新时代财政转移支付资金监管问题分析

呼和浩特市农牧技术推广中心 冯旭旺

财政转移支付资金（文中以“资金”代称）监管是财政监督的重要职责之一，一直以来在践行中央扶贫政策、推动民生发展、加快社保等多方面都发挥着重要性作用，极大地保障了资金的安全。

但同时在监管方式、信息获得、监管协同度等方面还存在一些不足之处。尤其是随着十八届三中全会上现代财政制度建立的推出，如何更深层次的健全转移支付制度、强化资金监管力度，成为值得研究的一大课题。

一、财政转移支付资金监管概述

首先，财政转移支付是国家公共财政支付的一大构成内容，特别是在加快和创建健全公共财政体系中具有非常关键的影响作用。它是完善我国分税制财政体制的重要要求，也能更好地调节中央和地方的公共财政关系，更能推动社会主义和谐社会的发展。在市场经济环境下，公共财政转移支付制度兼具经济、政治双属性，也是中央财政发挥纵向、横向平衡功能的要求。

其次，监管包含了主客体、内容和依据等内容。其中，主体是指具备监管财政资金功能的机构，客体则是公共财政支付或征收的单位。监管内容包含对财政资金支出的监管、国有资产管理的监管、会计信息、财政政策的监管等。公共财政转移支付监管，是指在公共财政框架下展开财政监督，确保国家战略和政策的有序推进，大大保障了预算的完整性。其最终是为了促进经济的进一步发展，满足大众日益增长的各种需求。

二、财政转移支付资金监管的重要性

首先，财政转移支付资金监管，是践行党中央决策部署的一大要求，对推动和平衡区域的协调发展，刺激中央、地方发展积极性有重要作用。

其次，有利于维护宏观政策的顺利执行，推进民生问题发展，从而更快速、高效地完成宏观调控政策目标。

最后，有利于推进财政管理、改革发展，能自源头处提升财政资金的配置效率，实现基本公共服务的均等化。

三、新时代财政转移支付资金监管现状及问题

（一）新时代财政转移支付资金监管现状

首先，监管主体越发多元化。一直以来，财政、审计部都是监管主体，但伴随着新法规的施行，业务主管部门的监管职责越发重要。不仅仅是监督者，更要接受监督和管理。与此同时，各大财政部门最近几年强化了对人大代表工作的服务力度，会在重要节点之前主动上报相关预算执行状况；各级财政也越来越统一步调，加快预决算公开，主动公开各项预算决算数据等，积极接受社会监督。因此，监管主体越发朝着多元方向转变。

其次，监管层次的加深。伴随着监管理念、技术、模式的革新，资金监管的层次也越发深入。如今，监管重点不再是拨付资金是否及时、配套是否全面等，而是资金项目设立是否科学合理、制度是否健全、资金绩效是否明显、资金引导作用是否高效等。各级财政部门也不是独自进行转移支付监管，而是放大到民生发展的大体系中，深挖资金和其他事项的关联度，从中找寻问题和不足，不断改进和完善。

再次，监管方式越发科学化。近几年来，各级监管部门的监管方式都有了革新。如今更倾向于现场+非现场监管、事前事中事后全程监管模式。不再是单纯的人工，而是融入了计算机模式，检查也变得更复杂和多样。总的来说，监督部门建立了和各级财政管理部、资金使用部等的信息联网，可以精准、及时地得到各种数据资料，完成对资金的动态化监管。另外还融入了中介机构、科研院所等第三方机构的监管力量，从而令监管的效用和质量更加提升。

最后，相关法规也越发健全。监管法规是展开资金监管的重要保障，而近几年来越来越完善，像《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》《中央对地方专项转移支付管理办法》《专员办开展中央对地方专项转移支付监管暂行办法》等均是重要的法律依撑。

（二）新时代财政转移支付资金监管存在的问题

1.监管双方信息不对称

伴随着法律意识的提升以及预算的不断公开，监管部门获得资金预决算等信息较为便利，但依旧存在信息不对称问题。因为，监管方和被监管方立场存在天然冲突，被监管方占据信息优势，本质上更偏向于消极配合，因此，存在挪用、截留等问题，而监管方无从知晓。同时，信息的不完整、不及时也会引发信息的不对称。和项目、资金关联度高的信息，被监管方必须及时提供，但诸如政策、改革等辅助类讯息，被监管方则有更多的余地，假如他们拖延时间，那必然会影响最终的监管实效。

2.财政监督和审计部存在职能交叉

自具体实践来看，财政监督和审计部在资金监管对象、内容、方式等多方面都存在较大的职能交叉问题。

特别是监管工作中，两大部门没有创建交流机制，对事项沟通度不高，常常各自为政，从而引发同一项目的多次检查，使监管资源大大耗损，监管成本大大提升。而且针对这些问题，可能两大部门会施行完全不同的惩处方式，从而滋生出更多问题和矛盾。

3.各级财政监督部门监管的协同度偏低

中央、省、市、县四级财政部门一同展开对资金的监管，其中，财政部监督局、驻各地的专员办担任中央下达地方的资金监管职责，省、市、县级财政监督部门则担负对上级下达本级资金的监管，但因各级财政对同级政府负责，因此，监督部门更为重视和监督的是本级财政安排的资金，哪怕在监管中有所察觉，但也常常睁只眼闭只眼，不上报，也不处置，从而引发监管孤岛问题。

4.资金政策订立上监管不严

财政监管在初期是跟着资金流向走的，资金到了哪里，监管也就随之而去。监管重点在于资金是否安全、使用是否规范，虽然监管内容中也有有效性方面，但并不多。而伴随着监管的不断深入化，其重点慢慢转移到了绩效监管上，监管层次有了明显提升，但也依旧是基于既定政策，在此基础上设定绩效目标。对资金项目、管理文件、补助对象等政策性设计，依旧较为封闭和粗放化。

5.对监督部门的监管成果利用比较单一化

强化资金监管，先要保证各个部门、单位可严格依照规定时间、程序、用途来利用资金；而后要在监管当中察觉和寻找架构、制度、政策设计等中存在的问题和瑕疵，从问题反向倒逼政策，进行纠正。财政监督部门拥有处罚权力，因此常常会在时间、程序、用途等问题上直接进行处置。而在后面政策、架构等问题上则不能直接处置，因为常存在管理部门不配合的问题。如今，许多法规中也明令提出，财政管理部门要充分运用好财政监督成果，把审核的相关数据、监管中的各项建议作为资金分配的参考。可是从具体践行情况来看，监督部门向管理部门的单向化反馈并无多大问题，反而是管理部门向监督部门的沟通互动存在障碍。

6.资金的实时动态监管发展尚不成熟

事后监督是一种颇为效率的监督方法，可以及时察觉资金管理运用中暴露出的各种不足。借助不同程度的处罚形成震慑，但很显然，这种模式有致命的缺陷，就是较为滞后。当察觉出不足时，往往资金损失都已无法挽回，即使纠正常常也无从下手。针对这一状况，各级财政监督部门出台和执行动态化监控系统，借助各类监控参数的设定，自动甄别资金管理应用中的频发问题，从而提高参政监管的智能化水平。不过在动态监管模式下，依旧无法避免监管系统和财政业务信息系统的不兼容性问题，数据采集方式较为传统，分析、预警等功能不全面，和各级财政部门间的动态化监控系统开发进度不统一、标准不一致等弊端。

四、新时代财政转移支付资金监管问题解决对策

（一）明确财政转移支付资金过程实践框架

当我们分析清楚公共财政转移支付资金的路径、关系、问题等，也就能归纳整理出财政转移支付资金的实践框架了，具体如图1所示。

图1 公共财政专项转移支付资金过程实践框架

（二）公共财政转移支付过程制度环境建设

首先，强化法律法规建设。我国当前财政转移支付的立法层次不高、法律权威性不强，由于缺少专门的立法所以存在诸多漏洞。比如，没有关于财政转移支付程序的规定，支付对象、方式、时间等都较为随意，对违法规定的缺失使得违法行为的认定、处罚不明，以至于违法责任无法具体追究。这些都严重阻碍了财政的顺畅运行。尽管目前有《中华人民共和国预算法》《所得税收入分享改革方案》等，但并非专门为财政转移支付而设的。其中，不少规定都不够明晰，只能是最大限度上对财政转移支付的法律确认。所以，我国在立法方面要强化建设，这样才能为财政转移支付提供根本保障。纵观世界上其他国家，都是设有专门的财政转移支付制度，大到政策、小到具体数额，都有法律规范约束，从而令财政转移支付更为透明化合理化。

其次，确立各级政府财政发展战略。自中央、地方执行分灶吃饭的财政体制后，财权划分上一直较为清晰，但事权划分却并不明朗，常存在交叉问题，越位或者缺位现象较多。事权划分没有确切的法律界定，从而使得转移支付责任笼统模糊，大大拉低了财政转移支付的规范性和科学性。所以必须要尽快确立中央、地方各级政府的事权财权以及转移支付目标、形式、框架等内容。此外，立项审批中也因为不规范操作导致资金被挪用等问题。这些挪用、侵占等问题从根源上讲是政府职能的缺失，对资金拨付单位没有进行严苛的监管，要么是监管过度重视形式，要么是践行力度不够，产生浪费，如果不及时整顿，会引发更为严重的后果，比如，大灾难出现时赈灾资金无法及时拔掉，引发民怨，威胁经济正常发展。

最后，可以参考借鉴其他国家经验，不断完善财政转移制度，强化对中西部、民族地区的支持。推动财政支付的法治化进程，以完善的法律法规来规范中央与地方、上级与下级政府、同级政府间的关系，实现资金转移的透明化和规范化。在加强立法的同时也要增强监管力度，并确立转移支付标准核定、程序、支付方法等内容，对标准运作的监控、奖励等也通过法律明文规定予以公示。需要注意的是，一定要建立和完善《转移支付法》，提高转移支付的法律地位，为财政转移支付制度的规范化提供保证，并在《中华人民共和国预算法》中增设财政转移支付相关条例。此外，还可增设一些职能部门来专门负责对财政资源的统筹调度，规避以往多头化管理的乱象，提高财政转移支付的透明度。

（三）完善财政转移支付项目审批机制

一方面，强化财政基本信息统计系统的建设力度，这是贯穿中央、地方政府财政基本信息搜寻、分析系统的重要组成部分。借助该系统，中央政府可更为精细的获得统计数据背景，从而为决策提供必要的支持。该系统包含了总量口径、地方特殊数据口径等多方面。另一方面，健全转移支付项目审批流程。科学合理的流程要遵循一体化执行、管理优化、后续监督等准则，也就是施行财政的全周期式管理。流程中，财政基础数据管理是起点，预算编制、执行、支付、决算是主脉络，宏观经济分析作为重要参考。在财政日常办公系统流程基础上，运用数据技术、平台优势，完成本级财政信息的共享化，提高工作的协同度，实现上下级和本级财政信息的统一化。项目审批流程建设的目的在于瓦解中央和地方政府间的信息不对称问题，借助对各环节、指标的监督把控，大大提升审批决策的高效性。

（四）加强财政转移支付资金流程控制

首先，强化财政审计的监管。当前，财政审计多是集中在预算执行审计上，包含了一般预算、政府基金预算等，但未涵盖中央转移支付资金审计、地方财政收支审计等。而且纵向链条偏短，看重“中间”，对“两端”较为轻视。具体施行时，目标定位也总体偏低，对财政资金所担负的政策目标方面明显力度不够，没有有效评价政策执行效果。而且技术手段也有待进一步突破，因为，财政审计对象信息化建设水平不一，所以目前没有通用的审计软件，各种数据库建设、评价标准等都有所欠缺。针对上述问题，要加大监管力度，具体可以参考其他国家经验，比如将中央政府和地方政府财政审计分割开来，两者间无隶属性。

其次，健全司法监督。当前，我国司法制度有所欠缺。比如，对挪用侵占等犯罪界定模糊，判定难度较大，对犯罪人员的犯罪行为惩处措施界定也较为模糊。而且惩处力度不够强。而发达国家司法监督都较为完善，法律条款中有明确的财政监督职责，且财政监督独立性、权威性都较强，不受其他部门干扰。很多国家都在《宪法》中对财政活动给出明确说明。比如，日本、意大利、新加坡等宪法中都有关于财政活动的条款，我国可以参考借鉴，提高立法层次，加强司法监督力度。

再次，健全财政预算公开制度。十多年前，政府账本还被视作为“国家秘密”，公开性、透明度偏低；而现在，我国财政透明度显然有了很大的进步，但依旧存在一些不足之处，比如，政府公开的财政预算项目较为笼统。很多地方财政预算草案科目只列到类一级，而没有明确到款、项、目等内容。有的尽管细一些，但也只列到款级科目，没有项、目下的内容。例如，只列出了基本建设金额是多少，但没有每一笔支出的具体内容来对应这些分类数字。而且，政府对财政预算信息的垄断度较高，一些预算各级人大根本无法获取，更别提约束。我国可以在实行财政预算信息公开制度的基础上，不断深化对公开内容的细致化披露，规避外行看不懂、内行说不清等问题，做到及时精准的公开化发布有关国家财政收支的具体信息。如此，既是政府职责的履行体现，又能够最大化保证国家财政预算顺利的践行。

五、结语

为了缓解各地区发展不平衡问题，财政转移支付制度逐步施行。但伴随着公共财政收入的增长、中央省级财力在财政总收入中比重的提升，财政转移支付规模也明显增加，转移支付制度在各地区公共服务均等化、我国经济发展中的作用越来越突出，但其具体践行中问题频生。比如，管理混乱、侵占挪用问题严重等。为了改善整顿这些乱象，必须要加强监管，增加立法保障，从各方面、各环节进行整改和强化，这也是本文的分析研究意义，希望所提出的策略能够被采纳，为财政转移支付资金的监管力度提高贡献一分力量。