美国《国家情报战略》演进视阈下的国际情报合作

刘传平 徐 鹏

(1.江苏高校国际战略与安全研究中心 南京 211106；2.贵州省委党校社会学教研部 贵阳 550028)

国际情报合作是美国情报活动的重要内容，是指美国情报部门同其他国家或非国家行为体情报部门建立必要联系，通过各种方式实现情报收集、分析、传递或者共享情报的情报行为。在长期的国际情报合作历史过程中，美国逐步形成了情报共享、联合情报行动，部署情报设施设备、进行情报援助等主要合作方式。美国针对不同合作伙伴的特点，采取一种或多种合作方式，充分发挥自身及伙伴的情报特长，形成了优势互补的合作效果。

目前，中国学界对美国国际情报合作的研究主要集中在三个方面：一是关注美国同特定国家间合作，如美以情报合作[1]、美英情报合作等[2]；二是针对具体问题、具体组织架构的美国对外情报合作，例如在国际反恐上的合作[3]、五眼联盟的研究等[4]；三是从总体上介绍美国的对外情报合作[5]。从研究进展来看，前两类研究成果较多且达到一定的深度，但第三类研究成果较少，且存在内容不丰富、缺乏特定研究切入点的问题，同时也为研究美国国际情报合作留下了空间。

2001年“9·11”事件以后，为加强各情报部门协调而设立的国家情报总监办公室授权发布美国《国家情报战略》，这是指导美国情报工作调整和强化情报能力建设的纲领性文件。《国家情报战略》迄今为止已经发布了四个版本，每个版本都对美国的国际情报合作进行了阐述。四份战略文本关于国际情报合作的内容表述、话语、定位等呈现什么样的演变特点与趋势？这种变化的内在逻辑是什么？为何随着时间的推移会出现这种变化？本文通过已公开资料，尝试从《国家情报战略》对国际情报合作的政策阐述和政策实践来回答上述问题。

1 《国家情报战略》对国际情报合作阐述的演进

2004年，美国通过了《情报改革和预防恐怖主义法案》(The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act)。根据该法，成立了负责协调各个情报部门的国家情报总监一职，其下辖的国家情报总监办公室负责每4～5年发布一份《国家情报战略》。国际合作是情报工作的重要一环，迄今为止的四份《国家情报战略》对美国的国际情报合作进行了战略部署和政策阐述，成为观察美国国际情报合作特点的一个重要窗口。从对国际情报合作阐述的内容来看，《国家情报战略》在定位、话语和制度三个层面具有不同程度的演进。

1.1定位演进：从“反恐”到“大国竞争”从战略角度来看，情报系统为(国家)决策者收集、分析和传递信息，以保护和促进国家在国际体系中的利益[6]。美国情报系统在国际合作过程中以国家战略利益为导向，将情报资源投放在威胁美国国家安全的重要议题上。针对外部安全环境的变化，《国家情报战略》将国际情报服务的目标定位由“反恐”转向“大国竞争”，成为该战略发布以来最为显著的变化。

2005年首次发布的《国家情报战略》[7]的重大背景是2001年发生的“9·11”事件，这是美国建国以来本土遭受的最严重的一次恐怖袭击。重大的人员伤亡和财产损失以及本土安全神话破灭所带来的危机感，使美国重新认识和定位自身安全问题。敌对国家所带来的传统安全威胁不再置于首要位置，恐怖主义组织这类非传统安全被列为国家安全的优先议事日程。众所周知，以“基地”组织为代表的恐怖势力主要分布在美国境外，通过与外国情报机构进行情报合作成为美国快速获取反恐情报的有效手段。在2005年的《国家情报战略》中，美国将反恐至于情报战略的首要任务：“解除国内外恐怖分子的武装，促进自由民主的发展，击败国内外恐怖分子。”对于国际情报合作而言，美国希望通过合作以识别和瓦解国内外的恐怖组织、为对威胁和应对方案的评估提供信息、为情报判断提供依据和见解。2009年，奥巴马开启了新的总统任期。当年9月，国家情报总监办公室发布了奥巴马总统任期内的第一份《国家情报战略》[8]。此时，美国深陷阿富汗战争泥潭已近8年，基地组织并未被根除，打击暴力极端主义和防止大规模杀伤性武器的扩散依然是情报部门面临的首要任务。但与前任总统小布什坚持的“单边主义”不同，奥巴马总统更加重视“多边主义”在处理外交事务上的作用，因此在情报工作上更加重视国际情报。

2014年《国家情报战略》[9]出台的背景是美国的反恐形势和安全形势取得好转，主要表现为2010年奥巴马总统宣布完成伊拉克撤军工作、2011年美国击毙本拉登。在取得反恐斗争阶段性成果后，美国更加注重国内的安全危险[10]。在此背景下，国家情报总监办公室在提出的四项基于主题的具体任务中，为网络空间安全提供情报的任务排在首位，而反恐和防扩散排在了二三位。这表明，在美国的国家情报战略评估当中，反恐已经不再是首要任务，国际情报合作的服务对象也更加多样化。在2019年的《国家情报战略》[11]中，美国的战略忧虑远超过去，其认为国际战略环境正在迅速变化，美国面临着一个日益复杂和不确定的世界，主要表现为二战后国际秩序和西方民主思想主导地位的削弱、西方日益孤立的倾向以及全球经济的变化。美国认为反恐已经不是排在第一的安全关切，而传统地缘政治威胁已重新成为美国的首要威胁，其中俄罗斯、中国、朝鲜和伊朗是其主要对手[12]。在此背景之下，强化国际情报合作以应对地缘政治挑战成为美国情报界的首要目标。

1.2话语演进：从“外国情报关系”到情报“伙伴关系”从话语分析的角度来看，《国家情报战略》对国际情报合作的称谓从“外国情报关系”逐步转换为情报“伙伴关系”，体现出对情报合作的高度重视。

在2005年首次发布的《国家情报战略》中，美国提出要“建立新的外国情报关系和加强现有的外国情报关系”以应对全球安全挑战，因为美国所面临的“最严重的国家安全挑战是跨国的”[7]。这是历次《国家情报战略》中第一次也是唯一一次将国际情报合作关系称为“外国情报关系”，这种直白和精准的话语更像是情报界专业术语的使用。而在随后的三份战略中，伙伴关系的称谓取代了“外国情报关系”，外交辞令取代了情报话语。2009年的《国家情报战略》明确提出了七大管理目标，“加强伙伴关系”的目标位列其中[8]。这里的伙伴关系是一个广泛的概念，包括国外和国内、公共和私人实体的伙伴关系。尽管《国家情报战略》采纳了“伙伴关系”这一外交辞令中较为宽泛温和的表述，但毫无疑问，与外国的伙伴关系主要是指与外国情报机构合作关系。同2009年版的《国家情报战略》类似，2014年版本的战略也将“伙伴关系”建设纳入目标任务，但内容更加丰富和明确。2014年明确提出了加强伙伴关系以充实情报的目标，既强调合作对美国国家安全的重要性，又指出了推进合作的方式。尽管2017年上台的特朗普总统秉持“美国优先”的施政理念，但是2019年版本的战略依然坚持强调情报“伙伴”的重要作用，对情报合作意义、增进相互理解的阐述与2014年度的战略保持高度一致。

从“外国情报关系”到情报“伙伴关系”称谓的转变体现了美国对合作关系的重视。外交术语中的伙伴关系内在地包含了基于长远、全局战略利益考量的合作共赢，建设性而非排他性等内涵，远比“外国情报关系”更加全面而深刻。这一称谓表明美国不仅将情报合作视为情报工作的内容，也将其上升到外交战略的一个重要组成部分。就美国和盟友而言，情报合作是体现深度战略互信，强化盟友关系的重要手段。大多数情报合作是美国与盟国或与非国家行为体(如库尔德人)在几十年的战争与和平的共同经验中形成的，涉及广泛重叠的国家安全、政治和经济利益。因此，美国与外国伙伴的情报交流关系往往反映了美国与特定外国盟友情报部门合作关系的高度信任和专业信心。从历史和现实来看，美国主要的国际情报合作多数是政治或军事联盟的自然结果，比如北约国家之间的军事情报合作、互信程度和合作水平较高的“五眼联盟”等。美国在国际制裁、防核扩散、防生化武器威胁、军控核查等具体议题上开展国际情报合作也十分倚重盟友的支持。经验表明，美国通过盟友进行情报合作更加安全、收益更广。例如，美国和英国在全球问题上有许多共同的利益和主张，情报合作是对彼此全球影响力信任的表现，从而推动两国在国际事务中发挥一致作用。多个版本的《国家情报战略》都称，美国情报部门将深化现有的伙伴关系并建立新的关系，以加强情报工作并为决策提供依据。这表明，传统的情报合作关系是美国开展国际情报合作的基石和宝贵资源，美国将高度重视“关系维护”并拓展新的关系。

1.3制度演进：从“保密制度”到“法制建设”2005年和2009年的《国家情报战略》并未对情报合作明确规定制度建设层面的要求。但是2014年和2019年的《国家情报战略》都对国际情报合作的制度建设提出了相应的要求，主要表现为加强保密制度建设和法制化建设。从制度建设的背景分析来看，“斯诺登”事件和特朗普执政对美国情报界的影响是美国加强制度建设的重要原因。

2013年的“斯诺登”事件爆出了美国情报部门大规模违规监听行为，美国情报界的形象受损。在这一背景下，美国情报部门意识到泄密问题对情报工作的破坏性作用。同样，泄密也严重危害国际情报合作。在合作过程中，由于涉及两个以上跨国情报部门的信息交流，情报工作环节的增多使得泄密的风险增大。国际情报合作中的泄密，会导致美国情报源获取情报方法、分析或传递情报方式等内容暴露，从根本上损害情报能力。历史上，美国的情报合作伙伴被敌对国家渗透，导致美国共享情报泄露的情况多次出现。例如，2012年，加拿大海军特瑞尼特情报中心的杰弗里·德莱尔(Jeffrey Delisle)上尉被披露自2007年起向俄罗斯情报部门提供美国的绝密情报数据[13]。因此，2014年版的战略明确提出了“信息共享与保护措施”的任务目标，将安全防范与情报合作紧密结合起来。为实现安全的情报共享，美国情报部门将“加强同步新的和现有情报信息系统的安全和数据保护标准，提供一个可信安全的情报界信息环境”。同时，美国情报部门承诺，在与一系列政府、外国、军事和私营部门伙伴的合作中，将继续重视并致力于保护隐私和公民自由，维护公众的信任。

特朗普总统在任期内表现出的独断专行和破坏法治的表现引起了美国界的警戒，作为具有一定独立性的情报部门，其希望能通过制度化建设来规避来自政治的负面影响。特朗普在任期间，有多个事件加剧了情报界对总统的滥用职权的忧虑。例如，2017年，联邦调查局在时任局长科米的主持下开始调查俄罗斯干预美国大选情况，这对特朗普当选的合法性和政治权威形成巨大挑战。因此，特朗普一直质疑科米对他个人的忠诚以及动机，特朗普曾在私下要求科米终止调查或降低调门，但是科米不为所动，最终特朗普违背常规的将其解雇[14]。再如，2019年4月，在特朗普推动下，美国宣布将伊朗伊斯兰革命卫队列为“恐怖组织”，这是美国第一次将一个国家的武装力量确定为恐怖组织。对此，伊朗方面表示将对美国开展报复[15]。实际上，这一决定在美国政府内部引发巨大分歧，以军方和情报机构为代表的部门强烈反对这么做，并认为这将直接威胁到美国在中东的军事、情报和外交人员的安全[16]。在这一背景下，美国情报界希望通过制度化的建设以制约总统行为，因此在2019年的战略中更加注重法治化和制度化建设。所以，《国家情报战略》要求：“根据适用法律，加强现有的和发展新的伙伴关系，以增加获得信息的机会，满足任务需要”；“将合作伙伴参与的战略方法制度化，以促进协作和理解”。

2 国际情报合作在《国家情报战略》中演进的逻辑

从“行为逻辑”的角度来看，如果说国际情报合作在《国际情报战略》中的演进是一种持续的动态行为，那么这种演变背后的内在逻辑则是稳定合理的行为规律和规则，即不断加强情报能力建设。

《国家情报战略》通过国际情报合作以“丰富情报资源”是美国长期坚持的思路。正如2002年版本《国家安全战略》所指出的，“任何国家都无法单独建立一个更安全、更美好的世界”[17]。这表明，美国十分重视国际情报合作，将其作为情报能力建设的重要途径。2009年的《国家情报战略》强调，加强“伙伴关系”的目的是改善“获取信息和情报来源的途径，并确保情报界产品和服务的适当传播”。2014年的《国家情报战略》指出，情报伙伴是丰富情报能力的力量倍增器，提供了机会、专业知识、能力和观点，帮助美国情报部门成功完成共同任务。为了继续有效推进情报合作，美国情报部门将强化与所有合作伙伴之间的共同责任，并吸收来自所有合作伙伴的见解，以推进情报工作；积极有效地制定合作伙伴的参与方法，以促进协调、整合扩展服务；增强对合作伙伴的了解，并有效地为决策提供信息和促成行动。2019年的《国家情报战略》基本重复了这个判断，说明通过国际情报合作促进情报能力提升已成为情报界长期坚持的思想。

情报合作则弥补了美国情报能力的短板。美国拥有强大的综合国力，但无法保证美国的情报网络覆盖到世界上任何地方，也无法投入无穷的资源进行情报能力建设。国际情报合作可以理解为基于参与方的比较优势而产生的交换行为，合作方可以交换情报，也可以用情报换取其他经济或政治利益等。在这其中，各方所提供的交换物多是自己的优势产品，交换的结果是降低了一个国家只靠本国开展情报活动的物质和时间成本。曾任美国国防部长的斯珀·温伯格在1985年说过：“美国既没有机会，也没有资源单方面地搜集所有需要的情报信息。我们必须借助与世界其他国家进行各类多样的情报共享加以弥补。”[13]开展国际情报合作相当于依靠外国伙伴获得无法接触地区的情报、补足因资源精力有限造成的某些区域情报短板。美国通过情报信息共享、分工协作、建立境外情报基地、开展联合情报行动等方式，有效提升了美国在全球范围内开展情报活动、获取情报信息的能力。例如，冷战时美国要求在土耳其和苏联边境的土方一侧建立监听站，土耳其同意并共享监听成果。土耳其用区位优势换取了美国的监听技术优势，降低了研发监听技术的成本，美国也降低了直接进入苏联境内进行监听的风险、成本。另外，合作也可以降低美国对目标国的收集行动的风险，特别是如果合作方与目标国方有着种族、地理或历史关系，这可为情报搜集提供更好的掩护、语言技能或实际接触目标的机会[6]。尤其在秘密行动中，美国政府希望借此影响国外政治、经济或军事形势，但又不想凸显美国的作用或不愿对此负责。通过联合情报行动，情报合作国就能够将美国的行动伪装成本国行动，掩盖美国的行为，降低暴露风险。

3 国际情报合作在《国家情报战略》中演进的动因

在国际政治生活中，各个国家都将维护自身生存、发展的安全需求排在第一位。情报部门作为国家安全的直接责任部门，维护国家安全的需求是其重视情报合作、推动演进的动因。对外部安全形势的判断直接反映在国际情报合作的主题上，而安全需求是推动主题变化的动因。

3.1美国历史上国际情报合作的主题变化美国是当今世界的情报强国，但美国并非仅凭一己之力开展情报活动。从历史上看，早在一战期间美国就开启了国际情报合作，随后在每个历史时期不断深化和扩张国际合作。一战时，英法两国向约翰·佩辛将军领导的美国远征军提供训练、咨询和战术情报交流[18]。 美国在二战前夕和战争期间与盟国建立了更加紧密的情报联系。美国和英国海军在20世纪30年代开始共享海军情报。1942年10月，英美两国达成第一个关于信号情报的正式协议——《霍顿协议》(Holden Agreement)，该协议内容规定了双方的分工，实现了对日本、德国和意大利在信号情报的技术收集和分析领域的跨国合作。

二战结束以后，随着美苏冷战开启，应对苏联威胁成为美国对外情报合作的主题。1946年3月，美英两国签订《英美通信情报协定(British-U.S.Communication Intelligence Agreement)》，扩大了情报共享的内容，加拿大、澳大利亚和新西兰也正式加入，逐步形成“五眼联盟”情报集团。另外，美国还通过前西德联邦情报局、以色列摩萨德情报局搜集苏联情报。1979年苏联入侵阿富汗后，美国中央情报局与沙特阿拉伯情报总局和巴基斯坦的军事情报机构建立了更密切的联系。

冷战结束后，美国建立或加强与新老盟友的关系，并通过启动或增加与非传统情报伙伴的情报交流频率，并在“9·11”事件后扩大反恐情报合作网络的覆盖范围。美国国际情报合作主题逐渐从应对传统国家威胁转向应对非国家行为体的威胁上面，这种转变实际上从冷战结束后就已经开始，“9·11”事件加速了这一转变。随着“基地组织”和“伊斯兰国”等主要恐怖组织遭受重创，美国面临的恐怖威胁程度逐步降低，反恐在国际情报合作中的话题分量逐步下降，地缘政治重回视野。

3.2外部安全威胁变化对国际情报合作的推动历史上，美国在国际情报合作上不断跟随国际形势而调整合作的方式和内容。自《国家情报战略》发布以来，这种调整的思路体现在战略文本中对国际情报合作阐述的演进。美国根据国际形势和国家利益、对国际安全威胁的认定，不断修正美国对外战略主题，国际情报合作的主题也随之发生变化。2005年和2009年《国家情报战略》都将反恐作为维护国家安全的首要任务，因此美国的国际情报合作积极围绕搜集反恐信息进行布局，在阿富汗、巴基斯坦周边地区同相关国家开展情报合作。而2014年和2019年的《国家情报战略》逐步将反恐放在第二位，传统地缘政治威胁重回首要关注点，针对俄罗斯、中国等传统地缘强国的国际情报合作不断强化。例如，美国不断强化“五眼联盟”在对华情报行动上的一致性[19]；在2020年中印两国的达拉克对峙期间，美国向印度提供解放军调动部署的卫星信号情报[20]。

《美国国家情报战略》明确表示，情报部门要为国家安全决策提供及时、有洞察力、客观和相关的情报和支持，保护国家及其利益[11]。国家安全利益是国家利益重要组成部分，情报活动是维护国家利益的重要手段，这决定了国家利益是开展国际情报合作的根本原则。具体而言，美国情报被视为需要保护的国家资产，只有在符合美国国家安全和外交政策目标，并且可以预期会给美国带来具体的利益时，才会与外国情报部门共享[21]。为了具体指导情报部门在维护国家利益的原则下开展合作，美国《情报界指令》规定了以下合作情形，即：符合美国的外交政策和国家安全目标；预期能给美国带来可识别的、相应的利益；支持美国的外交、政治、经济、军事或安全政策或条约；协助美国的情报或反情报活动[21]。在国际交往过程中，维护国家利益是各国根本的行为准则。从上述规定可以看出，美国的国际情报合作被视为美国总体对外战略中的一个部分，也严格遵循国家利益原则。

在国际体系迅速变化的时期，推动美国开展新国际合作的动力会增加，情报能力建设的收益也会增大。由于秘密掩护的需求以及培养间谍和渗透人员所涉及的传统情报能力，紧靠美国进行情报收集往往滞后于国际权力分配和威胁的变化。部署新的情报资源，无论是设备还是人力，都涉及大量的时间和费用。每当威胁和机会的产生速度快于一国情报的调整速度，无法针对这些威胁和机会进行收集时，美国的情报合作就会倾向于扩大合作范围，以利用其他国家既有的收集资产来填补信息空白。在苏联解体和东欧剧变发生后，美国紧紧抓住这一窗口期，努力在前苏东国家和地区开展情报合作，甚至直接帮助一些国家重新打造情报体系，从而围绕俄罗斯展开了一系列的情报布局。当前，中国的迅速崛起被视为冷战结束后最大的地缘政治版图变化，这种快速变化甚至一度超出了美国战略界的预期。中国的迅速崛起也推动了美国迅速调整对华战略，中国从奥巴马时期定位的“负责任的利益攸关方”变为当今的主要竞争对手。当前，美国正在积极调动盟友资源进行对华遏制，外国情报关系成为可以利用的有效手段。

4 结 语

《国家情报战略》是阐明美国情报界重点任务和发展方向的纲领性文件，自发布以来，国际情报合作都是该战略重点关注的内容。不同版本的战略对于国际情报合作的阐述呈现出既有区别又有内在逻辑的“演进”特点。从演进的内容来看，美国情报界将国际情报合作与美国的对外战略紧密捆绑、以外交战略话语中所用的“伙伴关系”来表述情报合作关系、从制度化建设的角度提升情报合作的规范运行，这表明对情报合作的重视程度越来越高。演进是一种动态的表现，而推动演进的稳定不变的内在逻辑是美国情报部门将国际合作视为自身情报能力建设的重要途径。从演进的动力来看，对国际安全形势的判断和解决安全问题的需要，推动了美国对国际情报合作在《国家情报战略》中的演进。