新中国国家治理的转型与变迁

屈 琦

(渭南师范学院 马克思主义学院,陕西 渭南 714099)

习近平总书记在中国共产党建党一百周年庆祝大会上的讲话和《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，把中华民族伟大复兴作为一条红线，将过去一百年的历史分为四个阶段，阐释四个时期的历史任务、历史进程、伟大成就和历史地位。其中，新中国成立前是一个阶段，新中国成立后分三个阶段。新中国成立后第一个阶段，主要是确立了社会主义基本制度，推进了社会主义建设，战胜了帝国主义、霸权主义的颠覆破坏、武装挑衅，为实现中华民族伟大复兴奠定了根本政治前提和制度基础。第二个阶段，主要是确立了党在社会主义初级阶段的基本路线，推进了改革开放，坚持、捍卫、发展了中国特色社会主义，为实现中华民族伟大复兴提供了体制保证和快速发展的物质条件。第三个阶段，主要是统筹推进“五位一体”的总体布局、协调推进“四个全面”的战略布局，坚持和完善中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力现代化，为实现中华民族伟大复兴提供更为完善的制度保证、更为坚定的物质基础、更为主动的精神力量。一般认为，国家治理包含有国家治理体系和治理能力两部分。国家治理体系“是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排”；国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[1]91。由于中国革命、建设、改革在不同时期的具体任务、目标和社会经济发展状况不同，形成具有鲜明时代特色的国家治理模式。

一、从革命向执政转型，巩固政权的统治型治理

新中国的成立并不意味着新民主主义革命阶段的结束。在国内，战争还在进行，国家尚未统一，经济凋敝；在国际上，以美国为首的帝国主义国家实行孤立、封锁、禁运政策，妄图扼杀新生政权。严峻的国内国际形势，使整个国家仍处于一种阶级对立、社会动荡、经济凋敝的环境中。因而，站稳脚跟，巩固政权，捍卫革命的胜利果实是国家治理的第一要义。毛泽东指出：“一切革命的阶级对于反革命汉奸们的专政，这就是我们现在所要的国家。”[2]676国家治理突出政治统治职能，用政权来控制、管理国家，呈现出阶级性、专政性特点，可称之为“统治型”治理。根据历史任务的不同和社会性质的变化，“统治型”治理阶段又分为两个时期。

(一)确立社会主义基本制度时期

从1949年新中国成立到1956年底“三大改造”的完成，中国共产党从“革命”状态转向“执政”状态，有很明显的历史暂时性和过渡性，这一时期中国社会仍处于新民主主义社会。

早在新中国成立前，毛泽东在诸多论著中已经对国家治理有了比较深刻的论述。如在《论联合政府》中，毛泽东提出了建立“联合政府”的治理体系和“独立、自由、民主、统一和富强的新中国”[2]1055的战略目标，擘画新中国国家治理以及基本制度的设计。1949年9月通过的《共同纲领》，则在新中国成立初期起到了临时宪法的作用。它对于团结一切可以团结的力量、结束战乱、恢复生产、巩固政权起到积极意义。这些经典文献认为，新中国成立后，我国面临的主要矛盾仍然是封建地主与人民大众、帝国主义与中华民族的矛盾，社会的性质仍然是新民主主义社会，是为进入社会主义社会奠定基础的社会，具有过渡性质。

从1949年新中国成立到1956年社会主义改造的基本完成，国家治理在领导力量上表现为党的绝对、统一领导，这既有革命胜利树立的党的权威和声望，又有战争年代形成的党的一元化领导的惯性。从治理主体看，新中国成立初期，地方各级政府尚未建立，往往通过“军管会”进行地方治理。各地尤其是新解放区成立的军管会逐步建立各级政权组织，将党的领导落实为具体的国家治理。到1954年第一部宪法颁布实施，地方各级政权组织相继建立，“军管会”才退出历史舞台。在治理方略上，则突出了政治的强大组织与动员作用。毛泽东指出：“政治工作是经济工作和其他一切工作的生命线。”[3]247一切国家治理都附着了强大的政治功能，治理的实现机制为阶级动员和阶级斗争，以群众运动的方式将各阶层动员起来，实现治理的目标任务。在经济上，在抗美援朝战争、恢复国民经济、发展工商业尤其是重工业过程中，社会资源紧缺，国家最需要解决的是人们的基本生存问题，自由的商品交换受到限制，代之以国家统购统销和分配，形成了高度集中的计划经济体制。在思想文化和价值观上，确立了马克思主义和毛泽东思想在全党全国一切工作的指导思想地位，《共同纲领》规定了新中国的文化发展方向是新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。1956年，毛泽东又提出了繁荣文化的“百花齐放，百家争鸣”的方针，以思想文化领域的全面改造和旧有传统观念的破除为基础，对传统文化中的消极和糟粕进行批判和摒弃，确立了马克思主义意识模式的主导地位，以支持新的国家制度和社会秩序。

从治理效能上看，由于中国共产党的坚强领导、党在人民群众中的权威、毛泽东等领袖人物的崇高声望等因素，实现了对社会的高度动员，经受住了反动势力的蓄意破坏和抗美援朝战争等严峻考验，捍卫了新生的人民政权。在经济极端困难的情况下，迅速医治战争创伤，克服恶性通货膨胀，摆脱一盘散沙状态，恢复国民经济快速发展和保持社会稳定。新中国文化教育事业得到了极大的发展，大规模开展群众性扫盲运动、全面提高群众文化素质，人民群众的精神面貌一扫百年萎靡，焕然一新，革故鼎新的姿态给价值观变迁带来前所未有的全新气象。五四宪法的制定颁布、“三大改造”的胜利完成，奠定了社会主义的根本制度，成功实现了中国历史上最深刻、最伟大的社会变革。政权的巩固和社会主义制度的建立，为进入社会主义社会奠定了基础。

(二)发展社会主义经济时期

1956年底“三大改造”的完成，标志着新中国从新民主主义社会步入社会主义社会，国家进入大规模经济建设时期，到1978年底建立起独立的比较完整的工业体系和国民经济体系。

从1953年开始的第一个五年计划进展顺利，苏联援建的156个重点项目使人们看到了工业化的曙光，这些为建立计划经济体制提供了理论依据和实践验证。从1956年党的八大到1978年党的十一届三中全会，中国处于全面建设社会主义时期，努力探索社会主义经济建设规律，实现工业化，促进科技进步，构建社会保障体系等，体现社会主义的优越性、先进性。国家治理从相对单向度的巩固政权状态转向国家建设的各个层面，这一时期国家治理表现出政治上的高度集中、经济上的统一计划、社会层面的全面管控、文化上的意识形态模式化，整个国家呈现出全能化、同质化的特点。

从治理的理论主张看，毛泽东为国家治理进行了艰苦探索。基于对苏联模式和对我国建设经验的总结，毛泽东先后在1956年、1957年作了《论十大关系》《关于正确处理人民内部矛盾》的讲话，奠定了我国进入社会主义全面建设时期国家治理的思想基础，标志着国家治理的转变。1956年9月党的八大确定的社会主要矛盾“是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”，国家治理的重心是尽快改变一穷二白的落后局面，提出建设“现代化的工业、现代化的农业、现代化的科学文化和现代化的国防”[4]162，以及把中国建设为社会主义现代化强国的发展战略。

1954年宪法确立的社会主义的远景目标，打破了《共同纲领》所形成的新民主主义阶段各阶级各阶层的政治联合，党的一元化领导得以空前强化。由于新中国脱胎于半封建半殖民地社会，商品经济发展不成熟，国家治理只能依靠政府，政府成为国家治理的绝对力量。政府控制了几乎所有社会资源，一切以政治为中心，整个社会被高度政治化，政府成为全能型政府，治理成为全能型治理。此时，执政党和政府在城镇以党政企等“单位”为依托进行治理，在农村则以人民公社下的“队、社”进行管理，辅之以严格的户籍制度，形成了“国家—单位—个人”的治理格局。在文化价值观上，则以爱国主义、集体主义、理想主义为核心主题，重构了新中国积极向上的价值观图景。

这一时期，虽然整体意义上的剥削阶级不复存在，但国家治理中仍突出意识形态建设，强调阶级斗争，以实现多数“人民”对少数“敌人”的阶级专政。通过抓群众运动和阶级斗争，来带动其他工作的顺利展开。有学者认为：“新中国是通过政治革命确立的……而新中国现代化的全面实践，则是在赶超英美、并向共产主义过渡的理想目标下激发的群众运动中展开的。”[5]277客观地看，重视群众运动，来自马克思主义的人民性，人民性坚持人民利益高于一切，体现了发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的、依靠人民推动历史的理论品质。群众运动式的国家治理在经济、政治等层面产生了诸多积极影响，通过大规模的群众动员，集中广大人民群众的力量来实现国家治理目标。但在实践中，缺乏法治规范的群众运动容易使人民主体性作用的发挥在现实中“异化”，国家治理就会失衡，严重的结果是导致诸如“文化大革命”这样的国家治理危机。

从治理效能看，以毛泽东为核心的第一代中央领导集体构建起一个全新的国家治理体系。新中国政治文明在中国历史上第一次实现了多数人的统治，彻底否定了旧有政治生活中少数人对多数人的统治，以人民的利益为上，一切为了人民，一切服从于人民的利益诉求，深刻改变了中国传统政治文明，真正建立了现代文明政治体制。开展了大规模的社会主义经济建设。1952年我国国内生产总值仅为679亿元，人均国内生产总值为119元。经过长期努力，1978年我国国内生产总值增加到3 679亿元，占世界经济比重为1.8%，居全球第11位。[6]通过计划经济体制，压低消费，提高积累，使得工业化完成最初的原始积累，建立了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，为国家发展奠定了坚实基础。从文化教育上看，快速的工业化，需要劳动力，这一时期的教育得到快速发展，尤其是中小学教育的普及提供了大量合格的产业工人，同时招收工人又为农民提供了一个上升通道，实现了农民阶级到工人阶级等不同阶级、阶层的流动。

二、从运动向规范转型：完善制度的管理型治理

党的十一届三中全会拉开了改革开放伟大历程的序幕。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》在思想上、组织上、路线上对国家治理进行了重大调整。国家治理重心从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心。国家治理以市场化改革导向，致力于对各种生产要素的优化组合和高效利用。1982年宪法的制定颁布及此后的几次修正，为改革开放和国家治理转型提供了法理依据。国家专政性权力逐步转变为制度下的治理权力，大规模的群众性运动逐步淡化乃至退出，规则取代运动，国家治理逐步表现出规范化、法治化的特点，可称之为“管理型”治理。

基于对新中国成立后30年治理经验的总结和对“文化大革命”历史的反思，邓小平的《解放思想、实事求是，团结一致向前看》的讲话，重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，党的十一届三中全会作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的重大决策。1981年党的十一届六中全会认为我国的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，1987年党的十三大明确而系统地阐述了“三步走”的发展战略，通过阶段性目标的实现解决社会主要矛盾，最终实现人民生活比较富裕，基本实现现代化的目标。邓小平理论将发展社会生产力、消灭贫富悬殊、消灭阶级差别、实现共同富裕作为社会主义的本质，极力彰显生产力、生产关系与人民根本利益对于社会主义的重要意义。江泽民的“三个代表”重要思想中代表最广大人民群众的根本利益，胡锦涛的“以人为本”的科学发展观，与邓小平理论社会主义本质的精神保持着内在的一致性。

在国家治理的转型过程中，一是重视制度的完善与重构。邓小平指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[7]333《党和国家领导制度》标志着以制度构建为特征的新的国家治理模式正式开启，制度成为邓小平思考和解决社会政治问题的基本架构。二是建立了社会主义市场经济体制。深化以市场化为导向的制度改革，大力推进现代市场经济体制建设，建构以自由平等的契约关系为基础的市场经济体制。三是加强治理主体建设。治理主体向多元化发展，除了传统的党政军民学，社会组织逐步发展起来，几乎所有重大的治理变革都围绕着“市场化”进行，积极促进市场主体与社会组织力量的生长。国家治理逐步由传统体制下的政府高度渗透、控制的全能治理，向政府、市场与社会三元并存与互补的格局过渡。四是推进全面治理。主张以经济建设为中心，但并不意味着发展只是单一的经济维度，而是涉及政治、社会、文化和生态各个维度，是全面、协调、可持续的发展。发展是执政兴国的第一要务成为全党全国的共识。五是在文化价值观上，改革开放以来面临中国传统文化、马克思主义文化、西方异质文化等的交织与碰撞，2006年党的十六届六中全会提出“社会主义核心价值体系”，确立了核心价值体系主导，引领多元价值观的基本原则，是改革开放后价值观建设的重要指针。

随着国家治理的转型，党对国家治理本质的认识也更加深刻，认识到现代国家治理本质是一种权力和权利管理。邓小平提出的坚持发展民主和法制，被写入1982年宪法，为民主与法制建设奠定了坚实基础，但这一阶段国家治理注重于“法制”，即法律是国家统治的工具。1997年党的十五大报告提出的依法治国，“法治”理念形成，在1999年修正宪法时把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法。2004年修正宪法时又把“国家尊重和保障人权”写入宪法。显然，“法治”比“法制”具有更深刻的法律意义，“法治”除了法律制度和法律体系的科学、完善外，还有依法行政、法治观念、公民的权利保护与尊重等内涵。这两次宪法修正的内容，好似一枚硬币的两面，共同构成国家治理的基本面。与之对应，国家制定了一系列法律、法规、规章，对国家与政府的组成、政府内部的权力结构关系、各权力范围的限定、权力的运行及作用等进行了规制。到2011年形成了一个以宪法为核心的有中国特色社会主义的法律体系，依法治国的治理理念深入人心，中国朝着社会主义法治国家目标渐进转型。

从治理效能看，这一时期我国政治稳定，综合国力大幅度提升，社会事业发展稳步提高，究其根本在于这一时期中国特色社会主义制度的优越性得到极大发挥，初步实现了国家治理的法治化、规范化、程序化。经济上，从1979年到2012年，我国经济规模从2010年超过日本并连年稳居世界第二，2012年工业增加值比1978年实际增长38.2倍，人民生活明显改善。在治理的具体方式上，形成党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，依法执政作为党执政的基本方式，依法治国成为治国理政的基本方式。在管理型国家治理实践下，随着以公有制为主体、各种所有制经济共同发展的所有制结构不断趋于完善，社会组织、民间团体相应获得越来越多的权利，其参与国家治理的积极性不断提高，成为国家治理的重要力量。2001年中国加入WTO，标志着全方位、多层次、宽领域的对外开放格局的初步形成，也标志着经济上融入和适应全球经济治理体系。

三、从管理向治理转型：实现善治的统合型治理

党的十八届三中全会首次确定全面深化改革的总目标是“坚持和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[8]116新时代新的国家治理模式逐步形成。有学者认为国家治理现代化是我国社会主义事业的“第五个现代化”。[9]2019年召开党的十九届四中全会明确要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，这是四个重要的治理原则和方法，国家治理从制度构建向制度统合转型，推动制度势能转化为高效的治理动能。国家治理在许多领域发生了历史性的变化、系统的重塑和整体的重构，呈现出良法、善治、系统化的特点，可称之为“统合型”治理。

习近平新时代中国特色社会主义思想是新时代国家治理的行动指南，为坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化提供了总方向和总方针。2017年党的十九大指出：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。2019年党的十九届四中全会确定坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到建党一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。“三步走”战略安排是根据变化了的社会主要矛盾，对战略发展目标进行阶段性定位和任务分解，有利于总体目标的实现。

在新时代的国家治理中，一是着力于建立系统、科学、规范、有效的制度。习近平指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[10]党的十八大以来的巡视巡察制度的建立、各级监察委的设立、司法系统员额制的施行、政府机构的改革等都是国家治理系统性、统合性的表现。二是构建党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的治理体系。传统的管理存在着主体与客体的界分，即管理者与被管理者。新的治理体系在治理主体上则消除这种主体与客体的区别，强调在党的领导下，社会多元主体的良性互动、协商共治，共同处理社会公共事务，强化各自功能，打造社会治理共同体，形成经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”的系统格局，治理结构由平面模式转向立体模式，努力将制度优势转化为治理效能。三是对国家治理本质的认识进一步深化。认为国家治理本质上就是运用公共权力来治理国家，而国家治理现代化的第一评估标准就是国家权力运行的法治化。“强化权力运行制约与监督是发展社会主义民主政治的必然要求。”[11]158“把权力关进制度的笼子里。”[12]92从用权力来进行治理到对权力本身进行治理，进一步简政放权，打造服务型政府。同时注重法治思维能力的培育，法治思维意味着治理主体角色定位的转变、治理方式的多元、治理思维的革新。四是提出了以“三个倡导”为主要内容的社会主义核心价值观。培育和践行社会主义核心价值观，被确定为今后党和国家、整个社会乃至每一个公民的义务与责任，强调把社会主义核心价值观融入社会发展的各方面，转化为人们的情感认同和行为习惯。

中国特色社会主义进入新时代以来的一系列新理念新思想新战略，推动党和国家事业取得历史性成就。一是全面从严治党。从“八项规定”到反对“四风”，从党的群众路线教育实践活动到“两学一做”学习教育，再到“不忘初心，牢记使命”主题教育，持续强力肃贪反腐。二是“废改立”党内法规，推进党的建设制度化、规范化、程序化，引导党员领导干部依规办事、依规用权、依规施政，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。三是加快全面深化改革的步伐。改革涉及经济体制、民主政治、文化体制、生态文明等各个领域。四是构建全面依法治国的框架体系。2012年党的十八大报告提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，确定了新时代法治建设的方针，把法治作为推进国家治理的基本方式。党的十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是党的百年历史上唯一一次以中央全会的形式讨论依法治国问题。2018年对宪法的第五次修正，构成了经验与规范之间的相互促进，新时代国家治理的实践成为宪法修正的基础，宪法修正则构成治理的价值指引，把新时代国家治理的成就以法律形式确定下来。五是积极推动共建“一带一路”，得到160多个国家(地区)和国际组织的积极响应；倡议构建人类命运共同体，积极参与以WTO改革为代表的国际经贸规则制定，在全球治理体系变革中贡献了中国智慧和中国经验。

四、新中国国家治理转型与变迁的内在逻辑和共性

《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》总结的“十个坚持”的历史经验，既是对党过去百年奋斗历史经验的总结，也是新中国 70 多年的国家治理实践经验的总结。尽管各个阶段国家治理的内涵和特点表现不同，但却有着内在逻辑和共性。

一是坚持正确的理论指引。我国国家治理始终坚持以马克思主义及其中国化理论成果为指导，实事求是构成了马克思主义中国化理论成果的精髄，贯穿于国家治理中。坚持实事求是，是不同时期国家治理过程中的核心内容与鲜明特色。坚持中国特色社会主义道路，不走弯路和邪路，“我们的方向就是中国特色社会主义道路”[13]105，这是不同时期国家治理的核心主题。

二是坚持中国共产党的领导。中国国家治理是在中国共产党的领导下进行的，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”[13]11通过党的集中统一领导，才能确保全国向着一个目标走，才能保证方向性上不犯错误，从而可以在稳定的基础上，迅速、高效地协调动员各方面力量进行社会主义建设。

三是坚持人民的中心地位。坚持人民的主体地位是马克思主义最基本的价值立场。“坚持人民性，就是要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点，坚持以民为本、以人为本。要树立以人民为中心的工作导向。”[1]153新时代又提出的“以人民为中心”的理论命题，深化了国家治理的价值目标。坚持人民至上，就要坚持以人民为中心，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，坚定不移走全体人民共同富裕道路，带领人民不断创造美好生活。坚持人民的主体地位还表现为人的全面解放和自由发展，无论是20世纪五六十年代提出的“四个现代化”的目标，80年代的“三步走”战略、还是新时代的“两个一百年”奋斗目标与中国梦，必然对公平正义与共同富裕的实现产生重大积极影响，从根本上维护广大人民群众的利益，促进人的自由全面发展。

四是坚持立足本国文化沃土而又创新创造。新中国成立后的国家治理在基本框架、制度安排、运行机制等方面根植在中国文化土壤中，同时对于国外的治理先进经验，抱着“洋为中用”“去伪存精”的态度积极学习，大胆借鉴，体现出时代特征和民族特性。习近平强调：“数千年来，中华民族走着一条不同于其他国家和民族的文明发展道路。我们开辟了中国特色社会主义道路不是偶然的，是我国历史传承和文化传统决定的。”[14]84在继承传统、借鉴域外文明的基础上，又不断创新创造。历代中央领导集体在政党制度、经济制度、人民民主、法治建设等方面进行了开拓创新，为国家治理与发展作出了原创性贡献。

纵观新中国成立以来国家治理的历史变化及其内在变迁逻辑，体现出政治—经济—社会的演变进路。中国国家治理是根植于中国传统文化沃土，在走中国特色社会主义道路的基础上，吸收借鉴域外先进国家治理经验，面对变化了的社会主要矛盾，不断地内生性演化出来的结果。不同时期国家治理目标都是为了完善和发展中国特色社会主义制度，而完善和发展中国特色社会主义制度又是为了增进民生福祉，完成“国家富强，人民幸福”的第二个历史任务，更是为了实现人的自由全面发展，这是社会主义国家治理的价值旨归，也是马克思主义的理想所在。