理、小规模灌溉基础设施民营化、水市场形成、参与式灌溉管理四个阶段，灌溉管理制度的变迁，本质上是政府、市场与社会在农村灌溉工作中的责权重构，体现了我国政府治水模式的转变。目的是通过深化改革，引导更多社会资本参与高效节水灌溉工程建设和运营，寻找引入社会资本介入灌溉工作的合理途径，对促进水利产业可持续发展具有重要现实意义。

1 社会资本参与节水灌溉概况

近年来，全省各地紧密结合实际，在引入社会资本参与高效节水灌溉工程建设运营上进行了许多有益探索。

1.1 强化市场主导

一是建立健全工作协调机制。各地成立政府领导牵头、相关部门参与的工作协调机构，负责引入社会资本参与高效节水灌溉的方案制定、监督实施、考评问效，协调解决有关困难和问题。例如，河曲县成立县领导总协调，县发展改革委、财政、水利、审计、司法、水资办和引黄工程管理中心等部门为成员的工作领导小组，为在粮食作物种植区和农户分散经营区，顺利引入社会资本参与高效节水灌溉建设运营试点，提供了强有力的组织保障。

二是发挥财政资金的引导作用。各地积极开展水源工程和骨干工程等基础设施工程建设，落实管理主体责任，并逐年加大财政投资规模。同时，积极探索建立水权制度、制定合理水价、落实电费优惠政策，实行政府补助、强化服务支撑等工作，为社会资本参与创造条件。例如，清徐县孟封镇农业园区和沿汾河葡萄种植区，按照省级以上财政补助和社会资本按照一定的投资比例，大力发展葡萄等产业高效节水灌溉。

三是试点示范带动。各地注重处理先行先试与推广复制的关系，鼓励和支持具备条件的地方先行先试，放手让基层干部和农民群众大胆地实践探索，及时总结、完善试点示范经验做法，加快复制推广和创新发展。例如沁县小米开发专业合作社围绕引入社会资本参与高效节水灌溉工程建设运营，创造并推广了“土地入股、保底分红，规模种植、高效管理，一体多元、公司化发展”的专业合作社模式，打造了投资多元、设施先进、技术集成、管理科学、服务健全、推广有力的规模化、标准化示范工程，带动作用显著。

1.2 强化政策引领

加大财政投入、强化规划，对各类涉水支农项目和资金进行整合，同时细化实化社会资本参与的政策措施。以有关部门发文方式制定出台了吸引社会资本参与农田水利工程建设运营的意见、办法。根据《农田建设项目管理办法》（农业农村部令2019年第4号）和《山西省农业农村厅关于做好2020年利用社会资本投资参与高标准农田建设的通知》(晋农建发〔2020〕10号），以稳产高产为建设目标，从总体要求、目标任务、基本原则、实施程序、保障措施等方面，吸引社会资本参与农业灌溉用水、服务、供给进行了规范。

1.3 强化规范管理

一是科学制定实施方案。各地把科学编制项目实施方案，作为鼓励和吸引社会资本的基础工作和前置条件。由水利部门会同相关部门、项目县（乡）政府，以及受益群众、新型农业经营主体、企业等社会资本投资方代表，综合考虑项目投资结构、投入产出、建管体制与运营模式等因素，科学合理地确定项目筹资方案和社会资本参与方式，明确工程建设和运营模式，提高了项目实施方案的科学性。

二是规范社会资本进入流程。不少地方探索创新了一套较为规范的社会资本进入流程，保证了择优选取社会资本投资主体的阳光、公正。近年来，山西大范围实施的膜下滴灌项目，根据当地水土资源条件、农业种植结构与规模化经营程度等，择优储备、公布、推介一批高效节水灌溉项目，在广泛征求各方面意见并吸纳群众代表参与的前提下，编制引入社会资本参与高效节水灌溉项目的实施方案，通过媒体发布招商公告、邀请有投资意向的社会资本投资者现场踏勘洽谈、召开比选会择优确定项目建设运营投资主体。

三是强化监督管理。各地从水资源论证、项目优化布局、技术与建管模式比选、工程建设等方面，对社会资本参与高效节水灌溉全程监督管理，确保了质量与效益。各地水利（务）局负责工程技术、建设进度与运行机制的指导；财政局负责资金使用和财务规范监管，工商局负责合作社注册的指导，监理单位全程控制工程建设质量。

1.4 强化机制创新

一是推行农业灌溉用水总量控制和定额管理。清徐县注重依托强化农业用水管理，建立高效节水灌溉发展的倒逼机制，制定农业用水初始水权分配确权登记、水量交易等办法，根据当地（具体项目区）用水总量控制指标、作物种植结构、灌溉定额等，将农业灌溉初始水权公平分配到灌区、机井、地块，推行农业灌溉用水总量控制和定额管理，配套完善用水计量设施，鼓励农业用水定额内节余水量交易转让或回购。

二是落实工程管护主体。各地在吸引社会资本参与的同时，还引进了市场经济的一些管理经验和模式。沁县、太谷区、大同市等特色产业，通过企业与农民用水合作组织联合组建公司或成立农业灌溉专业合作社，负责工程运行管护，由合作社统一运营服务，实现了资源变资产、资金变股金、农民变股东，提升了农田灌溉物业化管理和服务能力。

2 社会资本参与高效节水存在的问题

由于高效节水灌溉工程建设成本高、运行管护要求高、盈利能力弱，引入社会资本参与高效节水灌溉仍存在一些问题。

2.1 社会资本缺少实践经验

部分地方习惯于政府大包大揽，对引入社会资本参与的认识不到位，推进具体试点项目的举措处于起步阶段，仅在一些适度规模经营的特色高效经济作物种植区，引入社会资本发展高效节水灌溉，不少政府有关部门工作人员认为，各级财政投资（包括整合相关支水涉农资金）已基本满足项目建设投资需求，且担心引入企业参与会损害当地农村集体经济组织和农户合法权益。

近年来，中央一系列强农、惠农、富农政策措施落地生根，中央财政小农水专项资金在加大投入规模的同时，逐步把发展高效节水灌溉作为建设重点，高效节水灌溉中央财政投入呈增长趋势，加上专项建设基金、过桥贷款等支持政策也重点向高效节水灌溉予以倾斜，激发了社会资本参与的热情，但是一些地方政府对社会资本进入也存在一定顾虑，尤其是担心为社会资本参与大田作物高效节水灌溉工程建设运营的收益风险“买单”，因此，作为地方政府更希望争取上级投资来解决，引入社会资本的积极性不高、办法不多。

2.2 社会资本投资意愿不强

农田水利工程经营体系对社会资本的吸引力不强。一些水土资源条件相对允许的地区，有的缺少必要的灌溉设施，有的水源、灌区骨干、田间工程和取用水计量设施互不配套，有的工程后续投入无保障、老化失修严重，当地农田水利设施网络有效供给不足，且标准不高、现代化水平偏低，社会资本投资方望而止步。一些成功典型案例表明，往往是农田水利骨干工程完备，且田间工程配套、高效节水灌溉等小型农田水利设施建设的政府投资补助在70%以上，社会资本才有参与的积极性。

现有政策支持体系难以保障社会资本投资的合理收益。有的地方尚未细化实化项目扶持、投资补助、财政贴息、价格税收优惠、金融支持、风险“兜底”、节水激励约束，以及节水灌溉机械设备购置补贴等政策措施，社会资本特别是在灌溉条件较好的丰水地区、农业生产经营分散、粮食作物种植为主地区参与高效节水灌溉风险大，即使政府承诺“兜底”，社会资本往往担心投资欠收或成本收不回而不愿投入。

2.3 部门协调管理服务有待加强

高效节水灌溉项目覆盖范围广，涉及部门多，实施主体多元，但是部门间协调不够，部分政策、规划和标准不衔接、不统一，建设进度控制、竣工验收要求等也不尽相同，尚未完全形成工作合力，影响了社会资本参与高效节水灌溉工程的建设运营。

一些地方在社会资本参与高效节水灌溉项目前期工作、工程建设、竣工验收、建后管护等关键环节，跟踪服务、技术指导、培训等力度不够，前期工作审批、水价核定批复、供用水协议签订、工程确权颁证等工作滞后。科学灌溉、精准灌溉尚有差距。高效节水灌溉技术推广和设备维护尚未实现专业化管理和社会化服务。

3 对策与建议

激发市场主体活力和潜力，吸引社会资本参与，有助于大力发展高效节水灌溉，提高管理效率和服务水平。针对社会资本参与高效节水灌溉存在的困难和问题，提出以下几点建议。

3.1 加大政策配套与机制创新

抓住引入社会资本参与高效节水灌溉工程建设运营的关键，按照市场主导、因地制宜、分类施策、精准落地的要求，研究和完善相关配套政策措施，加快推进农业水价综合改革，健全农业用水精准补贴和节水奖励机制，不断创新多元投入、工程建设参与、工程运行管护、权益保障等机制，激发社会资本参与高效节水灌溉工程建设运营的热情。总结推广“使用者付费＋政府补贴”的投资合理回报盈利模式，保证社会资本愿意进、进得来、能赚钱、留得住。

3.2 夯实引入社会资本参与的农田水利设施网络

坚持系统治理，大、中、小微协同推进农田水利工程建设与配套，加快补齐农田水利短板，提高工程建设水平与效益，推进农田水利现代化，保证有效供给，为实施藏粮于地、藏粮于技和粮食安全战略奠定水利基础。加快灌区现代化建设与改造，加强小型农田水利建设，进一步完善农田水利基础设施网络，夯实社会资本参与高效节水灌溉建设运营“硬件”。

3.3 抓好试点示范成果转化

会同有关部门跟踪指导各地引入社会资本参与高效节水灌溉工程建设运营的探索实践，及时总结可复制推广的成熟经验，以点带面。指导督促各地因地制宜细化、实化投资补助、财政补贴、价格税收、金融支持、农业节水激励约束等政策措施，以及通过招商引资、股权投资、政府和社会资本合作、合同节水管理、设立专项投资基金等形式，引导和鼓励社会资本建设运营高效节水灌溉工程。加大宣传报道力度，营造良好氛围。指导各地及时公布高效节水灌溉政策、规划、技术标准、拟引入社会资本的项目清单、工作程序和具体流程，让社会资本了解进入方式、运营模式和投资回报等。

4 结语

各地应加强服务指导与考核，总结各地引入社会资本参与高效节水灌溉的经验和教训，推行相关规划、行业政策、技术标准、项目建设等信息公开制度，规范社会资本参与高效节水灌溉行为，从项目前期、招商比选、投资洽谈、工程建设、运营管护、进入退出等全过程和各环节，明确操作要点、步骤、注意事项等，为社会资本参与提供指导和参考。