非政府组织介入社会弱势群体救助探析

浙江工业大学公共管理学院 雷天楚

党的十六届五中全会制定的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，认为缓解当下民众的生活困难，逐渐地解决好分配关系，进一步重视社会公正管理，改革和发展的成果可以与群众共享，这是政府未来五年的优先事项之一。城乡差异、地域差异以及贫富分化等社会问题，都是由市场竞争体系所导致的两极分化的必然结果。分化后，中国社会大部分的底层民众已经成为弱势群体。而为了加速中国社会经济发展的步伐，对于困难群众的问题该怎么处理，对推进经济体制改革、维护社会安定已经是不可回避的事情。

一、我国社会弱势群体的形成及其特征

社会贫困人群是中国社会政治、社会政策研究的中心观点，主要是针对中国现代社会政治经济利益、社会权力分配、经济社会结构的不和谐社会关系结构不合等问题做出剖析。社会贫困群体产生的因素主要有三个：第一是生理方面的因素。第二是自然环境方面的因素。第三则是社会影响方面的因素，就是经济、政治、文化方面的影响因素，这是非常关键的，甚至是至关重要的。

从中国当前的实际情况而言，由于中国社会结构的转变和经济结构的转轨导致我国近年来社会弱势群体在不断增加。改革开放后，市场经济的快速发展，致使人们的价值规律出现了优胜劣汰的效应，按劳动力、资金成本、土地生产等因素分配，结合自身的能力和机遇的不同，导致贫富间距离越来越大，而且还有上升的趋势。使用渐进式的改革战略，并不能使不同群体分享到一致的改革成果，必然会造成分配不匀的效果。使不同阶层的收入差距加速扩大，从而产生的社会弱势群体会越来越多。孩童、老人、伤残人士、精神病病人、失业人员、低收入者、农民等等这些都是我国当前社会的主要贫困群体，虽然造成的原因可能有生理方面的因素，或者自然因素又或社会因素，但是，他们都有以下共同的特征。

（一）经济利益的贫困性

社会弱势群体，通常都是指经济收入低的群体。在社会弱势群体的结构中，食物的费用是总费用的大多数甚至是全部。经济上的差异对社会弱势群体的生活形成了很多负面影响，因为他们一旦遇到大型疾病或其他灾害，大费用的支出使他们无法承受。而且，经济条件只能够满足他们的生存条件，对于精神文化的需求，比如教育等，都没有承受的能力，因此，造成了贫困的世代传递。

（二）社会生活的边缘化

（三）群体力量分散化

社会弱势群体在社会的不同角落或多或少都会出现，没有社会群体的利益代言人，就没有必要的组织架构和激励机制，也无法凝聚社会群众的合力，来改变自己的劣势。

（四）对外界的依赖性

社会弱势群体大多是因为生理或者自然甚至社会等原因而导致的，他们自身的力量相对薄弱，没有办法改变与强大的自然和社会压力所抗衡，导致其处于弱势位置，是个需要帮助、支持乃至救助的群体。

二、有关弱势群体社会救助的具体举措

中国的弱势群体存在多样化、复杂性和长期性的特点，所以，也造就了社会救助方式的重要性、艰巨性以及长期性。在国家相关政策的领导下，需建立并落实好各种帮扶政策措施，对与之相匹配的其它政策措施和规章制度也要进一步完善，一点一点地实施，一步一步地成长，只有这样，我们才能赢得这场帮助穷人和弱者的战斗。对此，给出以下几点不太成熟的意见：

（一）在城镇，实施就业促进政策

要对社会弱势群体中的不同人员进行区别对待，比如：下岗人员、待业人员、有一定工作能力的残疾人或下一代。虽然他们也是弱势群体之中的一人员，但他们却拥有一定的工作能力，只是因为缺少机会，如果给他们提供一个适合的就业机会，那他们肯定可以自食其力，这不仅会减少弱势群体的数量，还会缓解一定程度的政府帮扶压力。所以，政府应该和社会各行业积极主动的协商，通过制定和实施相关的社会保障政策，从而有效保证他们的基本生活需求；此外，应出台鼓励就业政策，帮助他们实现就业难和难就业的问题，以便让其有尊严、够独立、能自强的生活，并实现自身的价值。

（二）就业促进政策是明显具有发展性的社会举措

随着我国国企改制的进一步推进，下岗、失业的问题变得越来越凸现，实现再就业的任务因而显得越来越艰难。从长期的角度考虑，我们要进一步培养和开发劳动力市场，建立健全的就业服务系统，形成一个有劳动能力的人员可自由交换并且得到资源合理安排的就业机制。另外，针对社会弱势群体中具有相应劳动能力的伤残人员的正常就业以及再就业等问题，政府也必须制定、监督和实施各项政策。而对于社会弱势群体成员子女的再就业问题，政府也应予以必要的政策支持或优惠措施。

（三）在农村，实行开发性扶贫政策

在乡村地区实施开发性扶贫政策时，首先就应该同对城市地区所实施的就业促进政策相结合，这也是对乡村等社会弱势群体所专门进行的一个重大策略。而社会保障政策尽管有着减轻贫穷的功效，但不能够最终摆脱贫穷。所以要减轻贫穷，我们必须找到另一条出路。例如，发展扶贫依赖于资本、专业知识和技能、人员、再就业机会和其他必要资源的帮助下，有一定工作能力的弱势人员可以减轻、脱离贫穷甚至迈向富有。由此可见，以发展为导向的扶贫政策是政府对农村地区实施的一项重大扶持措施。

我国在扶贫工作中，选取的大多帮扶都是被动的，比如被动救灾、被动救济等工作，也就是俗称的“输血式救济”。尽管这是必需的，但却不是真正有益的，因为假如政府要将其作为一种长久坚持的政策而落实下去的话，则会产生非常负面的影响。长时间的被动帮扶工作，对于贫困地区的人民群众和贫困者自身的经济发展和社会经验的积累以及自身基本能力的提高帮助不大，同时还会让救助对象产生对政策和社会经济的依赖思想。有鉴于此，一九八五年之后，我国对扶贫政策进行重要调整，由过去单纯、分散的救助性帮扶向重视经济、社会发展的整体扶贫政策转变，并最终建立了扶贫的“造血机制”。

（四）推行并落实教育机会均等政策

为了彻底改变社会弱者以及下一代的贫穷局面，文化教育是一条非常好的途径，也因此具有了超乎想象的意义。鉴于此，通过从文化教育角度对我国贫穷现象及其产生的根源加以分析，发现“贫困文化论”给了人们一个很大的提示。因为穷人的长久生活并不富余，于是，就会形成一种特定的生活方式、行为规范、价值理念等，这就是俗称的“贫困亚文化”。这种文化一旦建立，就会对贫困人员特别是后代形成一种负面的影响，且还会世代相传，所以，“贫困”就在这种亚文化的庇保下继续生存和衍生。

肾小管间质纤维化和肾小管萎缩在慢性肾病的发病过程中起关键作用，也是以持续性或复发性蛋白尿为特征的原发性或继发性肾病进展的主要决定因素[40-42]。蛋白尿不仅是肾小球疾病严重程度的标志，而且是肾小球和肾小管间质进一步损伤的因素。持续暴露于大量白蛋白中的近端小管由于蛋白超负荷而导致其上皮细胞凋亡，并可能导致细胞因子、趋化因子、生长因子和血管活性分子的释放增加及补体激活，诱导间质炎症细胞浸润。管状细胞分化为肌成纤维细胞，随后出现间质纤维化，并进一步引发肾单位丢失和肾功能恶化[43]。

研究贫穷文化得出的必然结果是：要脱离贫穷，首先需要改变贫穷文化。只有当穷人们摒弃了破罐破摔、不思进取、命运论的价值观和人生观，接受积极上进、坚持不懈、艰苦奋斗的新价值观时，才有机会真正地脱离贫困，从而走向富有。在阐明经济和教育有关的贫困问题时也可以这么讲：就是因为这些人长期生活于贫困文化之中，无法触及社会主流文明，从而导致贫穷文化代代相传。如果要解除贫穷文化的羁绊，就必须创建穷人及其后代可以与主流文化接触的平台，使之具备可以被主流文化所接纳的能力，文化教育是实现这种能力的关键所在，也就是说为穷创造了可以受到文化教育的良机，并努力实现文化教育机遇的均等。

目前，中国在这方面采取了许多措施，包括针对弱势群体本身的教育措施和针对其后代的教育措施。当然，中国将更加重视和加强对后者的培养。就弱势群体本身而言，政府部门和企业也担负着下岗失业人士培训和再就业的责任和义务，为了弱势群体的下一代，政府部门专门给经济困难人群的孩子们开设了奖学金和助学贷款等特殊服务项目，社会各界的相关组织也设立了许多针对贫困学生的特殊帮扶项目。比如，全国妇联为资助贫困家庭的女孩上学，制定了“春蕾计划”；共青团中央制定了“希望工程”，是专门为农村贫困家庭的孩子设立的完成国家义务教育的项目，还有受到社会各界广泛支持的，非政府的“一对一”助学项目仍在不断扩大。这些方法对于改善我国社会弱势群体特别是下一代的社会弱势状况，促进其与全球主要社区的信息融合具有重要意义。

三、完善非政府组织（NGO）对社会弱势群体的救助

非政府机构（NGO）必须依靠自己独特的资源优势，在国家救济社会困难人群的这一任务中，承担义不容辞的职责。而随着国家政府职能的逐步转换，社会迫切需要大量的NGO来担当国家对社会困难人群的救济工作。所以，中国还需要有一个NGO对社会弱势群体帮扶的重大发展阶段。从目前情况来看，必须创造条件，进一步健全NGO对社会困难人群的援助制度，培养健康的NGO，积极推进慈善事业，增进社会资源配置的公平，并充分发挥其在社会公共管理中所应有的功能。

（一）政府应当出台政策鼓励NGO的成长

（1）政府从政策方面降低NGO的设立门槛。必须放宽登记注册机制，彻底改变“登记注册”变“行政审批”的现状。而且，政府也必须促进NGO的发展壮大，给他们一些优惠的特殊条件，如获得免费待遇、免费提供服务场地、筹集善款、招募义工或对其开展训练活动等。

（2）国家除了拨付财政费用之外，地方政府还应提倡或策动社会相关企业、民众以及其他组织进行集资捐款，或者创立NGO组织。在城市社区，还要对有条件的离退休工人和下岗失业的工人发起号召，让他们自行组织，以社团的名义进行多种类的互帮互助活动。

（3）落实政府常理分离政策，理顺地方政府部门与NGO之间的合作关系。业务上主管单位要逐步地从直接管理活动中脱离出来，并开展间接的管理工作。其职能主要就是规范和监督NGO的活动，并进行适当的社会服务管理，把条件成熟的部分社会救助和社会工作服务方面的具体事务工作，移交给NGO去完成。

二、NGO应明确自身的使命，注重自我完善

（1）健全NGO内部管理体系。由于NGO的“志愿性”特点，虽然有些工作人员是有偿工作的，但也有许多人是自愿无偿参加志愿工作的。因此，有必要对员工进行专业培训，以提高他们的专业水平。而且，为真正发挥NGO“为社会服务”的意义，需进一步加强管理体系，坚持内部管理民主化，实行民主监督。为了有效防止贪婪和浪费的腐败现象，NGO必须建立内部管理系统，并且定期向提供资金的组织或个人出示内部的财务信息、工作成果资料，有效促进透明财务管理制度的建立。

（2）拓宽融资途径，号召社会群体积极主动地参与。在政府财政日益减少投入的状况下，NGO不仅要保持正常的工作运转，还要完成他们所承担的社会责任。因此为维持组织的生存和发展，工作人员就需要从多个不同的渠道想方法融资。如NGO和投资公司的联合就是一个既能获得周转资本又能减轻政府财政压力的好方式。曾经，每次当人们打开电视机时便会听见“每喝一瓶农夫山泉，就会给希望工程捐一分钱”的口号，这就是与农夫山泉股份有限公司合作的“希望工程”，这次合作不但为农夫山泉公司拓展了市场空间、提升了经济效益，而且中国青少年基金会也得到了更多的捐助。在中国经济社会发展更加国际化的今天，中国的NGO也在逐渐地和世界接轨。

（3）全力推进为社会弱势群体服务的NGO，协调NGO内部结构性问题，推动全社会关注和帮助弱势群体。加强帮助弱势群体的NGO组织建设，加大其建设结构不合理问题的宣传力度。通过鼓励和倡导志愿者的个人道德和社会道德，利用言行传播无私奉献社会公益工作的精神，对社会发展产生潜移默化的示范作用。

（三）加快有关NGO的立法，加强对NGO的外部监督

严格规定NGO活动的依据是《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。但从实际效果看，这二个行政条例本来就有着相当多的漏洞，不太适合NGO的发展方向。所以，政府必须逐步健全有关立法，通过制定相关法律法规，明确NGO的社会地位和社会保障权利，以规范界定NGO活动与政府部门之间的相互作用范畴；并统一建立对NGO的评估与立法标准制度，以强化地方政府部门对NGO活动的外部监管，从而抑制其先天原有的功能不足。同时，对NGO无规则、盲目地发展从严把控，严格要求最低注册资本，并强化对NGO规模、服务质量等的管理。以形成更有效的法制监管、社会监督和质量管理，为NGO规范化发展创造良好的社会环境，推动NGO健康成长，不允许别有用心的人“乘机”钻法律、道德标准的空子，这样才有助于NGO规范开展活动。

（四）NGO应为弱势群体参与发展提供组织架构和机制

在社会分层系统中社会弱势群体属于系统中的最底层，从而使他们极少有机会参与政治活动，也不会影响社会政治生活。这使得他们在心理上有着极高的落差感，认为在市场竞争中自己是弱者，甚至感受不到社会的关爱，就像被抛弃的人。因此NGO必须把其服务对象的信心重新建立起来，不但要对他们的自尊意识重新树立，还要培养他们的自立自强精神，以协助他们重新获得政治权力和争取经济独立的能力，包括为他们创造可以改变劣质境况的机遇，以便发掘其潜能并提高其自身发展的能力，让他们更有能力和时机介入政治决策流程。建立起来的社会弱势群体可以利用团体的能力参加社会经济发展规划的设计与制定，更合理地运用各项社区公共资源。

四、总结

社会弱势群体是指需要国家和社会予以一定支持和帮助，不能以自身能力和力量维持个人和家庭成员基本生存要求的人群。所以，从社会公平与公正的角度出发，我们必须要平等地对待弱势群体，特别是对他们要加以保护，尽量缩小差距。