国有企业混合所有制改革配套体系建设策略研究

2022-12-28王建金

企业改革与管理 2022年6期

王建金

（山东高速集团有限公司，山东济南 250098）

一、国有企业混合所有制改革的脉络及现状

从党的十一届三中全会开始，我国改革开放的步伐逐步加快，以国有、集体企业和民营、外资企业合资合作为主要形式的混合所有制经济雏形开始显现。党的十四届三中全会提出“财产混合所有”，客观上加快了混合所有制经济的发展。党的十五大首次提出“混合所有制”的概念，这为混合所有制作为国有企业改革措施提供了基础条件。党的十六大、十七大、十八大均以不同形式提出，要发展混合所有制经济。党的十八届三中全会做出全面深化改革的重要部署，伴随着中央国资国企改革“1+N”政策体系的出台，推进混合所有制改革进入加速推进期，在这之后，“积极发展混合所有制经济、加快国有企业经营机制转化”成为国企改革总体框架的重要组成部分。党的十九大更是将积极发展混合所有制经济作为培育具有全球竞争力的世界一流企业的重要途径。国企改革三年行动方案中，对深化国有企业混合所有制改革进一步地提出了系列要求、做出了具体部署。

总体来看，国有企业混合所有制改革取得了阶段性进展。根据国务院国资委2020年10月份数据，一是混合所有制改革的领域和范围不断扩大。从2013年以来，中央企业无论是在混改事项、引进的社会资本还是混改企业的户数占比均有了较大的进展。其中，推进的混改事项超4000项，引进的社会资本超1.5万亿元，混改企业的户数占比已经超过70%；二是国有资本的影响力、带动力进一步提升。据统计，中央企业由于引进社会资本形成的少数股东权益占比提升到38%，较2012年提升了11个百分点。同时，中央企业还通过产业链、供应链的合作，投资入股超过6000家的非公企业，投资总额超过4000亿元，与广大的民营企业、中小企业实现了协调发展。

二、国有企业混合所有制改革的路径及面临的制约因素

1.国有企业推进混合所有制改革的路径

从目前中央和地方国有企业推进混合所有制改革的实践中看，国有企业混合所有制改革基本是按照“因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参”的原则，分层分类、积极稳妥推进。所采用的方法路径主要包括改制上市、引入战投、员工持股等。

改制上市是国有企业混合所有制改革的重要模式，上市公司依托于资本市场定价功能，既方便快捷又能有效避免国有资产流失，当前，这种方式已成为国有企业混合所有制改革的重要载体。在推进过程中，要积极地发挥控股股东的作用，在保证对上市公司控股权的基础上，推动国企集团控股的上市公司，积极引入持股5%及以上的战略投资者，参与上市公司治理，发挥控股股东的积极作用。

引入战投最能实现战略协同效应，在推进中重点和核心是严把战投质量。要根据混改企业功能定位和发展战略方向，积极引入高匹配度、高认同感、高协同性的优质战投。同时要全面考察战投业绩、背景、社会信用等，对战投参与动机、战略目标、行业地位进行全面把关。

员工持股最能激活人力资本的积极性，在试点过程中，要重点关注持股员工资格、入股价格、持股方式、持股额度、出资方式等，推行管理层和骨干员工持股，避免全员持股、平均持股。更要规范操作流程，坚持员工持股与外部战投同股同价，入股价格不低于经备案的每股净资产评估值，严防国有资产流失。还要建立股权流转和退出机制。坚持以岗定股、动态调整、岗变股变、人退股退原则，设定一定的股权锁定期，锁定期满后的股权自愿流转，员工离开公司后的股权强制退出，避免持股固化僵化问题。

2.国有企业推进混合所有制改革面临的制约因素

国有企业混合所有制改革仍面临三个方面的制约。

（1）分层分类推进的进度不一。从横向来看，主要体现在充分竞争领域国有企业混改推进进度较快，但在电力、石油、军工等重要行业和关键领域，推进的进度相对较慢；从纵向来看，国有企业权属的二级、三级单位推进混改的力度相对较大，但在集团公司层面，由于资产规模大、产权及人事关系理顺难度大等原因，推进的力度相对较慢。

（2）对混改企业的管理模式还需进一步完善。目前，对于混改尤其是国有企业控股的混改企业的管理仍倾向于以国有企业为主导的行政化管理方式，尤其在管理团队任免、资源整合配置、决策流程及模式等方面，通过混改实现激发国有企业整合资源能力和民营企业市场机制活力，实现1+1＞2的效果的模式还需进一步探索完善。

（3）配套制度尚不健全。中央国资国企改革“1+N”政策体系，搭建了国有企业推进混合所有制改革的大框架，但在具体执行层面，尤其是国资监管、信息披露等方面的配套制度仍不完善，导致在推进过程中，在一定程度上存在国有企业“不愿混”、民营企业“不敢混”的现象。

三、国有企业混合所有制改革的配套体系建设策略

推进国有企业混合所有制改革，要坚持问题导向和目标导向，进一步地完善配套措施，提高混合所有制改革质量，实现从混改企业“量的增加”向“质的提升”转变。通过不断在改革中完善配套体系建设，引入企业发展所需要的资金、技术、管理、市场等核心资源，优化股权结构，深度转换经营机制，实现与各类企业取长补短、相互促进、共同发展。

（1）要推动经营机制转换。首先，要规范化管理。要研究制定混合所有制企业管理办法，明确国有企业股东与混改企业权责边界，对混改企业实行权责清单管理，如明确规划与投资、考核与薪酬、改革改制、人员与薪酬等事项清单，制定授权放权清单等；其次，要科学制定公司章程。在混改中，要充分考虑各方股东利益与诉求，根据出资比例，合理约定股东权利、义务和责任，理顺党组织与三会一层决策程序，明确议事规则，支持战投依法派出董事、监事与经理层人员，参与公司决策与经营管理；最后，要深化三项制度改革。规范混合所有制企业劳动合同管理，全职工作人员原则上均应与企业签订劳动合同；建立市场化工资决定机制，对持股比例低于50%的相对控股公司，由企业自主决定工资总额；对市场化程度高、外部市场占比高的混合所有制企业，按照“同行业、同规模、同职位、同业绩”的原则，根据行业对标情况确定业绩考核目标和薪酬标准。

（2）加强对混改工作的监督。首先，要实施全流程监管。严格执行国家及省有关法律法规，对清产核资、财务审计、资产评估、内部决策、产权交易等环节实行全流程监管，切实防止国有资产流失，要加强检查与评价，发挥内外部监督力量，加强对混改企业运行情况的检查与评价，对混改过程中出现的偏差及时提醒纠正，对不尽职、不履约的战投适时启动退出机制；其次，要防范虚假投资、挂靠经营等违规行为。针对虚假投资，如以非货币资产高估作价出资、抽逃出资、应缴未缴出资，挂靠经营，如借用企业资质、证照、经营权等行为，要及时组织开展专项清理整顿；最后，要实施信息公开。重视保障企业职工知情权、参与权和监督权，职工安置方案均经过职工代表大会或者职工大会审议通过，切实维护好职工合法权益。

（3）优化考核激励约束。完善的考核激励机制，既可以调动国有企业推进混合所有制改革的积极性，又可以在一定程度上避免国有资产流失的风险。可以探索把混改纳入国有企业经营业绩考核，对引进世界500强、央企等优质战投的，在业绩考核中按引入资金规模给予加分，对未完成年度混改任务目标的，严格按要求扣分。同时，对存在违法转让和侵吞国有资产、暗箱操作、利益输送、逃废债务等行为的，要给予一票否决。

（4）完善混改企业的评价机制。根据政策要求结合工作推进实际，开展全面的混改企业后评价工作，重点关注混改效果和投资者评价，对优秀做法加以推广，对问题加以预警整改，尤其要加强外部股东出资不到位等问题专项整改力度。